Вопрос 3. Понятие, содержание и правовые основы введения режима военного положения

В настоящее время военное положение определяется как "особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии" (п. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона "О военном положении").

Таким образом, основанием введения в действие этого Закона является наличие реальных внешних угроз.

Резолюцией XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. определено, что агрессией является применение вооруженной силы одним государством против суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности или политической независимости другого государства или народа, несовместимое с Уставом ООН. Этот документ выделяет следующие виды агрессии: прямая, косвенная и соучастие в агрессии.

Основанием для введения военного положения в Российской Федерации определены два вида обстоятельств (ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации): агрессия или непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона "О военном положении"), т.е. совокупность внешних угроз государственному и общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные документы Закон дает перечень этих обстоятельств.

Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;

действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

По нашему мнению, законодатель логично решил не считать такой перечень исчерпывающим. С учетом юридической силы этого вида законов в нем должны содержаться только основные направления, которые более детальную проработку приобретают в правовых актах, обладающих меньшей юридической силой. Разнообразие и динамика общественной жизни позволили предусмотреть возможность отнесения к актам агрессии против Российской Федерации помимо перечисленных "другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии".

Не все государства оговаривают возможность введения правового режима военного положения только одними внешними угрозами. Например, в Польше установлено родовое понятие "чрезвычайный режим", включающее: чрезвычайное положение, военное положение и состояние войны. Определен и разработан механизм реализации различных его видов. На конституционном уровне определены основания их введения и субъекты обеспечения. На уровне специального законодательства (в законах, декретах) конкретизирована содержательная часть этих режимов.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. некоторые права и свободы не могут быть ограничены даже в условиях военного или чрезвычайного положения. Отмеченное нашло отражение в ст. 56, 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации. Это право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, свобода совести, право на судебную защиту и др.

Законодатель определил процедуру введения режима военного положения. На территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях оно вводится указом Президента Российской Федерации.

Законом определены следующие сведения, которые должны содержаться в указе Президента:

обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

дата и время, с наступления которых начинает действовать военное положение;

границы территории, на которой вводится военное положение.

Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается об отмене действия режима военного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о его введении.

Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента рассматривается Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В "силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации" этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока.

Решение о неутверждении указа также оформляется постановлением Совета Федерации. В этом случае указ прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения.

Обеспечение особого правового режима военного положения предусматривает использование мер комплексного характера (экономических, политических, административных, военных и иных). Прежде всего они направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

Выступая субъектом управления, государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, "аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы". Выделяются три основных метода принудительного воздействия права - предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действие направлено на ограничение личных, политических, социально-экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно-правовых средств.

ФКЗ "О военном положении" определяет механизм реализации комплекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преемственности и в то же время о совершенствовании (в силу диалектического развития общества) используемых методов и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с предоставленными им полномочиями. Введение режима военного положения преследует цель поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка, защиты граждан при наступлении военной угрозы.

На территории, на которой введено военное положение, и на территориях, на которых военное положение не введено, в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения (ст. 8) могут применяться ограничительные меры.

Законодатель посчитал необходимым определить роль и место ряда федеральных органов исполнительной власти в обеспечении особого правового режима военного положения, выполняемые ими задачи, перечень которых не носит исчерпывающий характер.

На территории, на которой ведутся военные действия, применение перечисленных ограничительных мер может быть возложено на органы военного управления.

Наиболее широкими полномочиями в период действия особых правовых режимов, в том числе и режима военного положения, обладает Президент Российской Федерации.

Фактически Президент Российской Федерации имеет право на принятие всех мер, которые уполномочены применять другие субъекты: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы военного командования (ст. 7 Федерального конституционного закона "О военном положении").

Уже давно стала повсеместной практикой заблаговременная разработка военного законодательства в рамках мобилизационной подготовки государства. Накопленный отечественный и зарубежный опыт позволяет это делать на системной основе.

Изложенное выше позволяет дать следующую формулировку. Военное положение представляет собой один из видов особых правовых режимов, устанавливаемых в результате приведения в действие чрезвычайного законодательства по возникновению внешних реальных угроз личности, обществу или государству. Он носит комплексный характер, распространяя свое действие на все виды общественных отношений на всей или определенной территории Российской Федерации, за исключением объектов транспортного комплекса.

Анализ действующего законодательства позволяет говорить о существовании наряду с чрезвычайным и военным положением еще одного режима - особое положение.

Особое положение - это специальный правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему право ограничений значительно уступают мерам, используемым при режиме чрезвычайного положения. Иными словами, об особом положении можно говорить тогда, когда присутствуют определенные ограничения и запреты, но чрезвычайное положение не объявляется.

В смысловом значении словосочетание «особые условия» означает общее отличие, необычность обстановки, в которой что-нибудь происходит (произошло)[1].

В результате особых условий создается чрезвычайная, то есть превосходящая все обычное, особо опасная обстановка. Она заключается в следующем.

Во-первых, нарушается нормальный ритм жизни городов других населенных пунктов и даже отдельных районов страны и деятельность государственных органов.

Например, при возникновении конвекционных заболеваний вводится особый режим труда, учебы, передвижения и перевозок; осуществляется комплекс карантинных мероприятий, включающих оцепление неблагополучного района; проводятся досмотр транспорта (железнодорожного, авиационного, морского и речного), обсервация и эвакуация иногороднего населения и т.д.

Это осложняет задачи органов государственного управления по руководству народным хозяйством, социально-культурным строительством, административно-политической деятельностью.

Во-вторых, причиняется значительный ущерб народному хозяйству, материальным и культурным ценностям страны, а также личным и имущественным интересам граждан. Так, в результате стихийных бедствий, например, землетрясений, разрушаются города и другие населенные пункты, здания учреждений и предприятий, жилые дома.

В этих условиях возникает необходимость разместить десятки тысяч семей, перевести на новое место разрушенные больницы; наладить работу общественного питания, торговли, снабжения; быстро восстановить связь, водопровод; обеспечить функционирование предприятий коммунально-бытового обслуживания.

Работа по ликвидации последствий подобных явлений требует мобилизации огромных материальных и людских ресурсов.

В-третьих, возникает угроза здоровью и даже жизни многих людей.

В-четвертых, создается потенциальная угроза для общественного порядка и общественной безопасности. Наряду с этим в особых условиях осложняется деятельность государственных органов, призванных обеспечивать охрану общественного порядка и общественную безопасность. Например, возникают трудности в раскрытии преступлений, проведении оперативно-розыскных мероприятий, организации административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и взятыми под надзор милиции и т.д.

Все это в совокупности создает угрозу для общественного порядка, в связи с чем государство вводит «усиленные меры» его охраны и обеспечения общественной безопасности.

Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что содержанием особых условий является чрезвычайная обстановка, вызываемая эпидемиями, эпизоотиями и стихийными бедствиями, выражающаяся в нарушении нормального ритма жизни населения и деятельности государственных органов, угрожающая личным и имущественным интересам граждан, здоровью и жизни людей, причиняющая значительный ущерб народному хозяйству, материальным и культурным ценностям страны, а также создающая потенциальную угрозу для общественного порядка и общественной безопасности.

Чрезвычайная ситуация, дающая основания установить «особое» положение, характеризуется потенциальной угрозой жизнедеятельности населения, нарушением обычных процессов хозяйственной деятельности, невозможностью органов государственной власти и управления нормально выполнять свои функции без расширения их административно-властных полномочий.

Например, в случае опасности распространения инфекционных заболеваний на отдельной территории или в населенных пунктах правительство или местная администрация могут вводить особые условия хозяйствования и режима жизни населения или в случае объявления участка территории зоной экологического бедствия на ней прекращается деятельность хозяйствующих субъектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строительство, реконструкция хозяйствующих объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования.

Законодатель не определяет перечня режимных мер «особого» положения, объясняя это значительным разнообразием экстремальных ситуаций, вызываемых природно-техногенными факторами. Но ведь эти меры, хотя и направлены на спасение, восстановление и защиту, существенно отражаются на правовом статусе граждан и хозяйствующих субъектов.

Некоторые указания на чрезвычайные меры «особого» положения содержаться в ФКЗ «О чрезвычайном положении». В качестве общих как для чрезвычайного, так и для «особого» положения названы следующие меры:

- установление особого режима въезда и выезда;

- усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

- ограничение движения транспортных средств и их досмотр.

Этих мер явно недостаточно для урегулирования экстремальных ситуаций природно-техногенного характера, если они требуют специального административно-правового воздействия.

Анализ режимов «особого» положения позволяет создать перечень мер, необходимых для ликвидации угрозы безопасности и нормализации обстановки:

- закрытие промышленных предприятий, установление особого режима их деятельности, ограничение предпринимательства;

- долгосрочное отселение граждан с территорий, на которых невозможно дальнейшее проживание;

- временное выселение (эвакуация) граждан;

- мобилизация трудоспособного населения;

- мобилизация материально-технических ресурсов предприятий и организаций;

- особый порядок распределения продуктов питания и предметов первой необходимости;

- установление карантина.

От чрезвычайных административно-правовых мер следует отличать специально-организационные меры, к которым относятся оперативные действия по восстановлению природных ресурсов, противопаводковые и противопожарные инженерно-технические мероприятия.

Применение этих мер по действующему законодательству предусматривается без введения чрезвычайного положения.

Например, установлены ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан в закрытом административно-территориальном образовании.

Краевая, областная администрация в случае угрозы возникновения и распространения эпидемий, инфекционных заболеваний может вводить в установленном порядке на территории края, области особые условия и режим труда, учебы, передвижения и перевозок, направленные на предупреждение распространения и ликвидацию этих эпидемий.

Кроме того, она может устанавливать в необходимых случаях карантин и обеспечивать соблюдение карантинных и ветеринарно-санитарных правил.

Правительство Российской Федерации также может вводить особые условия и режимы, ограничительные мероприятия (карантин) на основании предложений главных санитарных врачей и их заместителей.

К этому следует добавить, что Правительством Российской Федерации установлен режим проживания жителей в зоне отселения с территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, который предусматривает обязательное отселение граждан с территорий зоны, где плотность загрязнения почв цезием составляет свыше 40 ки/км.

Можно также сослаться на право начальника органа милиции или его заместителя принимать решение об оцеплении (блокировании) участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемий или эпизоотии, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждений, что предполагает особый режим въезда и выезда.

Осуществление таких мер, как усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, досмотр транспортных средств и пассажиров при имеющихся данных о наличии у них оружия, может производиться и без объявления чрезвычайного положения.

В особых условиях создается специальный организационно-управленческий механизм: временные структурные единицы с компетенцией, позволяющей им решать задачи надведомственного характера. Например, в соответствии со ст. 102 Водного кодекса РФ осуществление мер по ликвидации стихийных бедствий, вызванных вредным воздействием вод, проводится противопаводковыми и другими специальными органами. В соответствии с Законом РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» для оперативного руководства и координации деятельности организаций, предприятий и граждан по предупреждению и ликвидации массовых заболеваний образуются чрезвычайные эпидемические комиссии.

В целях повышения готовности государства к действиям в чрезвычайных ситуациях повсеместно созданы постоянные чрезвычайные комиссии на всех уровнях.

Необходимость в них продиктована значительным количеством строящихся и функционирующих потенциально опасных объектов (АЭС, химических предприятий и др.), на которых, как показала практика, вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций высока, а также аномалиями природного характера, наносящими значительный ущерб государству.

Нормы права, составляющие основу специального правового режима, можно объединить в две группы:

Первая группа:

1) правовые нормы, регулирующие порядок проведения отдельных подготовительных мероприятий, направленных на предупреждение возникновения особых условий;

2) правовые нормы, регулирующие поведение людей в особых условиях;

3) правовые нормы, регулирующие порядок применения правовых средств, с помощью которых обеспечивается должное поведение людей в особых условиях.

Вторая группа:

1) правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность органов общей компетенции в особых условиях;

2) правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность органов отраслевой компетенции;

3) правовые нормы, регулирующие компетенцию специальных (чрезвычайных) органов в особых условиях. Эти нормы содержатся в положениях о специальных (чрезвычайных) органах.

Из приведенной классификации видно, что правовые нормы, регулирующие общественные отношения в особых условиях, по предмету регулирования относятся к административно-правовым.

Чрезвычайная обстановка, возникшая в результате особых условий, требует введения чрезвычайных мер охраны общественного порядка, поскольку обычными способами и мерами не представляется возможным обеспечить должный правопорядок.

Так, в особых условиях государство может прибегать к «усиленным» мерам охраны общественного порядка как дополнительному и эффективному средству для ликвидации возникшей в результате эпидемий, эпизоотии и стихийных бедствий опасности и восстановления нормального ритма общественной жизни.

По своему значению меры охраны общественного порядка, применяемые в особых условиях, можно разделить на две группы.

Первая: меры, связанные с возложением на граждан и на организации дополнительных обязанностей в целях быстрейшей локализации и ликвидации последствий эпидемий, эпизоотии и стихийных бедствий и оказания содействия государственным органам.

К ним относятся:

1) установление карантина;

2) привлечение к трудовой и транспортной повинностям;

3) проведение реквизиции имущества;

4) административное уплотнение организаций и граждан, а также расселение граждан, пострадавших от стихийных бедствий.

Вторая: меры, определяющие повышенную ответственность в особых условиях за нарушения правил борьбы с эпидемиями, эпизоотиями и стихийными бедствиями.

Сказанное в отношении мер охраны общественного порядка позволяет сделать следующие выводы:

- во-первых, при эпидемиях, эпизоотиях и стихийных бедствиях применяются "усиленные меры" охраны общественного порядка;

- во-вторых, "усиленные меры" охраны общественного порядка являются временными и действуют только на срок особых условий, связанных с эпидемиями, эпизоотиями и стихийными бедствиями;

- в-третьих, "усиленные меры" охраны общественного порядка влекут дополнительные ограничения отдельных прав граждан;

- в-четвертых, "усиленные меры" охраны общественного порядка основаны на правовых установлениях и применяются строго в рамках закона.

Особые условия относятся к юридическим фактам, с которыми нормы права связывают возникновение (изменение, прекращение) правоотношений.

Анализ высказанной в литературе точки зрения о классификации юридических фактов позволяет сделать вывод о том, что особые условия это, во-первых, правообразующие (правоизменяющие, прекращающие) факты, с которыми нормы права связывают возникновение (изменение, прекращение) особых правоотношений; во-вторых, факты реально существовавшего или существующего в данный момент явления действительности; в-третьих, факты ограниченного (однократного) действия, с которыми нормы права связывают юридические последствия только в данном конкретном случае; в-четвертых, по характеру их связи с волей людей они соответствуют относительным и абсолютным событиям.

Особые условия как события приобретают юридическое значение не сами по себе, а потому, что они могут, так или иначе, влиять на волевое поведение людей, на характер общественных отношений. Проблемы правового регулирования и юридических событий следует понимать не в том смысле, что законодатель своим актом стремится устранить наступление тех или других юридических событий, а в том, что он устанавливает правовое регулирование поведения людей при наступлении определенных событий.

Таким образом, в особых условиях складываются особые правоотношения, которые имеют следующие специфические черты:

- во-первых, эти правоотношения являются юридическими последствиями указанных особых условий;

- во-вторых, обязательным субъектом правоотношений являются специальные органы (комиссии);

- в-третьих, правоотношения возникают, с одной стороны, между специальными органами, с другой - государственными органами, общественными организациями и гражданами;

- в-четвертых, правовые обязанности субъектов правоотношений регулируются нормативными актами специальных органов;

- в-пятых, правоотношения действуют только на период возникновения особых условий.

Итак, анализ особых условий позволяет сформулировать следующее определение «особого» положения - это вызываемая природными и социально-биологическими явлениями чрезвычайная обстановка, влекущая установление специального правового режима, характеризующегося введением в действие мероприятий, усиливающих полномочия органов государственной власти (создание чрезвычайных органов, издание специальных правовых актов, применение «усиленных мер» охраны общественного порядка), в целях восстановления и поддержания должного порядка общественной жизни, защиты населения и его здоровья, охраны собственности, оказания помощи пострадавшим и обеспечения перехода к нормальному функционированию государственных органов и общественных организаций.