Зарождение науки управления, выделение из нее теории государственного управления

ЗАРОЖДЕНИЕ, А ЗАТЕМ ФОРМИРОВАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ НАУКИ УПРАВЛЕНИЯ СВЯЗАНО ПРЕЖДЕ ВСЕГО С ПРАКТИЧЕСКОЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КЛАССИКОВ МЕНЕДЖМЕНТА, С ПОЯВЛЕНИЕМ ГИПОТЕЗ, КОНЦЕПЦИЙ, ТЕОРИЙ УПРАВЛЕНИЯ

Впервые термины и понятия «наука управления» и «научное управление» (производством) ввел в употребление в конце XIX (девятнадцатый) в. выдающийся американский исследователь и инженер, теоретик и практик управления ф. У. Тейпор (1856-1915)

Государственное управление и политика – отрасль политической науки, предметом которой является организация и деятельность государственных органов и связанных с ними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов. Особое развитие она получила в Великобритании, США, Франции. В России государственное управление и политика формально относится к экономическим и юридическим дисциплинам. «Государственное и муниципальное управление» как специальность высшего образования включена в раздел экономических дисциплин. Ученые степени по данному направлению записаны за экономическими и юридическими специальностями. Между тем политическая наука является той дисциплинарной областью науки и образования, с которой проблематика государственного управления и политики связана по природе. Вудро Вильсон, который один из первых обозначил государственное управление в качестве особой современной исследовательской темы, писал в 1887 г .: «Наука государственного управления – это самый поздний плод того направления в политической науке, которое началось две тысячи лет тому назад». В 1834 г. знаменитый французский физик A. M. Ампер, также занимавшийся вопросами классификации наук, в числе политических наук выделял наряду с «этнодицеей» (наукой о правах народов), дипломатией и «теорией власти» кибернетику как науку об управлении государством. При этом кибернетика и «теория власти» составляли у него «политику в собственном смысле слова» [. В настоящее время политическая наука органично включает в свой состав проблематику государственного управления и политики. Международная ассоциация политической науки (МАПН) имеет исследовательские комитеты и группы по направлениям «Государственная бюрократия в развивающихся обществах», «Структура и организация государственного управления», «Сравнительное изучение местного управления и политики», «Сравнительная политика в области здравоохранения», «Анализ государственной политики», «Административная культура». Американская ассоциация политической науки (ААПН) традиционно имеет в своем составе секции по государственному управлению и политике. В настоящее время ААПН включает в себя секции «Государственная политика», «Государственное управление», «Городская политика», «Политическая организация штатов и политика».

Наука государственного управления и политики формировалась под влиянием прежде всего политической науки, но на нее серьезное влияние оказывали менеджмент, право, социология, теория организации. В различных странах этот процесс имел свои особенности.

Соединенные Штаты Америки. Для США характерна тесная взаимосвязь науки государственного управления, политической науки и менеджмента. Фактически наука государственного управления здесь представлена двумя основными ветвями – политологической и менеджериально-организационной. Это различие складывается исторически в связи с попыткой сформировать особую научную дисциплину наряду с имеющимися.

Интерес к государственному управлению как научной отрасли проявился в 80-е годы XIX в. и определялся необходимостью реформы государственной службы. В связи с покушением на президента Джеймса Гарфильда в 1881 г. его сторонника, не получившего пост в администрации, встал вопрос о патронажной системе формирования государственной службы. В 1883 г. был принят закон Пенделтона, который ориентировался на замену патронажной системы – практики заполнения административных должностей политическими союзниками президента или его родственниками, системой заслуг, основанной на квалификации, опыте и знаниях претендента на соответствующую должность в государственном аппарате. Этот исторический факт рассматривается в качестве стимулирующего момента в развитии исследований в области государственного управления. Вудро Вильсон считается основателем американской науки публичного управления и политики. Несмотря на то что отмечается серьезное влияние французской административной мысли на американскую в этот период [см.: Martin, 1987], именно нормативная концепция управления, представленная В. Вильсоном, /c. 55/ получила наибольшее распространение и имела наиболее сильное влияние на перспективу научных исследований и практики управления в общественной сфере Соединенных Штатов.

В. Вильсон считал, что административно-государственное управление можно изучать и на этой основе создать точную науку. Хотя эта наука и была, как считал Вильсон, результатом развития политической науки, но существовало различие между государственным управлением и политикой, которое следовало учитывать. Если в политике определяются основные цели государства, то управление занимается осуществлением этих целей, т.е. управление зависит от политики, но и имеет собственные законы развития: «Администрирование лежит вне собственной сферы политики. Административные вопросы не являются политическими вопросами. Хотя политика и ставит задачи перед администрацией, но администрация не должна страдать от манипуляции ее отделами» [Wilson, 1993, 40]. Административное управление зависимо от политики и в том смысле, что политические органы (прежде всего Конгресс) определяют правила деятельности администрации в праве. Государственное управление является детализированным и систематическим исполнением публичного права. Следовательно, конституционные вопросы и административные вопросы различаются: «различие состоит в общих планах и специальных средствах» [Ibid., 41]. Цель изучения государственного управления и состоит в детальном обследовании методов управления и выработке на этой основе устойчивых принципов. Для этого, считал Вильсон, необходимо систематически изучать опыт других стран, используя компаративный метод анализа. Являясь относительно самостоятельной сферой деятельности, государственное управление должно быть подконтрольно общественному мнению и не противоречить демократическим принципам организации американского общества.

Значительный вклад в развитие науки государственного управления в США внесли в дальнейшем Франк Гуднау («Политика и администрация», 1900) [Goodnow, 1900], который продолжил обсуждение различий между политикой и управлением, начатое Вильсоном в 1887; Леонард Уайт, который в 1926 г. опубликовал первый учебник по государственному управлению «Введение в изучение государственного управления» [White, 1926], У. Ф. Уиллогби, Честер Барнард, Лютер Гулик и Линдэлл Урвик, написавшие работы о принципах государственного управления [Willoughby, 1927; Gulick, Urwick, 1937; Barnard, 1938]. Развитием науки государственного управления занимались Герберт Саймон, внесший значительный вклад в теорию государственного управления своей концепцией «ограниченной рациональности» и соответствующей ей «удовлетворяющей» моделью принятия управленческих решений [Simon, 1947]; Джеймс Марч вместе с Саймоном, Амитай Этциони, которые развивали организационные концепции управления [March, Simon, 1958; Etzioni, 1961]. В конце 60-х годов в США появилось движение за «новое государственное управление», которое обострило проблему моральных ценностей и оценок в сфере управления общественными делами, ответственности правительства в целом перед /c. 56/ обществом. В 80–90-е годы развиваются концепции нового государственного менеджмента с акцентом на методологии экономической науки и сетевые теории управления, о которых читатель сможет прочесть в соответствующем разделе книги.

В целом американская наука государственного управления и политики всегда находилась под влиянием проблемы дихотомии политики / управления, которая была обозначена Вильсоном еще в начале формирования этой отрасли знания. Но уже Уайт поставил под сомнение жесткое разделение этих двух сфер деятельности, выделив в четвертом издании своей книги специальный раздел «Политика и управление». В нем он писал о том, что идея разделения политики и управления пришла в противоречие с современным состоянием дел, когда правительство все более и более влияет на процесс формирования политического курса и законотворческую инициативу, расширяя сферу своей компетенции. «Следовательно, утверждение, что политика и управление – это отдельные и автономные структуры или процессы в американской системе, очевидно, ошибочное» [White, 1955, 8]. Дуайт Уалдо, книга которого «Административное государство» получила известность и оказала влияние на политологию государственного управления в США, показывает, что дихотомия политика / управление все еще остается существенной характеристикой американских споров об управлении. «Важной доктриной, – пишет он, – является формула "политика–администрация"; понятие, что деятельность государства разделена на две части – решение и исполнение и что исполнение (администрация) является или может быть научным. "Наука" для ортодокса обозначает поиск фактов, отвержение теории и, вероятно, прагматизм. Понятие того, что есть "принципы", научно и этически обоснованные, которые не могут быть раскрыты в ходе научного изучения, является все еще ортодоксальным символом веры. И изучающие управление в целом остаются при мнении, что слегка подправленные ценности и практика американского бизнеса могут быть приняты для управления государством» [Waldo, 1984, 199]. В последние годы эта проблема вновь выходит на первый план [Wingyee Lee, 1995], а точнее переформулируется в контексте новых методологических споров между либералами и коммунитаристами, сторонниками и противниками рыночных методов государственного управления, в контексте поиска новой гражданской этики.

Наука государственного управления во Франции. Французская административная наука берет свое начало в XVIII в. Однако тогда внимание обращается, скорее, на простое описание административного процесса в связи с нарастающей централизацией в государственном управлении, и опубликованные работы следуют, скорее, немецкой камералистской теории. В начале XIX в. Шарль Жан Бонен первым ставит вопрос о разрыве с традицией и о необходимости трактовать управление как науку. Как пишет Жак Шевалье, «эта модель административной науки старалась тогда стать как "социальной наукой" в самом строгом смысле этого слова, так и общей наукой, которая способна оперировать со всеми социальными данными об управленческом действии с помощью разнообразных /c. 57/ исследовательских инструментов, в особенности с помощью статистики. Она стремилась инкорпорировать все то, что впоследствии стало политической наукой, экономической наукой или социологией, но она имела по сути прагматическую цель повысить эффективность деятельности государства, и таким образом социальное благополучие» [Chevallier, 1996, 68]. В 40-е годы возникает настоятельная потребность развития преподавания науки управления, и все чаще звучат требования открытия специальных управленческих факультетов. В результате в 1849 г. возникает Школа управления, которая, впрочем, просуществовала недолго. Во второй половине XIX в. исследования в области государственного управления находились в целом под влиянием юридической теории, хотя отмечались сильные тенденции социального и политического анализа управления. Наиболее значительными трудами в области широкого социально-политического анализа французской административной системы стали книга Алексиса де Токвиля «Старый порядок и революция» [Тосqueville, 1857] и Ипполита Тэна «Происхождение современной Франции» [Taine, 1877]. Большое влияние на развитие теории государственного управления оказала Свободная школа политических наук, возникшая в 1872 г. Формируется иной взгляд на административное управление: администрирование – не только задача юристов; необходимо изучать, как организовано реальное управление, обращать внимание на роль инноваций в этой сфере. Конец XIX – начало XX в. отмечены двумя тенденциями: институциональным юридическим направлением административных исследований (Л. Дюги и М. Ориу) и научным направлением в изучении управления Анри Файоля [см.: Василенко, 1998, 60–62].

В целом во Франции наука административно-государственного управления тесным образом связана с особенностями французской модели государства. К основным характеристикам этой модели следует отнести: (1) общественную автономию государства, которая выражается в четкости контуров государства и его бесперебойном функционировании (органическая автономия), в употреблении различных правил его функционирования, занимающих особое место в общем праве (легальная автономия), в представлении государством себя как воплощения общественного интереса, который доминирует над особыми интересами частной сферы (символическая автономия); (2) социальное доминирование государства, проявляющееся в укорененной французской традиции интервенционализма, т.е. в регулярном проникновении государства во все сферы общественной жизни; (3) постоянное противоречие двух тенденций в политической культуре: установок на плебисцитарную и репрезентативную модели демократии; (4) устойчивые централизаторские тенденции в устройстве государства и в проведении государственной политики; (5) особая роль бюрократии в механизме связи государства и гражданского общества, ее способность служить условием относительной стабильности французской общественно-государственной системы [Chevallier, 1996; Crozier, 1973; Салмин, 1992]. Учитывая французскую специфику, Мишель Крозье выделяет в политической и административной системе Франции три подсистемы принятия /c. 58/ решений, которые одновременно тесно взаимосвязаны и очень операционально отдалены. К ним он относит, во-первых, административную субсистему, ответственную за все решения, которые можно принимать, используя множество правил и хорошо проработанных программ; во-вторых, субсистему принятия политических решений на основе обсуждения, где все проблемы рассматриваются минуя принятые правила; в-третьих, субсистему революционного недовольства, которая заставляет принимать решения вне принятой легальной структуры [Crozier, 1973, 252].

Если в этом аспекте анализировать современную науку административно-государственного управления во Франции, то она характеризуется тремя основными подходами. Прежде всего выделяется юридический подход. Здесь административное управление рассматривается в рамках институциональной методологии, и право рассматривается в качестве критерия отличия гражданской службы от политики. Вместе с тем, как указывает Шевалье, данное направление теоретически пытается провести различие между административной наукой и административным правом [Chevallier, 1996, 69]. Вторым направлением является менеджериалъный подход к государственному управлению. Административное управление тесным образом связывается с управлением в сфере бизнеса, а исследования ориентированы на описание и поиск факторов повышения производительности и эффективности в современной технике государственной организации и производства решений. Третьим является в изучении государства и государственного управления мощное социологическое направление. В центре этого направления находятся вопросы социологии государственной организации, бюрократии, связи управления с властью, гражданской службы с политикой.

Институционально французская административная наука представлена Центром социологии организаций (Centre de Sociologie des Organisations), Французским институтом административных наук (Institut Francais des Sciences Administratives), Национальной школой управления (Ecole Nacionale d'Administration), Региональными институтами управления (Instituts Regionaux d'Administration).

Административная наука в Германии. Развитие административной науки в Германии находилось длительное время под влиянием юриспруденции и разработанной немецкими юристами концепции правового государства. Проблематичным было выделение самостоятельной административной науки. Административное поведение рассматривалось как комбинация строгости и гибкости при применении специалистами публичного права. В 60–70-е годы XX в. на развитие исследований административного управления повлияла политическая наука, ставшая в это время самостоятельной отраслью знания и преподавания в западногерманских университетах. Вместе с тем, институты и кафедры политической науки редко занимаются проблемами государственного управления, здесь отмечается, скорее, интерес к государственной политике. В последнее время особое внимание уделяется исследованию взаимосвязи публичного административного управления и публичной политики. В частности широкую известность приобрела немецкая школа исследования /c. 59/ политических сетей в Институте общественных исследований Макса Планка (Max-Planck-Institut flir Gesellschaftsforschung). Попытки ин-ституционализации административной науки в качестве самостоятельной дисциплины не получили широкого распространения в немецких университетах. В этом отношении выделяются два центра: факультет административной науки в университете в Констанце, образованный в 1973 г. и включающий помимо отделения административной науки, отделение политической науки и отделение информационной науки и Высшая школа административной науки в Шпеере, открытая в 1976 г. Административные исследования активно проводятся также в Потсдамском университете.