Понятие и предмет муниципального права

Наименование «муниципальное право» берет начало от лат.municipium (является сочетанием латинских слов munis – тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio– беру, принимаю), что Древнем Риме эпохи принципата означало местную общину (как правило городскую) взявшую с санкции императора бремя общественных дел на себя. В законодательстве о местном самоуправлении термины "муниципальный", "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регулирующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом, правом местного самоуправления, правом самоуправления. В дореволюционной и зарубежной научной литературе встречаются и другие наименования - земское право, коммунальное право, право местных сообществ.

Появление современного российского муниципального права связывают с двумя законодательными актами: закон РСФСР от 21 ноября 1990-го года «О дополнительных полномочиях местных советов народных депутатов в условиях переходного периода»; закон РСФСР «О местном самоуправлении» от 6 июля 1991-го года. Дело в том, что закон от 1990-го года, очень небольшой по своему объёму, был очень революционен по своему содержанию, это был первый закон, где был сформулирован институт муниципальной собственности. А в законе от 1991-го года была нормативно закреплена заинтересованность государства в существовании местного самоуправления как организационного обособленного от государственной власти. Вот эти два момента: появление муниципальной собственности как основы местного самоуправления и заинтересованности государства местном самоуправлении как таковом, и послужили отправной точкой в формировании местного самоуправления.

Муниципальное право появлялось не на пустом месте, определенную базу для него создали такие системообразующие отрасли права СССР, как государственное, административное, финансовое право. Помимо этого ранее существовал институт государственного права, ориентированная на запросы местного уровня власти – советское строительство.

Современным государствоведении место муниципального права в системе российского права определяется неоднозначно. Встречается три точки зрения на этот счет:

· согласно первой из них, муниципальное право является подотраслью конституционного[1] (государственного) права наряду с парламентским, избирательным, конституционно-судебным, президентским правом;

· другие считают его самостоятельной (одной из основных, профилирующей, системообразующей) отраслью права;

· третьи (таких авторов большинство) полагают, что это комплексная вторичная отрасль российского права.

Последняя точка зрения наиболее предпочтительна, так как муниципальному праву свойственны все необходимые признаки отраслевой самостоятельности, в первую очередь предмет и метод. Но такую самостоятельность оно приобретает в результате сочетания, комплектования своего предмета и метода на основе заимствования у некоторых смежных отраслей.

В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление - предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства и муниципального регулирования.

Но в рамках местного самоуправления выделяется и собственный предмет муниципального права, не свойственный иным отраслям: территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности, муниципальное устройство. Регулирование этих отношений придает своеобразие предмету муниципального регулирования в целом. Именно по этому его нельзя считать подотраслью конституционного или какого-либо иного права[2].

В рамках собственного предмета регулирования муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Именно по этому муниципальное право не может быть признано системообразующей, профилирующей отраслью права – у него нет собственного, ему только свойственного метода регулирования.

В качестве элементарных способов правового регулирования в муниципальном праве используются запреты, обязывания, дозволения. Доминирующим же способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. Например, на началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.Как и в конституционном праве, в муниципальном праве используется метод гарантий. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Также выделяется и метод рекомендательного регулирования[3]. Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном, административном праве, имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный метод учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование, вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом.

Муниципальное право - это вторичная комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления.

Говорить о муниципальном праве как об одной их системообразующих (базовой, профилирующей) отрасли преждевременно, поскольку муниципальное право не обладает собственным методом правового регулирования и в нем велик удельный вес норм различной отраслевой принадлежности.