Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации 7 страница

4. Процесс функционирования Государственной думы начала XX в. показал, что рассматриваемый орган власти носил характер скорее политического, нежели законодательного органа. Таким образом, в сложившейся ситуации Государственная дума начала XX в. так и не реализовала своего основного предназначения как органа не только представительного, но и законодательного. Вся реальная власть в российском государстве в тот период оставалась в руках императора, в том числе и власть законодательная. Впоследствии, когда императору и формируемому им правительству удалось получить необходимое парламентское большинство, Государственная дума была превращена в формально действующий полностью управляемый представительный (законодательный) орган верховной власти в Российской империи.

5. Определенный опыт дореволюционного парламентаризма позволил после 1985 г. начать строительство реально действующего представительного (законодательного) органа верховной власти в России. Однако

только после принятия Конституции РФ 1993 г., которая учитывала все недостатки функционирования Государственной Думы начала XX в. в Российской Федерации удалось сформировать систему, в которой высший парламентский орган власти способен выполнять все присущие указанному органу функции и при этом быть гармоничной составляющей действующей системы органов власти демократического государства.

6. Период развития российской государственности с 1917 - по 1993 гг. характеризуется как период становления и развития Советов как представительных органов власти России. Советы по своей природе представляли собой квазипарламентское образование, изначально созданное как объединение, ставящее перед собой в качестве цели свержение существующей государственной власти. Трансформация Советов в представительные органы власти произошла по причине необходимости легализации допуска к государственной власти социальных слоев, которые ранее были лишены этого.

7. Сложившаяся система Советов в ходе своей эволюции, этапы которой ознаменовывались принятием Конституций СССР и РСФСР (1918, 1925, 1936, 1937, 1977, 1978 годов) и внесением изменений в Конституцию РСФСР (РФ) в 1992 году, претерпевала определенные структурные изменения. Причем, основные преобразования, коснувшиеся системы Советов, произошли в ходе внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. в 1992 году. Они касались установления принципа разделения властей и придания Съезду народных депутатов РСФСР, действующему на тот момент, статуса законодательного органа.

8. Основной принцип деятельности исследуемых представительных органов власти заключался в единстве, монизме власти, ее монополизации в одном учреждении. В качестве идеологического термина использовался "принцип демократического централизма".

9. Сформированная к 1993 г. система государственной власти, где порядок взаимоподчинения (при наличии принципа разделения властей) двух государственных органов, статус которых позволял их идентифицировать как законодательные органы (Съезд народных депутатов РФ и Президент РФ), не нашел закрепления в Конституции РФ 1978 г. (в редакции

1992 г.), оказалась непрочной. Данное обстоятельство и привело в конце

1993 г. к образованию нового представительного органа власти РФ - двух-

палатного парламента России, Федерального собрания Российской Федерации.

10. К основным аспектам существования российского парламентаризма следует отнести следующие:

• парламентаризм как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;

• парламентаризм как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства (фактически это понятие используется к определенному виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для парламентской республики);

• парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.

11. Помимо природы парламентаризма, обуславливающей данное явление как определенный способ организации власти, и, одновременно, способ реализации народного суверенитета, к категориям, исследование которых позволяет определить наиболее значимые черты данного явления, необходимо отнести:

• положение парламента в системе государственных органов;

• функциональную характеристику парламентского органа.

Указанные исследования должны быть объединены в понятии парламентаризма как определенной совокупности определяющих его характеристик.

12. Парламентаризм как социально-правовое явление следует определять в широком и узком смысле слова. В широком смысле парламентаризм - это политический режим, характеризующийся наличием демократии, разделением властей, их балансом между собой при доминирующей роли избираемого населением одно или двух палатного парламента. В узком смысле парламентаризм - это порядок и результаты деятельности избираемых народом высшего и иных представительных органов публичной власти, не образующих единую соподчиненную систему органов, но входящих в единую ветвь законодательной (представительной) власти.

13. Парламентаризм - это исторически обусловленный этап развития общественных отношений в государстве, наступление которого знаменует-

ся формированием следующих совокупных факторов:

• превращение народного представительства в способ формирования сословного или общенародного коллегиального органа государственной власти;

• разделение государственной власти, по меньшей мере, на две, а в перспективе на три и более ветви публичной власти;

• возникновение независимого парламента, обладающего установленными законом или коронной властью неотчуждаемыми полномочиями, осуществляемыми им единолично или в совокупности с главой государства.

13. Современный российский парламентаризм в настоящее время играет значительную роль в системе управления российским государством, поскольку он формирует и поддерживает определенные взаимосвязи и взимозависимости между государственными органами власти и, одновременно, является способом участия широких масс населения Российской Федерации в процессе управления государством.

14. Выборное представительство, положенное в основу современного российского парламентаризма, на сегодняшний день является оптимальным, поскольку дает реальную возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям общественных интересов и настроений общества.

15. Главной задачей российского парламентаризма является обеспечение подлинного народовластия в государстве. Главным предназначением парламентского органа в современном обществе следует признать: подчинение представительства жизненным интересам общества, а также отражение в своей деятельности интересов народа и воплощение их в принимаемых законах.

16. Парламентаризм, как сложное политико-правовое явление можно рассматривать в нескольких аспектах:

1) Парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, являющаяся научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций;

2) Парламентаризм как способ существования государственной власти:

2.1) Парламентаризм как способ построения (организации) государ-

ственной власти:

• парламентаризм как политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти;

• парламентаризм как политико-правовой институт, воплощающий в себе особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства;

2.2) Парламентаризм как способ осуществления (реализации) государственной власти.

17. В зависимости от положения парламента в государстве может изменяться и изменяется способ осуществления государственной власти (т. е. способ формирования, иерархия органов, их функциональные характеристики и система взаимосвязей и взаимозависимостей).

Данные изменения связаны, в частности, с ролью парламентского органа в осуществлении управления российским государством. Иными словами, положение парламентского органа, как одного из ключевых органа управления, среди прочих органов государственного управления, может коренным образом изменять способ государственного устройства.

18. На ту или иную разновидность политического режима оказывает влияние множество факторов: сущность и форма государства, характер законодательства, фактические полномочия государственных органов и юридические формы их деятельности, соотношение общественно-политических сил, уровень и стандарты жизни и состояние экономики, формы социальной борьбы или сотрудничества. Все перечисленные факторы, безусловно, подвержены изменению при построении государственного управления на основе парламентской системы, что соответствующим образом видоизменяет и политический режим государства.

19. Возникновение парламентаризма связано с определенными общественно-политическими явлениями, развитие которых в свою очередь обусловлено соответствующим социально-экономическим уровнем развития общества.

Речь идет о следующем:

• о возникновении народного представительства, как способа формирования органов власти;

• о применении на практике принципа разделения властей, в качестве способа осуществления государственной власти;

• о возникновении суверенитета и последующего верховенства парламента.

20. Экономической основой парламентаризма следует считать высокоразвитую саморегулирующуюся рыночную экономику, которая позволяет максимально "деконцентрировать" государственную власть. Парламентская система, направленная на "рассредоточение" властных функций, во-первых, среди различных органов государственной власти, а, во-вторых, среди большого числа "народных избранников", менее адекватна, нежели централизованная система государственной власти и более совместима с рыночной экономикой.

В России до настоящего времени не существует достаточно четко выраженной рыночной экономики. Так до сих пор государство (благодаря так называемым "естественным монополиям") имеет вполне реальные рычаги для регулирования российской экономики. Иными словами, в Российской Федерации парламентаризм не имеет четко выраженной экономической мотивации своего существования.

21. В социальном аспекте парламентаризм, как никакая другая система осуществления государственной власти, демократичен и либерален. Он направлен на максимальное участие народа в управлении государством.

Среди изменений в социальной сфере, положительно влияющих на развитие парламентаризма, как способа управления государством можно назвать:

• зарождение такой политической группы как интеллигенция;

• возникновение и активная деятельность политических партий.

Оба этих социальных явления не только предшествовали, но и были

социальными катализаторами парламентаризации российской государственности.

22. Содержание концепции парламентаризма базируется на следующих принципах:

• независимости парламента от коронной власти;

• наличия системы "сдержек и противовесов";

• двухпалатности в федеративном и полинациональном государстве;

• максимального приближения парламентской республики (монархии) к правовому государству.

23. Характеристика современной модели парламентаризма в России как обеспечивающей переход от республики смешанного типа к президентской; от смешанной системы избрания нижней палаты парламента к пропорциональной; от технического правительства к партийному.

22. Парламентское право - это подотрасль конституционного права, объединяющая совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по формированию, деятельности и взаимоотношениям с органами власти парламента, а также правовых норм, определяющих правовую природу, место и роль парламента в политической системе Российской Федерации.

23. Под предметом парламентского права следует понимать общественные отношения, возникающие в процессе формирования и деятельности представительных органов публичной власти.

24. Структура парламентского права включает в себя:

• регламентацию порядка формирования и структуры парламента;

• правовые основы деятельности парламента и его структурных подразделений;

• правовое регулирование законодательного процесса и порядка принятия парламентом и его звеньями индивидуальных решений;

• порядок исполнения решений парламента, конституционно-правовая ответственность парламента и его членов;

• определение места парламента в системе органов государственной власти и порядок взаимоотношения с ними.

24. В настоящее время объективно существует несколько предпосылок оформления самостоятельности парламентского права, которые носят как макросистемный (окончательное определение места и роли парламентского права в правовой системе того или иного государства), так и микросистемный характер (оформление структуры парламентского права и формирование источников парламентского права как самостоятельного, так и бланкетного характера).

25. Говоря о месте и роли парламентского права в правовой системе Российской Федерации, необходимо отметить, что основное назначение данной подотрасли конституционного права: нормативное обеспечение деятельности парламентского органа в системе органов государственной власти, а равно - нормативное обеспечение парламентаризма, как опреде-

ленного принципа построения политической системы в рамках отдельного государства.

26. Процесс формирования парламентского права прошел три последовательных периода: (1-й - формирование теоретических основ парламентаризма, как политико-правового явления; 2-й - количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к праву парламентскому; 3-й - становление процессуальных основ парламентского права) и в настоящее время вступил в четвертый период (оформление парламентского права в качестве самостоятельной подотрасли конституционного права), который характеризуется ростом самостоятельности исследуемой категории, обусловленным повышением социальной значимости парламентских механизмов (имеется в виду повышение значимости парламентских механизмов в сравнении с иными механизмами регулирования тех или иных общественных отношений, например, с правительственными механизмами).

27. Разделение властей и парламентаризм - взаимосвязанные и взаимозависимые государственно-правовые явления. Действующая в государстве система разделения властей определяет степень самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и возможности осуществлять контроль за исполнительной властью, что является важнейшими характеристиками развития парламентаризма.

27. В настоящее время происходит фактическое формирование в рамках

системы разделения властей новой ветви государственной власти - президентской, оказывающей значительное влияние на объективное развитие всех остальных ветвей государственной власти и в первую очередь - законодательной.

28. Российская Федерация, конституционно определенная как республика смешанного типа, неуклонно приближается фактически и юридически к президентской республике, при отсутствии в обозримой перспективе сколь-нибудь реальных возможностей превращения в республику парламентскую.

28. Специфика действующей системы разделения властей обуславливается выбранной в государстве формой правления. В России в качестве таковой выбрана жесткая президентская форма правления - суперпрези-

дентская республика. В ней глава государства серьезным образом возвышается над всеми остальными органами государственной власти, обладает широкими полномочиями во всех сферах общественной жизни и в то же время не несет какой-либо политической ответственности. Это существенным образом искажает систему разделения властей: в России имеет место значительный перекос в сторону исполнительной власти, которая через Президента РФ как ее фактического руководителя подчиняет себе все остальные.

29. На реализацию парламентом РФ его функций серьезное влияние оказывает исполнительная власть в лице Президента РФ и Правительства РФ, а также судебная власть через деятельность Конституционного Суда РФ. Как следствие, самостоятельность парламента в реализации своих полномочий (что предполагает теория разделения властей) существенно ограничивается.

30. В существующей системе разделения властей роль парламента сведена к минимуму: принятие угодных исполнительной власти законов и осуществление ряда формальных контрольных полномочий. А это - угроза развития авторитарного режима, признаки которого, к сожалению, уже проявляют себя в политической действительности (упразднение либо снижение роли элементов непосредственной демократии (референдум, выборы глав регионов), устранение оппозиции, отсутствие политического "веса" у действующего Правительства РФ, фактическое отсутствие независимых от государства национальных телеканалов и др.).

31. Чтобы избежать этого, надо ограничить некоторые полномочия главы государства, усилить роль федерального правительства, сделать правительство реально ответственным перед парламентом. Тем самым независимый парламент страны должен стать противовесом фактическому президентскому абсолютизму.

32. Федерализм - это форма государственного устройства многонационального государства, при которой входящие в его состав члены федерации имеют законодательную компетенцию, собственное конституционное законодательство, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также собственное административно-территориальное устройство. Федерализм, как своеобразный принцип государственного устройства, предполагает многочисленные виды гибких связей между центральной

властью и регионами в различных сферах общественной жизни.

33. Один из основных принципов федерального построения государства заключается в "двухуровневое™" государственной власти. В результате чего появляется противоречие, имманентно присущее федеральной системе построения власти. Противоречие между федерацией и ее субъектами, первая из которых стремиться подавить самостоятельность последних, а они, в свою очередь, стремятся выйти из под ее контроля. Причем данное противоречие можно ликвидировать, только лишь установив жесткие рамки самостоятельности субъектов Федерации и имея законодательно установленный институт федерального вмешательства в права субъектов.

34. К особенностям Российской Федерации, как федеративного государства, определенным способом, влияющим на трансформацию парламентской системы, относятся:

двухуровневость органов государственной власти в федеративном государстве;

двухуровневость законодательства федеративного государства; разноплановость существующих систем взаимоотношений между органами государственной власти самой федерации (федеральными органами власти) и органами государственной власти субъектов данной федерации;

разноплановость иерархии нормативно-правовых актов федерации и субъектов федерации.

35. Парламентаризм в условиях федерализма обладает рядом особенностей. Так, функционирование российской парламентской системы внутри федерального государства осложнено конфликтом специфических черт самой парламентской системы (к которым следует, в первую очередь, отнести реализацию в рамках указанной системы законодательных и представительных функций, нуждающихся в единстве государственной власти) и специфическими чертами федеративной системы государственного устройства (здесь имеются виду двухуровневость законодательной системы и усложненные связи государственных структур), внутри которой она действует.

36. Важно отметить, что федерализм не только влияет на построение самой парламентской системы, но и обуславливает двухпалатную структуру общефедерального парламентского органа.

37. Основной проблемой развития российской парламентской системы в условиях федерализма следует признать разграничение предметов ведений и полномочий между региональными парламентами и парламентом федеральным. Указанная область изначально противоречива и оспорима, в результате чего, основная цель федеративных парламентских систем - это нахождение разумного баланса, где решающее значение приобретает взаимный компромисс федеральной и региональной властей с учетом конкретной общественно-политической ситуации, отечественных традиций и общемировых тенденций.

38. К особенностям взаимоотношений элементов российской парламентской системы в рамках федеральных отношений следует отнести следующие:

многоэлементный состав системы;

разноплановость элементов (региональные парламенты и федеральный парламент) системы;

организационная несвязанность (в отличие от исполнительных органов) региональных парламентов и федерального парламента;

преимущество субординационных отношений в качестве внутрисистемных связей.

39. Законодательное регулирование российской парламентской системы осуществляется на двух уровнях: федеральном и региональном. Причем основы ("общие принципы") организации указанных уровней регулируются, как правило, общефедеральным законом, а особенности - на уровне регионального законодательства. В результате данное законодательство достаточно объемно, подвержено постоянным трансформациям и склонно к пробельности и противоречивости. Вход из этой ситуации только один -усиление постоянного контроля и мониторинга регионального законодательства со стороны самих региональных властей, а также - со стороны федеральной власти.

40. Под многопартийностью необходимо понимать конституционный принцип, определяющий форму самоорганизации общества и предпосылку формирования органов государственной власти, заключающийся в разрешении создания политических партий и создания механизмов их участия в политической жизни государства.

41. В настоящее время в Российской Федерации сложилась опреде-

ленная многопартийная система, способная, благодаря существующей формализации специфических правовых механизмов, влиять на развитие парламентаризма и конституционализма. К данным механизмам в первую очередь следует отнести: формализованную в законе пропорциональную систему выборов, возможность создания и деятельности внутри российского парламента партийных фракций, а также - массу других механизмов, производных от совокупности прав политической партии1, закрепленных в Федеральном законе "О политических партиях"2.

42. История российской многопартийности доказала невозможность существования парламентской системы в условиях однопартийности, а равно - взаимозависимость и взаимообусловленность парламентаризма и многопартийности. Так, на территории России сначала произошла одновременная замена парламентских органов системой Советов и многопартийной системы - однопартийной, а затем - одновременная реставрация и того и другого. При этом необходимо отметить, что сама взаимозависимость данных категорий кроется в природе как политической партии, так и парламента. При чем, парламент принимает форму огосударствленной структуры формирующей его партии, а цели существования политической партии в обществе и методы и формы ее воздействия на других субъектов политической системы лишний раз подтверждают, что только в условиях многопартийности политическая партия максимально полно реализует свой потенциал специфического субъекта конституционного права.

43. В настоящее время политические партии играют значительную роль в конституционном строе РФ: во-первых, способствуя существованию политического и идеологического многообразия; а во-вторых, обеспечивая функционирование политической системы и государственного аппарата Российской Федерации.

44. Многопартийность является одним из основных условий функционирования парламентаризма, поскольку именно благодаря многопартийной системе современный российский парламент является подлинно

1 Например, механизм пропагандирована своих взглядов, целей и задач; механизм организации и проведения собрания, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иных публичных мероприятий; механизм участия в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2 См.: Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 08.12.2003) "О политических партиях", ст. 26 // Собрание законодательства РФ. 16.07.2001. № 29. ст. 2950.

демократическим органом. При этом посредством парламента носители различной идеологии могут не только пытаться на практике доказать жизнестойкость своих идей, но и непосредственно влиять на управление государством.

44. Участие только одного субъекта избирательного процесса - федеральных политических партий - в формировании нижней палаты и неучастие региональных избирателей в формировании верхней палаты Федерального Собрания противоречит федеративному устройству России и снижает эффективность деятельности Парламента в развитии региональных и межнациональных отношений.

45. Искусственное сокращение числа федеральных политических партий в России путем юридически неоправданного повышения требований к их численному составу, фактический запрет на создание региональных политических партий лишают избирателей реальной возможности участия в формировании Государственной Думы с использованием возможностей, предоставляемых им многопартийной политической системой.

45. Определение конституционного статуса Федерального Собрания Российской Федерации в Конституции РФ неполное. Пробелы нормативно-правового регулирования статуса палат восполняют их Регламенты, подменяющие в ряде случаев нормы отсутствующих федеральных законов.

45. Под конституционным статусом Федерального Собрания Российской Федерации необходимо понимать оформленное Конституцией РФ и иными источниками конституционного права правовое положение Федерального Собрания РФ.

45. Федеральное Собрание Российской Федерации, по набору статусных полномочий, определенных ей Конституцией России, выполняет функции федерального законодательного (представительного) органа государственной власти, однако наделено минимальными полномочиями на участие в действии системы сдержек и противовесов.

46. Основы конституционного статуса Федерального Собрания РФ обладают определенной системностью и состоят из следующих элементов: природа Федерального Собрания РФ; место Федерального Собрания РФ в системе органов государственной власти и политической системе Российской Федерации; важнейшие права и обязанности (компетенция) Федерального Собрания РФ; формы (порядок) реализации прав и обязанностей

Федерального Собрания РФ; совершаемые действия и принимаемые акты в процессе реализации прав и обязанностей Федерального Собрания РФ.

47. В результате конституционных реформ в России сформировался двухпалатный Парламент, включающий ярко выраженную партийную по составу "сильную" по набору полномочий и характеру принимаемых решений нижнюю палату с доминирующей в ней ролью профильных комитетов и "слабую" по составу и набору полномочий верхнюю палату, не в полной мере отвечающую своему предназначению - представлять и защищать интересы населения субъектов Федерации.

47. Под политической системой необходимо понимать совокупность государственных и общественных органов и организаций, с помощью которых осуществляется политическая власть, а также - совокупность норм, устанавливающих конституционно-правовые статусы и основы взаимоотношений указанных государственных и общественных органов и организаций.

48. История формирования и преобразований российской политической системы позволяет определить, что: во-первых, роль парламентских институтов в политической системе в определенной степени зависит от тех условий, в которых происходило развитие данной системы, во-вторых, до 1991 г. фактически все руководство в стране осуществлялось посредством однопартийной диктатуры, исключающей такие институты как парламентаризм и многопартийность, а, в-третьих, что современный период развития парламентских структур можно охарактеризовать как попытку российского парламента получить в свой арсенал определенные механизмы воздействия на другие органы государственной власти с целью повышения своей политической и правовой значимости.

49. К элементам политической системы следует отнести:

• политические объединения (государство, государственные органы, политические партии, общественно-политические организации и движения);

• политические отношения, складывающиеся между структурными элементами системы;

• политические нормы и традиции, регулирующие политическую жизнь страны;

• политическое сознание, отражающее идеологические и психо-

логические характеристики системы;,

• политическую деятельность, охватывающую действия конкретных людей как представителей или членов политических объединений.

50. Взаимоотношения российского парламента с государством, как основным элементом политической системы современной России, являются крайне разносторонними и могут носить законодательный, представительный, легитимизационный и контрольный характер. Основной смысл данных взаимоотношений заключается в том, что парламент принимает правовые нормы, на основе которых действует государство, а также - дает возможность гражданам участвовать в управлении государством. Государство же, в свою очередь, обеспечивает деятельность парламента, в частности, не позволяя другим государственным органам вмешиваться в его деятельность, обеспечивая выборы в состав парламента, а также - в случае необходимости - обеспечивая посредством принуждения обязательность выполнения требований российского парламента.

51. Взаимоотношения российского парламента с государственными органами происходят в рамках системы разделения властей, в строгом соответствии с нормами Конституции РФ и функциональными обязанностями того или иного государственного органа и сводятся к обеспечению всестороннего управления российским государством, а равно - ко взаимному сдерживанию друг друга в процессе управления государством.