Основные направления миротворческой деятельности международных межправительственных организаций

Создание многих международных организаций, в том числе и Орга­низации Объединенных Наций, было обусловлено необходимостью предотвращения и урегулирования международных конфликтов. Со временем задачи миротворческой деятельности международных орга­низаций значительно расширились. Сегодня, наряду с обеспечением международной безопасности через управление конфликтными си­туациями в межгосударственных отношениях, все большее значение приобретают усилия по урегулированию внутриполитических кон­фликтов. В целом понятие «миротворчество» включает в себя следую-

§ 3. Основные направления миротворческой деятельности... 293

щие виды вмешательства международных организаций в конфликт­ные ситуации: превентивная дипломатия, миротворческая деятель­ность в узком смысле слова, осуществление миротворческих операций с привлечением военных контингентов, миростроительные операции.

Цель превентивной дипломатии — поиск возможностей предотвра­щения назревающих вооруженных столкновений. В рамках превентив­ной дипломатии международные организации, и прежде всего ООН, стремятся устранить причины потенциальных конфликтов, в том чис­ле и социально-экономического характера. Для этого разрабатываются долгосрочные программы борьбы с бедностью и отсталостью, корруп­цией, политической нестабильностью, а также программы по решению экологических проблем, устранению межэтнических или межконфес­сиональных распрей. Этим занимаются специализированные учреж­дения ООН социально-экономического и гуманитарного профиля. Одновременно проводится мониторинг ситуаций в различных регио­нах мира для обнаружения признаков резкого возрастания напряжен­ности или перехода конфликтов на более опасные стадии развития.

Если усилия по предотвращению конфликтов не приносят успеха, встает вопрос о проведении миротворческих акций в узком смысле сло­ва. Суть их заключается в использовании международно-правовых механизмов мирного разрешения споров, например судебных или ар­битражных, а также в предоставлении добрых услуг и посредничества при проведении переговоров, разработке предложений по мирному выходу из конфликтных ситуаций.

Миротворчество может включать в себя использование не только юридических, политических и дипломатических, но и военных ресур­сов — в некоторых случаях. В таком случае речь идет о проведении ми­ротворческих операций. Существуют различные виды миротворче­ских операций. В последние годы часто применяется такая их разно­видность, как операции по установлению мира или принуждения к миру. Такая операция предполагает использование военной силы для пресечения вооруженной борьбы в зоне конфликта. Это может быть нанесение авиационных ударов, направление сухопутных континген-тов, для того чтобы заставить противоборствующие стороны (или од­ну из них) отказаться от продолжения вооруженной борьбы. Нередко подобные акции оправдываются концепцией «гуманитарной интер­венции», в соответствии с которой допускается иностранное военное вмешательство в случаях, когда возникает угроза массовой катастро­фы гуманитарного характера. Однако полного согласия о правовой и политической правомерности действий по принуждению к миру в ми-

294 Глава XVII. Роль международных организаций в урегулировании...

ровом сообществе, в том числе и внутри ООН, нет. Осуществляемые на практике такие акции дают весьма неоднозначные и противоречи­вые результаты, как это было на территории бывшей Югославии.

Гораздо более четкий правовой статус имеют операции по поддер­жанию мира. Возможность их проведения вытекает из VII главы Уста­ва ООН, в соответствии с которой Совет Безопасности имеет полно­мочия давать отпор агрессии и получать от государств — членов ООН в свое распоряжение контингенты вооруженных сил, необходимые для поддержания мира и безопасности.

В рамках операций по поддержанию мира, проводимых под эгидой ООН, выделяют направление миссий военных наблюдателей и на­правление миротворческих сил. В первом случае речь идет о неболь­ших группах офицеров, представляющих различные государства, ко­торые, находясь в зонах вооруженной борьбы, занимаются монито­рингом выполнения ранее достигнутых соглашений о перемирии или прекращении огня. Миротворческие силы, действующие под эгидой ООН, состоят из воинских контингентов стран, давших согласие уча­ствовать в данной операции. Как правило, они вооружены лишь лег­ким стрелковым оружием и выполняют примерно те же функции, что и военные наблюдатели, одновременно являясь «буфером» между сто­ронами вооруженного конфликта.

Однако в последнее время задачи миротворцев стали расширяться. Поскольку операции по поддержанию мира часто проводятся в зонах внутригосударственных конфликтов, то миротворцы могут занимать­ся разоружением участников незаконных вооруженных формирова­ний, наблюдением за их демобилизацией, сбором оружия, разминиро­ванием территории. Миротворцы обеспечивают поддержание порядка и стабильности в зоне конфликта, охрану коммуникаций. Расширение задач приводит к увеличению численности и изменению структуры миротворческих контингентов. Современные операции по поддержа­нию мира проводятся по мандату Совета Безопасности ООН и прохо­дят с привлечением не только миротворческих войск, но и полицей­ских формирований, а также гражданских специалистов, работающих во временных административных органах в зоне конфликта.

Операции по поддержанию мира могут перерастать в мирострои-тельные операции. Задача таких операций — устранение последствий вооруженных конфликтов, восстановление систем жизнедеятельности, социальной, экономической и политической инфраструктуры. Уча­стие контингентов миротворческих войск в миростроительных опера­циях необходимо, но при проведении таких операций резко возрастает

§ 3. Основные направления миротворческой деятельности... 295

роль полицейских формирований и административных структур. Присутствие миротворцев оправданно до тех пор, пока не созданы все внутренние условия для сохранения мира и безопасности. В практике современных международных отношений нет жестких барьеров, раз­деляющих один вид миротворческих операций от других. Они могут выступать как сменяющие друг друга этапы процесса мирного урегу­лирования внутренних и международных конфликтов.

Большинство миротворческих операций проводится по решению Совета Безопасности ООН и под эгидой этой организации. Можно от­метить, что сегодня обнаружился целый ряд недостатков в организа­ции и осуществлении миротворческой деятельности. Военно-штабной комитет, созданный при Совете Безопасности, так и не заработал, по­этому в ходе миротворческих операций постоянно обнаруживаются недостатки их планирования. Формирование миротворческих кон-тингентов зачастую происходит хаотично, миротворцы не имеют нуж­ного опыта и подготовки. Взаимодействие различных национальных формирований не отработано, часто они различаются между собой по штатной организации и материально-техническому обеспечению. Воз­никают вопросы по поводу руководства миротворческими операция­ми и их финансирования.

В последние годы проводится работа по совершенствованию миро­творческой деятельности ООН. К настоящему моменту более 60 го­сударств — членов ООН точно определили, какие силы и средства они могут предоставить для проведения той или иной миротворческой операции, еще 20 государств подписали так называемые резервные со­глашения. Для повышения оперативной готовности и эффективности участия своих контингентов в миротворческих операциях ряд госу­дарств учредили «Бригаду повышенной готовности резервных сил». В армиях многих стран мира, включая и Российскую Федерацию, со­здаются и готовятся специальные подразделения для осуществления миротворческих миссий, в том числе и по мандату ООН. В Штаб-квартире ООН в Нью-Йорке круглосуточно работает Ситуационный центр, поддерживающий связь с командованием всех миротворческих операций, а в итальянском городе Бриндизи находится склад матери­ально-технического обеспечения операций ООН по поддержанию мира.

Предложения российской стороны по совершенствованию дея­тельности Военно-штабного комитета пока не нашли отклика у других членов Совета Безопасности. Вышеперечисленные недостатки в осу­ществлении миротворческих операций стали причиной неудач и про­валов некоторых из них. Поэтому отдельные государства и региональ-

296 Глава XVII. Роль международных организаций в урегулировании...

ные международные организации пытаются действовать в обход или подменять ООН, ссылаясь на ее неэффективность. НАТО, стремясь найти оправдание своему существованию после окончания холодной войны, в конце 1990-х гг. приняла новую доктрину, предполагающую использование силовых ресурсов этого военного блока в миротворче­ских целях за пределами территории своей традиционной ответствен­ности. В 1995 г. многонациональные вооруженные силы во главе с НА­ТО сменили в Боснии и Герцеговине миротворческий контингент ООН, который не смог полностью выполнить свои задачи. В 1999 г., после того как авиация НАТО нанесла удары по Югославии, Совет Безопасности ООН санкционировал присутствие в Автономном крае Косово наряду с собственной миссией по делам временной админист­рации также и международных сил безопасности, основу которых со­ставил контингент стран — членов НАТО. Активное участие сил НА­ТО в операции по поддержанию мира и далее в миростроительной операции в Косово привело к неоднозначным результатам. С одной стороны, на эти территории бывшей Югославии вернулись многочис­ленные албанские беженцы, с другой — из края было вытеснено боль­шинство сербского населения, чему ни администрация ООН, ни миро­творцы НАТО воспрепятствовать не смогли.

Можно согласиться с тем, что Организация Объединенных Наций не должна монополизировать всю миротворческую деятельность, ре­гиональные международные организации могут справиться с задача­ми миротворчества самостоятельно. Так, например, некоторые миро­творческие операции в Африке осуществлялись и осуществляются под эгидой Африканского союза (в прошлом Организации африканского единства). На постсоветском пространстве с 1994 г. по мандату СНГ российские миротворцы находятся в зоне грузино-абхазского кон­фликта, в 1992–2001 гг. коллективные миротворческие силы СНГ при активном участии России действовали в Таджикистане (см. гла­ву XVIII). Не до конца был реализован миротворческий потенциал та­кой региональной международной организации, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Хотя миссии ОБСЕ сыгра­ли свою позитивную роль в решении вопросов, возникавших в зонах конфликтов, в том числе и на постсоветском пространстве, в послед­нее время в деятельности этой организации наблюдаются попытки вмешательства во внутриполитические процессы в европейских стра­нах, которые происходят прежде всего в рамках избирательных кампа­ний. Вместо осуществления функций важнейшего института в сис­теме безопасности европейского континента, ОБСЕ в большей сте-

§ 4. Деятельность международных неправительственных организаций... 297

пени выполняет функции инструмента внешней политики некоторых входящих с нее государств.