Порядок формирования муниципальной собственности

Правовые режимы использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, продиктованы гражданско-право­вой установкой, согласно которой собственник вправе по сво­ему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. Уточняя данное положение, законодатель ука­зывает на право собственника отчуждать свое имущество в соб­ственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом. Разрешено отдавать имущество в залог и обременять его други­ми способами, распоряжаться им иным образом. Собственник может передавать имущество в доверительное управление. Та­ким образом, правовые режимы использования объектов муни­ципальной собственности могут быть самыми различными. Это зависит от целевого назначения имущества, иных факторов, способных повлиять на выбор способа применения муници­пальной собственности. Понятно, что само муниципальное об­разование в лице органов местного самоуправления использует незначительную часть муниципальной собственности (здание местной администрации, транспортные средства, коммуника­ционные сети, находящиеся на балансе органа местного само­управления). Иногда данную группу объектов ошибочно имену­ют муниципальной казной". Это зауженное представление, так как муниципальная казна включает в себя средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Большая часть муниципальной собственности передается другим пользователям на следующих условиях: аренды, хозяй­ственного ведения, оперативного управления, передачи в залог.

Аренда — наиболее распространенный способ эксплуатации муниципальной собственности и одновременно наиболее эф­фективный. Предметом арендных отношений выступают объек­ты муниципального нежилого фонда (отдельно стоящие здания, сооружения, строения, части зданий и т. д.). Сторонами догово­ра аренды являются арендодатели (местные администрации или комитеты по управлению имуществом) и арендаторы (юридиче­ские лица, индивидуальные предприниматели). Основаниями для передачи объекта в аренду являются: заключение городской (районной) комиссии по аренде; решение главы муниципально­го образования; результаты коммерческого конкурса на право аренды (коммерческого инвестиционного конкурса, аукциона на право аренды)².

Договор аренды заключается, как правило, на срок от одно­го года до пяти лет. Существует несколько способов определе­ния арендаторов: посредством коммерческого конкурса, ком­мерческого инвестиционного конкурса и аукциона.

Коммерческий конкурс дает возможность приобретателю права аренды участвовать в публичных торгах или закрытом тендере. Победителем становится соискатель, предложивший наивысшую цену приобретения права аренды сверх стартовой цены. Коммерческий конкурс предполагает возложение на пре­тендента права аренды дополнительных, заранее определенных конкурсных условий (проведение капитального ремонта поме­щения, благоустройство прилегающей территории за счет средств арендатора и т. д.).

На коммерческий инвестиционный конкурс выставляются нежилые здания и сооружения с большой степенью износа, а основным конкурсным условием является капитальный ремонт и реконструкция здания.

Аукционы проводятся только на публичных торгах, победи­телем которых становится участник, предложивший наивыс­шую сверх определенной для аукциона стартовой ставки аренд­ной платы.

Арендная плата зачисляется в доход местного бюджета, что обеспечивает во многих крупных муниципальных образованиях значительный рост поступлений (свыше 90%)'. Арендные отно­шения весьма выгодны муниципальному образованию, по­скольку они позволяют сохранить муниципальную собствен­ность и обеспечивают приток в бюджет «живых денег».

Органы местного самоуправления вправе предусмотреть льготы для арендаторов, которые предоставляются индивиду­ально, независимо от организационно-правовой формы и фор­мы собственности арендатора².

Доверительное управление — относительно новый институт российского гражданского законодательства, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению передать свое имущество юридическим лицам (за исключением унитарных' предприятий) и физическим лицам в целях более эффективно­го его использования'.

Доверительное управление имуществом как гражданско-правовой институт характеризуется рядом признаков: 1) при доверительном управлении не происходит перехода прав собст­венности от собственника к управляющему; 2) доверительное управление муниципального имущества основано на договоре между учредителем доверительного управления (муниципаль­ное образование в лице администрации или комитета по управ­лению имуществом) и доверительным управляющим (коммер­ческие организации или индивидуальные предприниматели);

3) при доверительном управлении управляющий действует ис­ключительно в интересах собственника (муниципального обра­зования). При этом указания собственника-учредителя относи­тельно совершения тех или иных юридических и фактических действий обязательны для управляющего, хотя в целом управ­ляющий самостоятельно формирует политику осуществления доверительного управления; 4) отчуждение имущества во время доверительного управления не допускается; 5) управляющий ежегодно отчитывается о своей деятельности по управлению переданным имуществом с указанием доходов от доверительно­го управления.

Имущество, передаваемое в доверительное управление, вхо­дит в состав муниципальной казны. Оно не должно быть закре­плено за муниципальными предприятиями и учреждениями. Доверительное управление муниципальным имуществом со­гласно договору осуществляется в интересах учредителя (муни­ципального образования). Передача недвижимого имущества в доверительное управление подлежит государственной регистра­ции. Решение о передаче имущества в доверительное управле­ние принимается местной администрацией или комитетом по управлению имуществом. Передача объектов муниципального имущества возможна также в результате продажи права заклю­чения договора по коммерческому конкурсу.

Все денежные средства, полученные от использования иму­щества, переданного в доверительное управление (за вычетом обоснованных расходов), перечисляются в бюджет муници­пального образования.

Залог является одним из способов обеспечения исполнения обязательств (ст. 329 Гражданского кодекса РФ). Залог возни­кает в силу договора. Его сторонами являются залогодатель (местная администрация, комитет по управлению имущест­вом — при залоге муниципального имущества, составляющего местную казну; муниципальные унитарные предприятия, кото­рым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйст­венного ведения) и залогодержатель (юридические и физиче­ские лица).

Предметом залога могут быть вещи, ценные бумаги, иное имущество, а также имущественные права (ст. 336 Гражданско­го кодекса РФ). Предметом залога не могут быть объекты му­ниципальной собственности, которые изъяты из оборота; при­надлежат муниципальным учреждениям на праве оперативного управления; подлежат обязательной приватизации либо прива­тизация которых запрещена'.

Залог, как правило, осуществляет комитет по управлению имуществом на основании акта главы муниципального образо­вания (главы местной администрации) о заключении договора, обязательства которого обеспечиваются залогом. Правовой акт главы должен содержать сведения о существе, цене, сроках и сторонах заключаемого договора, а также об индивидуальных признаках закладываемого имущества. Если залог осуществляет муниципальное предприятие, необходимо согласие комитета по управлению имуществом. Такое согласие оформляется решени­ем комитета, принимаемым с участием финансово-бюджетного управления и отраслевого подразделения местной администра­ции, которому подведомственно муниципальное предприя­тие — залогодатель.

Комитет по управлению имуществом ведет реестр залого­вых сделок с муниципальным имуществом. Залогодатель обя­зан вести книгу записи залогов, в которую должен внести за­пись о виде, предмете залога, объеме обеспеченного залогом имущества.

Средства, полученные от договора залога, поступают в бюд­жет муниципального образования.

Право хозяйственного ведения представляет собой еще один режим использования муниципального имущества. Он распро­страняется на имущество, закрепляемое за муниципальными унитарными предприятиями. Унитарное предприятие, которо­му имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 Гражданского кодекса РФ). Органы местного самоуправления собственными нормативными актами регламентируют порядок предоставления муниципального имущества в хозяйственное ведение, порядок владения, пользования и распоряжения та­ким имуществом'.

Имущество, закрепляемое на праве хозяйственного ведения, может представлять собой оборудование, транспортные средст­ва, инвентарь и другие материальные ценности, а также здания, сооружения и нежилые помещения. Муниципальное унитарное предприятие не вправе продавать и передавать другим лицам, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять бесплатно во временное пользование или взаймы, отдавать в залог и вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ, распоряжаться иным способом переданным ему недвижимым имуществом.

Муниципальное предприятие несет ответственность за со­хранность и использование имущества.

Использование объектов муниципальной собственности на праве оперативного управления осуществляется путем их закреп­ления за муниципальными казенными предприятиями и муни­ципальными учреждениями. В составе имущества, находящего­ся у учреждения на праве оперативного управления, может быть два вида имущества: имущество, закрепленное за учрежде­ниями собственником, а также имущество, приобретенное за счет средств выделенных ему по смете; доходы, полученные уч­реждением от деятельности, приносящей доходы, предусмот­ренной его учредительными документами, и приобретенное за счет этих доходов имущество. Учреждение лишено права распо­ряжения имуществом первого вида. Имуществом второго вида, если оно имеется, учреждение распоряжается самостоятельно (ст. 298 Гражданского кодекса РФ).

Органом, осуществляющим полномочия собственника в от­ношении передаваемого в оперативное управление имущества, является местная администрация в лице комитетов по управле­нию имуществом. В свою очередь муниципальное учреждение осуществляет права владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности, переданными в опе­ративное управление.

Имущество может быть движимым (оборудование, транс­портные средства, инвентарь и иные материальные ценности) и недвижимым (здания, сооружения, нежилые помещения). По­рядок передачи имущества в оперативное управление регламен­тируется органами местного самоуправления'.

Общим правилом является то, что имущество учреждения находится в муниципальной собственности и это отражается на его балансе. Комитет по управлению имуществом вправе изъ­ять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назна­чению имущество, закрепленное на праве оперативного управ­ления. Комитет вправе принимать обязательные для исполне­ния решения в отношении закрепленного за учреждением имущества, устанавливающие порядок и условия владения, пользования и распоряжения данным имуществом.

Муниципальное учреждение несет ответственность за со­хранность и надлежащее использование имущества.

Все перечисленные режимы объединяет общая черта: они не связаны с переходом права собственности, а потому муници­пальные образования охотно их используют. Причем наиболее распространенной является аренда объектов муниципальной собственности, которая обеспечивает увеличение объемов по­ступлений от арендной платы в бюджет муниципального обра­зования.

Вопрос о способах и направлениях формирования муници­пальной собственности в литературе является дискуссионным. По мнению одних авторов, существуют следующие направле­ния: передача хозяйственно-экономических объектов из госу­дарственной собственности в муниципальную; формирование унитарных предприятий и управление ими; приватизация и ак­ционирование объектов муниципальной собственности; иные формы приобретения объектов муниципальной собственности (главным образом содержащиеся в нормах Гражданского ко­декса РФ)'.

Другие авторы называют способами создания муниципаль­ной собственности: взимание налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет; приобретение имущества на основании гражданско-правовых договоров купли-продажи, мены, дарения или иной сделки; разграничение государственной собственно­сти в России на федеральную, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность; передача соб­ственности региона в муниципальную собственность; при раз­граничении собственности муниципальных образований, когда одно из них входит в состав другого; при объединении, преоб­разовании или упразднении муниципальных образований; по­лучение продукции, доходов в результате использования муни­ципальной собственности; иные основания'.

Будет правильным охарактеризовать наиболее заметные спо­собы образования муниципальной собственности.

Разграничение государственной собственности на федеральную, региональную и муниципальную, произошедшее в 1991—1992 гг., является самым первым и наиболее крупным шагом к созданию муниципальной собственности как самостоятельного вида соб­ственности вообще. Начало этого процесса положил Закон 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Его положения были развиты в постановлении Верховного Совета РФ «О раз­граничении государственной собственности в Российской Фе­дерации на федеральную собственность, государственную соб­ственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и в распоряжении Президента РФ «Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государст­венной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности».

Постановлением Верховного Совета РФ был утвержден сле­дующий перечень объектов муниципальной собственности:

жилищный и нежилой фонды, находящиеся в управлении ме­стных администраций; жилищно-эксплуатационные предпри­ятия; объекты инженерной инфраструктуры; предприятия роз­ничной торговли, общественного питания и бытового обслу­живания населения; учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта; оптово-складские мощ­ности.

Распоряжением Президента РФ был решен вопрос о порядке составления и утверждения объектов, закрепляемых за муници­пальными образованиями. Передача муниципального имущества оформлялась решением регионального законодательного ор­гана. Муниципальное имущество подлежало пообъектной реги­страции в реестре муниципальной собственности, ведение которого возлагалось на комитеты по управлению имуществом муниципальных образований.

В сущности, постановление Верховного Совета РФ 1991 г. и распоряжение Президента РФ 1992 г. явились нормативной ос­новой первоначального этапа формирования муниципальной собственности, вызванного разграничением собственности Рос­сийской Федерации на федеральную, региональную и муници­пальную составляющие.

Другим направлением создания муниципальных имущест­венных ресурсов стала передача объектов федеральной и регио­нальной собственности в муниципальную собственность. Этот процесс во многом регулировался указом Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизи­руемых предприятий»', постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235 «О порядке передачи объектов социаль­но-культурного и коммунально-бытового назначения федераль­ной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность»². Пе­редаче в муниципальную собственность подлежали приватизи­рованные, находящиеся в стадии приватизации и неприватизи­руемые предприятия социально-культурного и коммунально-бытового назначения. В связи с этим процесс пополнения му­ниципальной собственности в значительной степени интенси­фицировался, что в свою очередь увеличило затраты местных бюджетов на содержание новых объектов муниципальной соб­ственности., В орбиту передаваемого имущества попал ведомст­венный жилищный фонд, находящийся порой в крайне запу­щенном состоянии. Способ формирования муниципальной собственности посредством передачи объектов находит приме­нение и в настоящее время, хотя уже и не столь широкое. Бо­лее того, наблюдается постепенное прекращение этой деятель­ности, о чем свидетельствует динамика передачи имущества в муниципальную собственность на примере Екатеринбурга.

В 1999 г. в ее состав было принято 423 жилых дома. В 2000 г. — 223, показатели 2001 и 2002 гг. составили соответственно 397 и 82 объекта. Снижение показателей объясняется тем, что, во-первых, основной объем жилищного фонда был принят в му­ниципальную собственность в период приватизации и, во-вто­рых, передача жилья от государственных предприятий пред­ставляет собой сложную многоэтапную процедуру, затягиваю­щуюся порой на долгое время.

Закон 1995 г. установил, что порядок передачи федеральной собственности в муниципальную регулируется только законо­дательными актами. Региональная собственность, необходимая муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения, переходила к ним по велению органов власти субъек­тов Федерации. Возникающие споры регулировались с помо­щью согласительных процедур или в судебном порядке.

Наделение самоуправляющейся территории собственностью происходило и в результате перераспределения собственности. Если в границах территории муниципального образования име­лись другие муниципальные образования, то предметы их веде­ния, объекты муниципальной собственности, доходы местных бюджетов должны были разграничиваться законом субъекта Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города.