Становление профессиональной политической экспертизы

После лоббизма и PR наиболее близкой к политическому консультированию смежной областью деятельности является политическая экспертиза. По определению Эндрю Рича «экспертный центр – это независимая, не являющаяся частью группы интересов, неприбыльная политическая организация, производящая экспертизу и вырабатывающая идеи для оказания влияния на процесс выработки политического курса».[280]

В англоязычной литературе организации, осуществляющие политическую экспертизу, обычно называют think tanks. Перевод этого термина на русский язык представляет определённые затруднения ввиду того, что позднесоветская традиция, в рамках которой данный термин был переведен как «фабрики мысли», так и не стала общепринятой.[281]

Наряду с этим термином для описания организационных структур данного типа в отечественной литературе используются такие термины как «аналитические центры»,[282] «мозговые центры»,[283] «мозговые тресты», «центры влияния» и др. В рамках задач настоящего исследования мы будем использовать, термины «экспертные центры», «центры политической экспертизы» и «фабрики мысли» в качестве взаимозаменяемых, хотя вероятно они не вполне тождественны. По поводу периода формирования первых экспертных центров ясности также нет. Если походить к проблеме достаточно широко, то в качестве прообраза современных центров политической экспертизы можно рассматривать знаменитое Фабианское общество, которое в конце ХIХ в Великобритании стремилось поставить идейную платформу социалистического движения на твёрдую научную основу. Если же делать акцент на формальной организационной структуре, то в качестве первого полноценного центра политической экспертизы следует признать Фонд Рассела Сэйджа, созданный в США в 1907 году.[284]

В начале ХХ столетия в период быстрого развития индустрии и оборонных технологий резко усложнились задачи политического управления обществом, при этом возросла потребность в применении экспертных знаний. В Европе и США появились первые специальные институты, созданные с целью независимой от государства (или частично автономной) аналитической разработки сложных проблем экономической и социальной жизни. В то время их часто называли «университетами без студентов». Примерами экспертных центров первой волны являются Фонд Карнеги (1914, США), Институт мировой экономики (1914, Германия), Институт Брукингса (1916, США) и Королевский институт международных отношений (1920, Великобритания). В этих центрах разрабатывались по преимуществу экономические, гуманитарные и юридические проблемы, связанные с попытками выбраться из чудовищных катаклизмов двух мировых войн. Наступление эпохи «холодной войны» повлекло за собою сдвиг исследовательских приоритетов в направлении обеспечения национальной безопасности и предотвращения ядерного конфликта. Наиболее известный в мире на сегодняшний день экспертный центр - корпорация «Рэнд». Эта организация была создана в 1946 году для выполнения заказов Военно-воздушных сил США. Первоначально специалисты корпорации «Рэнд» были заняты разработкой сугубо технических вопросов, и их деятельность была покрыта завесой секретности. Начиная с 60-х годов в число приоритетов «Рэнд» вошли гражданские вопросы общественной политики, поскольку стало ясно, что объективное рассмотрение и исследование вопросов национальной безопасности не может быть ограничено исключительно военно-техническим аспектом. На сегодняшний день «Рэнд» является частным неприбыльным учреждением, существующим за счёт как правительственных ресурсов, так и поступлений от частных фирм и благотворительных организаций. В качестве своей основной цели «Рэнд» декларирует улучшение качества публичной политики с помощью представления объективной информации и научных рекомендаций. «Рэнд» пользуется услугами более 500 профессиональных исследователей, около 80% которых имеют докторскую степень. Среди основных исследовательских направлений корпорации «Рэнд»: экономика, образование, здравоохранение, информационные технологии, международная политика, наука об управлении, национальная безопасность и военные исследования.

Новая волна возникновения экспертных центров прошла в 60-х годах. Наиболее известные примеры «фабрик мысли», возникших в это время – Римский клуб (1968), Бюро политических исследований Д-66 (Нидерланды, 1966) и Институт развивающихся экономик (Япония, 1960). Эти аналитические центры уже не пытались охватывать в своей работе все проблемы современности, подобно корпорации «Рэнд», а концентрировали своё внимание в более узких исследовательских областях, таких как экология или проблемы развивающихся стран.[285]

Следует подчеркнуть, что «экспертные центры» или «фабрики мысли» – это феномен второй половины двадцатого столетия. Из существующих на сегодняшний день «фабрик мысли» более 90% возникли после 1950 года, а 58% - после 1980 года. В последней декаде истекшего столетия в мире насчитывалось более 3000 центров политической экспертизы.[286]

Как и в случае с электоральным политическим консультированием, а также PR и лоббизмом, наибольшее развитие данный вид деятельности получил в США, где во второй половине прошлого столетия была создана мощнейшая индустрия политической экспертизы. Суммарные расходы 37 наиболее влиятельных экспертных центров США в 1993 году превысили 319 миллионов долларов.[287]

В 70-е годы стал набирать силу процесс идеологизации фабрик мысли. Экономический кризис 70-х разрушил прежний консенсус по поводу кейнсианских методов управления экономикой. Такие фабрики мысли как Фонд «Наследие» (1973, США) и институт Адама Смита (1977, Великобритания) стали разрабатывать неоклассические монетаристские рецепты преодоления экономического кризиса. Возникали также аналогичные учреждения социалистический направленности. Нелишне вспомнить, что некоторые исследователи рассматривают в качестве прообраза идеологической «фабрики мысли» знаменитое Фабианское общество. В США в 1970 году менее четверти экспертных центров обладали ярко выраженной идеологической направленностью. В 1996 году идеологически ориентированные фабрики мысли уже составляли численное большинство, а наиболее известная из них – фонд «Наследие» успешно конкурировала с корпорацией «Рэнд» в степени влияния на американское общество.[288] Иногда по отношению к аналитическим центрам, работающим в рамках определённой идеологической парадигмы, применяют термин «адвокатские фабрики мысли». Однако в самом конце ХХ столетия возник новый вид «адвокатских» аналитических центров. Они создавались крупными корпорациями, или промышленными объединениями и работают исключительно по их заказам, всё более сближаясь с организациями лоббистского характера.

В своей деятельности мозговые центры конкурируют между собою в двух областях: на рынке источников финансирования и в сфере продвижения собственных разработок в область публичной политики. Иногда эти конкурентные области смешиваются друг с другом. Так происходит, например, когда национальные правительства или международные организации нанимают фабрики мысли для разработок рекомендаций и программ действий в какой-либо конкретной социальной или экономической сфере. Но чаще всего финансируют деятельность фабрик мысли не те же самые люди, которые получают их советы. В этом специфика деятельности некоммерческих организаций. Иногда возникают довольно пикантные ситуации, когда специалисты из экспертных центров разрабатывают рекомендации для органов государственной власти на деньги иностранных организаций, причём это могут быть организации из стран, недружественных по отношению к той стране, в которой работает фабрика мысли.

В конце двадцатого столетия мозговые центры столкнулись с изменением общего интеллектуального климата эпохи, вызванным глобальными политическими катаклизмами, связанными с крушением социалистического лагеря.

Современный мир становится всё сложнее, а его проблемы –многообразнее, поэтому политикам требуется всё больше информации для подготовки принятия решений. В целом ряде ситуаций политики уже не могут полагаться на собственную интуицию, позволяющую лавировать между требованиями разнообразных заинтересованных групп и приоритетами государства. Однако информация, доступная политическим лидерам, сплошь и рядом носит несистематический характер, опосредована интересами лиц, наиболее вовлечённых в политический процесс, а иногда и не вполне достоверна. Поэтому довольно часто бывает выгодно обращаться к экспертам и консультантам «со стороны», поскольку существует несколько больше шансов получить объективную и непредвзятую оценку ситуации от них, а не от государственных либо корпоративных чиновников, руководствующихся, в первую очередь интересами собственного выживания и продвижения в соответствующей иерархии.

Стремительно растёт количество разного рода организаций, включая и такие специфические, как национальные государства. Если в 1940 году на земном шаре существовало только 69 государств, то в 2000 их стало 190. Что касается бизнес - структур и некоммерческих организаций, то здесь точные цифры менее доступны, но, судя по всему, речь идёт о десятках миллионов. Взаимодействие такого числа акторов мировой политики и экономики требует экспертов и интерпретаторов, непосредственно не вовлечённых в процесс обмена силовым влиянием.

Новые коммуникационные технологии превратили огромный непостижимый мир в «информационную деревню», где расстояния уже не являются препятствием для общения. Интернет упрощает проблему доступа к результатам исследований и рекомендациям, распространяемым фабриками мысли. Образуются своеобразные международные консорциумы, объединяющие мозговые центры, работающие над одними и теми же проблемами, либо придерживающиеся сходной идеологической ориентации. Создать новый мозговой центр и получить доступ к информации, необходимой для его работы, стало значительно проще, чем несколько десятилетий назад. Однако большинство вновь созданных фабрик мысли уже не стремятся выработать собственную позицию по всем основополагающим проблемам публичной политики, а концентрируют усилия на детальной разработке более узких специальных проблем современной жизни, таких как экология, образование, демография или международная политика.

Развитие телекоммуникационных технологий делает практически невозможным тотальный контроль за распространением информации, к которому иногда стремятся режимы авторитарного толка. Этот процесс вызывает также и некоторые негативные последствия. Радикальные расистские и экстремистские группы распространяют свои взгляды на веб-сайтах, и самочинно присваивают себе статус фабрик мысли. Пресечь их действия очень сложно, такова цена свободы мысли.

Процесс диверсификации «фабрик мысли» также заметно ускорился в последние десятилетия прошлого века. Джеймс МакГанн предлагает следующую классификацию современных экспертных центров:

1. Академические экспертные центры, как правило, аффилиированы с крупнейшими университетами. Большинство их не занимают чёткой позиции в политических дискуссиях, подчёркивая свою беспристрастность и неангажированность.

2. Экспертные центры, специализирующиеся на реализации заказов государственных органов, часто работают в военной области или в области так называемых «стратегических исследований», касающихся проблем, связанных с обеспечением безопасности государства.

3. «Адвокатские» экспертные центры, занятые преимущественно не исследованиями, а распространением информации, способной содействовать принятию конкретных решений в той или иной области. Они работают в тесной взаимосвязи с политическими партиями или общественными организациями, придерживающимися аналогичных взглядов.[289]

Окончание холодной войны изменило условия существования многих мозговых центров западных стран, специализировавшихся на изучении наиболее вероятного потенциального противника и проблемах оборонного сектора промышленности, таких как корпорация Рэнд. Военные бюджеты были сокращены, и финансирование этих фабрик мысли уменьшилось, что заставило их переключиться на исследование новых проблем, таких как угроза мирового глобального потепления или борьба с эпидемией СПИДа.

В конце ХХ века политологи зафиксировали в большинстве развитых индустриальных стран кризис общественного доверия по отношению к действиям правительств и других государственных институтов. Коррупционные скандалы, привлекающие повышенное внимание СМИ, подорвали уверенность избирателей в том, что политическая элита способна ставить интересы общества выше собственных сиюминутных потребностей. В этих условиях обращение к помощи наиболее авторитетных мозговых центров помогает руководителям государств и правительств подчеркнуть объективный характер принимаемых политических решений.

В целом ряде развивающихся и посткоммунистических стран вновь созданные мозговые центры обращаются за финансовой поддержкой к зарубежным и международным фондам (Форда, Сороса, Карнеги и др.). Эта помощь позволяет новым мозговым центрам выжить и участвовать в разработке политических решений, но сам факт преимущественно иностранного финансирования подрывает общественное доверие к рекомендациям, разрабатываемым фабриками мысли. Кроме того, иностранная поддержка, оказываемая некоторым аналитическим центрам, препятствует здоровой конкуренции на рынке национальной политической аналитики, поскольку искажает картину предпочтений потребителей этого весьма специфического продукта.

Фабрики мысли из развитых индустриальных стран распространяют своё влияние на развивающиеся и посткоммунистические страны, создавая своеобразные мировые сети под своим руководством. Ассоциированные структуры в восточноевропейских странах создали в частности североамериканские фонд «Наследие» и Институт исследований международной политики. Целый ряд аналитических центров западных стран предоставляют возможности для стажировок специалистов из стран третьего и бывшего второго мира. Особенно крупные фонды для стажировок выделяют японский Национальный институт исследований проблем развития, американский центр имени Вудро Вильсона и германские фонды, работающие при политических партиях (фонд Аденауэра, фонд Эберта, и фонд Науманна). Процесс мировой глобализации всё в большей степени определяет деятельность фабрик мысли.

Таким образом, можно выделить следующие основные тенденции в сфере аналитического политического консультирования эпохи рубежа тысячелетий:

1. Количество экспертных центров растёт невиданными ранее темпами, в основном за счёт расширения их деятельности в новых демократических странах.

2. Обостряется конкуренция фабрик мысли за источники финансирования.

3. Современные экспертные центры предпочитают специализироваться на исследовании более узко очерченного круга проблем, чем их предшественники полвека назад.

4. «Адвокатские» экспертные центры существенно потеснили на рынке идей исследовательские организации чисто научной ориентации.

Проблемы, разрабатываемые фабриками мысли имеют более короткий жизненный цикл, чем это было характерно для середины прошлого века. Экспертные центры активно участвуют в борьбе за формирование благоприятной для них общественной повестки дня, создавая информационные поводы для СМИ, и стремясь не упустить ни единого шанса для публичных выступлений. Обращаясь к потенциальным спонсорам ведущие американские экспертные центры, как правило, указывают не только индекс цитируемости докладов центра и работ его сотрудников, но и индекс заметности, основанный на частоте упоминаний центра в передачах телевизионных каналов и публикациях высокотиражных популярных газет. Впрочем, наиболее весомым аргументом для доноров часто становится перечисление фамилий бывших высших государственных чиновников и недавних политических лидеров, перешедших на работу в дружественный экспертный центр.[290] Материальная поддержка такого центра политической экспертизы может оказаться эффективным средством лоббирования интересов той или иной группы, в той мере, в какой экспертный центр может влиять на принятие политических решений.

В США центры политической экспертизы, включая и «адвокатские» не занимаются непосредственно электоральным менеджментом. Одной из важных причин этого являются особенности тамошнего законодательства. В качестве некоммерческих организаций, не подлежащих налогообложению, этим организациям запрещено «прямо или косвенно участвовать в каких либо политических кампаниях и вмешиваться в политические кампании (в том числе публиковать и распространять заявления) в интересах или против кандидатов на тот или иной государственный пост».[291] Аналогичная ситуация сложилась и в Европейском Союзе, где центры политической экспертизы гораздо больше напоминают лоббистские структуры, и конкурируют, преимущественно, за внимание СМИ.[292]

В Латинской Америке ситуация не столь однозначна. Как отмечает Д. Леви, в этом регионе нет чётких разделительных линий между экспертными центрами и организациями других типов, поэтому большинство здешних экспертных центров сочетает исследовательскую работу с консалтингом, обучением и другими услугами.[293]

В то же время в России и ряде других посткоммунистических стран совмещение функций политической экспертизы и электорального политического менеджмента является самой обычной и весьма распространённой практикой.

Так один из российских центров политической экспертизы «Школа культурной политики» в качестве примеров своих успешных проектов указывает разработку концепции снижения ущербов от банкротства крупного предприятия, разработку контуров концепции реорганизации ФКЦБ РФ, разработку концепции и группы пилотных проектов реорганизации РАО «ЕЭС России» и разработку концепции развития банковской деятельности в Украине. Но, наряду с подготовкой концепций и проведением экспертиз, «Школа культурной политики» предлагает свои услуги на рынке электорального менеджмента. Руководители ШКП указывают на успешный опыт руководства рядом российских избирательных кампаний (кандидатов на пост мэра Красноярска, губернатора Амурской области, губернатора Красноярского края, а также кампанией Союза правых сил на выборах в Государственную Думу 1999 года).[294]

В 90-х годах, по данным Ольги Блиновой, совмещали политическую экспертизу и электоральный политический консалтинг целый ряд российских организаций, включая Институт современной политики, Институт экономики переходного периода, Российский общественно-политический центр, Гуманитарный и политологический центр «Стратегия», Фонд эффективной политики, Центр прикладных политических исследований «ИНДЕМ», Центр экономических и политических исследований «ЭПИцентр».[295] Причём в данном случае речь идёт только о тех структурах, которые признают данное совмещение официально. Во многих случаях сотрудники российских центров политической экспертизы участвовали в электоральном консультировании на неофициальном уровне, но в рабочее время и располагая материальной базой своих организаций.

Политические реформы 2004 года в целом снизили привлекательность политического консультирования как профессиональной деятельности. Поэтому можно предположить, что к настоящему моменту большая часть российских фабрик мысли в немногих оставшихся конкурентными выборах напрямую не участвует.

Тем не менее, российский опыт показывает, что грань между деятельностью политических консультантов и специалистов в области политической экспертизы исключительно тонка и легко пересекается в обоих направлениях. Это в полной мере относится к идеологизированным экспертным центрам (advocacy think tanks), но не только к ним. Предположим, что некий центр политической экспертизы занимается разработкой предложений по поводу государственной политики в области образования. Если некая политическая партия обратится к этому центру с просьбой подготовить часть предвыборной программы, касающуюся вопросов образования, то центр едва ли откажется от этой работы. Но заказчика может также интересовать вопрос о том, какие именно из положений программы будут поддержаны различными заинтересованными группами и слоями общественности, а какие, напротив, затронут чьи-то интересы, и чьи именно. Если экспертный центр располагает информацией подобного рода, то, весьма вероятно, она будет предоставлена заказчику. Подготовка рекомендаций для партии по подчёркиванию либо сглаживанию определённых элементов предвыборной программы в сфере образования также не будет противоречить никаким нормам научной объективности и неангажированности, которыми дорожат фабрики мысли первого поколения. Но по существу речь идёт об элементах политического маркетинга.

В целом между политическими консультантами и политическими экспертами обнаруживается очень много общего. Представители обоих специальностей работают в сфере политического знания, недоступного непосвящённым. Такое знание является ценным ресурсом, во всяком случае, если его можно использовать в практических целях. Эксперты стремятся превратить своё сообщество в касту. Такая каста может включать в себя множество ступеней иерархии.

Так в Древнем Египте каста жрецов сумела монополизировать и науку, и религию, и некоторые функции политического руководства. Высшую ступень иерархии жрецов занимали пророки, в распоряжении которых находились десять книг о богах и законах. У представителей низших ступеней жреческой иерархии были свои книги, (как правило, по 10 книг на каждый иерархический уровень), в которых содержалось изложение сакральных знаний, недоступных жрецам низших уровней, и тем более, посторонним. Интересно, что низшую ступень жреческой иерархии занимали храмовые служители, которые по совместительству исполняли функции врачей, поскольку им доверялись шесть медицинских книг.[296]

Консультанты ценятся как эксперты и носители информации. Как шутят американцы: «в кампании нужен кто-то, успевший забыть о СМИ, рассылках, фондрайзинге и стратегии больше, чем кандидат сможет узнать за всю жизнь».[297] Значение имеют не только практические навыки, но и элементы теоретического знания.

Профессиональная компетенция в области политической науки имеет значение для политических консультантов, в особенности на начальной стадии формирования рынка. Как утверждает Г. Сатаров: «в Институте США и Канады изучали политические процессы США, в том числе и выборы. Им было достаточно легко найти какую-то литературу, применять свою общую профессиональную культуру в определенной области. Например, известная фирма «Никколо М» была порождена Институтом США и Канады».[298]

В этом контексте политический консалтинг иногда рассматривается в качестве составной части прикладного применения политической науки. Такая интерпретация противоречит постоянно декларируемой претензии представителей политической науки на статус, аналогичный статусу представителей естественно-научных областей знания. Как писал по этому поводу классик французской социологии Пьер Бурдье: «Политическая наука, которая преподаётся в специально предназначенных для этой цели институциях, есть рационализация компетентности, которой требует универсум политики и которой профессионалы владеют на практике: она имеет целью повысить эффективность этого практического мастерства, предоставляет в его распоряжение рациональные техники, такие как зондаж, паблик-рилейшенс или политический маркетинг».[299] Очевидно, что указанные Бурдье техники не могут существовать без научного обоснования. В этом контексте можно провести следующую параллель: если современная естественная наука обязана своим авторитетом достижениям техники, коренным образом изменившим повседневную жизнь людей, то политический консалтинг можно рассматривать как технику политической науки.

Очевидно, что между политическим анализом, предпринимаемым политическим консультантом или экспертом по заказу клиента и ценностно-нейтральным социальным исследованием нет непроходимой границы. Как отмечает С. Хантингтон: «порой мне казалось полезным чётко раскрыть подразумеваемые анализом выводы для тех, кто желает демократизировать свои общества. В итоге … я отказался от роли обществоведа в пользу роли политического консультанта и набросал кое-какие «Советы демократизаторам». Если это придаёт мне вид целеустремлённого демократического Макиавелли, пусть так и будет».[300]

Конечно, Хантингтон иронизирует, но в действительности вклад представителей академического сообщества в достижение электорального успеха нередко бывает вполне весомым. Эссер, Рейнеманн и Фэн обращают внимание на ту роль, которую сыграли представители академического сообщества в обеспечении идеологических предпосылок успеха левых сил на выборах второй половины 90-х годов в Великобритании и ФРГ.[301] В частности, они отмечают, что знаменитый памфлет Тони Блэра «Третий путь: новая политика для нового века» был основан на идеях, разработанных известным британским социологом Энтони Гидденсом в его работе «Третий путь: возрождение социал-демократии».[302]

В определённом ракурсе все специалисты, работающие в области фактов, имеющих политическое значение, могут быть названы экспертами. Итальянский философ Норберто Боббио, в частности, противопоставлял экспертов идеологам. По его мнению: «Идеологи - это те, кто вырабатывает основополагающие принципы и проекты связанных с ними действий, являющихся рациональными по своей последовательности, поскольку они оправдываются, а значит, одобряются и «легитимизируются», так как соответствуют ценностям, избранным, как руководство к действию. Эксперты - те, кто указывая на наиболее нужные знания, способные привести к определённой цели, поступают таким образом, чтобы соответствующие действия могли называться рациональными относительно цели. У идеологов - акцент на цели, а у экспертов - на средства».[303]

В рамках данного подхода электоральные политические консультанты с большим основанием могут претендовать на статус экспертов, чем сотрудники идеологических экспертных центров, таких как американские фонд «Наследие» или российский фонд «Либеральная миссия». Но, даже оставив в стороне вопросы терминологии, приходится признать, что политическая экспертиза является смежной отраслью по отношению к электоральному политическому консультированию.