Региональная политика и интересы территории

Печать

Результативность управленческих решений непосредственно зависит от степени их соответствия общественным интересам. В случае несовпадения резко снижается эффективность управления и возрастает напряжённость социально-политической ситуации.
Понятие «интерес» (лат. Interest – иметь значение) отражает самое сокровенное, важное и нужное для людей. Интерес представляет собой побудительную причину действий. Они способствуют формированию целевых установок, задают направления движения и консолидируют людей в определённые общности. В качестве целей выступают осознанные потребности людей, надобности в чём-либо, выраженные в помыслах, мотивах, идеях.
В составе общественных интересов явно выделяются личные (индивидуальные), групповые (коллективные, клановые) и территориальные (страновые, региональные, муниципальные). Территориальные интересы представляют собой совокупности интересов людей, проживающих на определённой территории (страны, региона, города, села). Каждый человек имеет личные интересы, часть из которых совпадает с интересами большинства социума, территориальных общностей людей. В результате формируются территориальные интересы – интересы территории. Они выражаются в представлениях территориальных общностей людей об общих потребностях, целях и направлениях их социально-экономического и культурного развития, о сохранении среды обитания.
Сущность интересов территории пока еще полностью не раскрыта, но уже имеются конструктивные подходы к её изучению. В частности, накоплен определённый опыт по сочетанию отраслевых и территориальных интересов, внесены конкретные предложения по совершенствованию регионального управления и местного самоуправления, разработана теория принятия компромиссных решений ¹. Стало вполне очевидным, что реализация интересов территории должна стать целеориентирующим направлением разработки и реализации региональной политики, целеорганизующим «фокусом» всей управленческой деятельности.
Понятие «интерес территории» имеет объективный характер и представляет собой выражение зависимости удовлетворения потребностей людей от социальных, экономических и экологических условий их жизнедеятельности. Интересы выступают важной побудительной силой общественной активности населения. При этом следует различать, что интересы могут быть осознанными и неосознанными. И побудительным мотивом они становятся только тогда, когда находят отражение в сознании всей (или большей части) территориальной общности людей.
Интересы территории формируются в процессе интеграции интересов людей, группирующихся в разные классы, партии, ассоциации, коллективы и т.д. Это могут быть территориальные общности людей сельского или городского пункта, муниципального образования, социально-экономического округа, региона и страны в целом; социальные слои (богатые, средние, бедные); производственные, садоводческие, гаражные и иные коллективы; общественные партии и движения.
Каждый человек имеет свои социальные, экономические, культурные, политические, духовные интересы, которые представляют собой отношения людей к условиям жизни. Эти интересы они обычно выражают в соответствующих местах, организациях, учреждениях и т.д. Например, социальные интересы могут выражаться в разных союзах, объединениях (союз солдатских матерей, союз потребителей); экономические интересы выражаются и удовлетворяются чаще всего в трудовых коллективах (заводах, фирмах, акционерных обществах, фабриках и др.); политические интересы – в партийных организациях, общественных движениях; культурные интересы – в культурно-инфраструктурных учреждениях (театрах, клубах, библиотеках и т.д.); духовные интересы – в конфессиях и др. Для выражения коллективных интересов формируются социальные организации, клубы по интересам (клуб собаководства, общество охотников и рыболовов и др.).
Многообразие интересов отдельных личностей или человеческих сообществ, их несовпадение и даже противоречивость затрудняют формирование территориальных интересов. Интересы территории становятся таковыми в процессе их осознания целостными территориальными общностями людей. При этом происходит интеграция частных интересов, их отбор и агрегирование на компромиссной основе. В результате генерализации интересы территориальных общностей людей концентрируют наиболее актуальные и приоритетные, обобщающие чаяния и надежды всех или большинства людей общностей.
Для повышения эффективности проведения региональной политики необходимо чётко представлять направления выражения территориальных интересов и ориентироваться на них во всей управленческой деятельности. Сферы выражения интересов сегментируются по функциям – вертикальный срез и территориально-иерархическим структурам – горизонтальный срез.
По функциям интересы группируются в экономические, социальные, культурные, экологические, конфессиональные и другие направления. По территориальным таксонам – выделяются интересы села, города, муниципалитета, региона и др.
Всё многообразие интересов территории целесообразно объединить в четыре направления, на которые следует ориентироваться при разработке и реализации региональной политики.

Улучшение условий, повышение уровня и качества жизни людей:

обеспечение жильём, продуктами, товарами, транспортом, местами отдыха, безопасности;
повышение доходов, благосостояния, социальная защищённость каждого человека;
создание условий для воспроизводства семьи, продолжительности жизни, интеллектуального развития и т.д.

Сохранение и обогащение культуры населения:

сохранение культурного наследия (литературы, искусства, живописи, языка и др.);
сохранение и обогащение традиций, навыков, обычаев и т.д.;
сохранение памятников истории, природы, архитектуры;
обогащение каждого человека достижениями общемировой культуры;
повышение самосознания и самоидентификации людей и др.

Сохранение и улучшение природной среды жизни людей:

предотвращение антропогенного и техногенного загрязнения почвы, водного и воздушного бассейнов;
сохранение экологически чистой пищи, воды, воздуха;
восстановление природных и культурных ландшафтов, охрана природной среды;
рациональное природопользование;
создание и воспроизводство особо охраняемых территорий и др.

Реализация способностей и прав человека:

обеспечение доступа к образованию, культурному наследию, информации, получению профессии;
сохранению прав человека, гарантированных Конституцией РФ и др.

Эти направления выражения интересов территориальных общностей людей представлены в виде усреднённых стандартных состояний. Они могут стать ориентирами при разработке и реализации региональной политики на федеральном уровне.
В конкретных регионах приоритеты интересов заметно варьируют и меняются во времени. Это зависит от геополитического и геоэкономического положения регионов, природно-климатических условий жизни людей, уровня экономического развития и т.д. При этом в каждом регионе заметно проявляются территориальные различия по муниципальным образованиям, что влияет на интересы проживающих в них людей. Поэтому региональную политику субъектов РФ необходимо ориентировать на учёт местных интересов и выработку конкретных мер по их удовлетворению.
Интересы территории выражают и концентрируют интересы проживающих на ней людей. Таким образом, носителем интересов являются люди, территориальные общности людей. Для того, чтобы их интересы были учтены в региональной политике и территориальном управлении необходимо их акцентировать и выразить, а также представить в управленческие структуры.
Выразителями территориальных интересов является наиболее интеллектуальная и активная группа населения. Её костяк обычно образуют лидеры профессиональных союзов и общественных движений, работники научных институтов и учебных заведений, журналисты и писатели, просвещённые слои населения.
Представителями интересов территориальных общностей людей становятся лица, которых выбирает население в управленческие структуры. Среди них депутаты законодательных органов власти, президенты и главы правительств республик, главы администраций областей, краёв, округов и муниципальных образований. Довольно часто представители и выразители интересов территории сочетаются в одном лице, но в принципе – это разнофункциональные субъекты интересов.
В современных условиях развития и территориальной организации российского общества возникает ряд проблем, отражающих обострившиеся противоречия между носителями, выразителями и представителями территориальных интересов. Противоречия между территориальными общностями людей и выразителями их интересов возникают чаще всего в трёх случаях. Первый – свой личный интерес выразитель выдаёт за общественный. Второй – интерес выразителя ещё на полностью осознан всем населением территории. Третий – интерес партии выдаётся за интерес территориальных общностей людей.
В первом и третьем случаях проявляются собственные амбиции представителей или их корпоративные (партийные) интересы, что ведёт к апатии и снижению политической активности людей. Во втором случае происходит постепенное осознание людьми выраженной идеи и формирование общего территориального интереса. В том и другом случае разрешение противоречий должно осуществляться с помощью региональной политики, объясняющей сложившуюся ситуацию и раскрывающей пути выхода из неё.
Внутрирегиональные противоречия часто возникают между носителями и представителями территориальных интересов, т.е. между интересами территориальных общностей людей и интересами представительной власти. При этом следует различать представителей территориальных интересов в муниципальных, региональных и федеральных органах управления. Депутаты разных уровней управления часто «забывают» наказы электората – территориальных общностей людей и руководствуются собственными или партийными интересами, что может привести к обострению противоречий. Противоречия между интересами территории и муниципальными и региональными органами управления могут быть разрешены в границах субъектов РФ путём принятия компромиссных решений и, в первую очередь, за счёт корректировки региональной политики, усиления её ориентации на реализацию интересов территории. Что же касается конкретных представителей, то необходимо совершенствование механизма отзыва депутатов, не выражающих интересы общностей людей или преследующих собственные интересы, а также блокирования той или иной партии.
Противоречия между интересами территории и интересами представительской власти – депутатов Государственной Думы должны разрешаться в процессе регулярных отчётов о результатах своей деятельности перед избирателями. В случае отсутствия обратной связи «избиратель – депутат», в ход должен вступать механизм отзыва депутата. Положение осложняется в случае с депутатами, избранными по партийным спискам и отстаивающими корпоративные интересы. Эти противоречия должны разрешаться на основе мудрости электората, принимающего или отвергающего предвыборную программу партии и нравственных критериев конкретных представителей интересов территории.
Региональная политика самих субъектов РФ должна учитывать сложность ситуации, обусловленную разнообразием и несовпадением интересов разных сфер жизнедеятельности людей. Особенно заметно несовпадение экономических и экологических, социальных и экологических интересов. Их согласование должно найти отражение в политических решениях, руководствуясь ведущей идеей регионального развития и учитывая специфику конкретных территорий. Социальная ориентация устойчивого экономического развития на основе экологического императива должна стать главной идеологией региональной политики и ведущим критерием при принятии компромиссных решений.
Территориальные интересы могут не совпадать в двух измерениях: по вертикали и горизонтали. Столкновение интересов по вертикали происходит между территориями, находящимися на разных иерархических уровнях. Основные группы противоречий сфокусировались по линии соподчинения: центр – регионы, в регионах: субъект РФ – муниципальные образования – территории общественного самоуправления.
Наибольшие разногласия между центром и регионами возникают в области правовых и финансовых полномочий. Полномочия регионов, особенно в отношении территории и природных ресурсов, часто ограничиваются центром. Добыча естественных ресурсов осуществляется в конкретных регионах государственными монополиями или акционерными обществами с пакетом акций в столичных банках, или федерально-региональными предприятиями. В результате происходит обнищание территории и обогащение центра. Или налоги «гасятся» в оффшорных зонах.
Особенно много трений возникает в ходе налоговых отчислений в центр и неадекватного федерального финансирования регионов. При этом наблюдается достаточно большой разброс отчислений областей, краёв и республик в федеральный бюджет.
Государственная политика центра по согласованию интересов должна ограничиваться федеральным уровнем – уровнем стран и субъектов России. При этом необходимо предвидеть конфликтные ситуации, возникающие не только между центром и периферией, но и между регионами. Разногласия между субъектами РФ чаще всего возникают из-за территориальных притязаний и рынков сбыта продукции. Примерами территориальных притязаний могут служить конфликтные ситуации между Северной Осетией и Ингушетией, между пограничными регионами России и соседних государств (Ленинградская область и Эстония, Псковская область и Эстония, Псковская область и Латвия и т.д.).
Эти и другие примеры столкновения интересов по горизонтали можно дополнить примерами несовпадения интересов между муниципальными образованиями в составе конкретных регионов. Столкновения чаще всего происходят из-за взаимных притязаний на одни и те же водоёмы, лесные массивы, рекреационные зоны и т.д. Даже граница между смежными территориями может служить причиной столкновения интересов.
В регионах также могут не совпасть интересы между городской и сельской местностью, между центром и периферией. Например, город Березники и Усольский район Пермской области – отведение земель под дачные постройки и садово-огороднические кооперативы для жителей Березников на территории соседнего района.
Региональная политика по согласованию интересов территорий должна опираться на реформируемую и реорганизуемую структуру государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное региональное управление должно ограничивать свои полномочия на уровне будущих муниципальных округов, а более низкие территориальные уровни будут входить в сферу муниципального самоуправления и территориального общественного самоуправления, испытывающего лишь координирующие воздействия региональных центров. Это позволит полнее учесть интересы каждой территориальной общности людей, каждого человека. В результате согласования интересов по вертикали и горизонтали появится возможность перехода регионов к стабилизации и устойчивому социально-экономическому развитию.
Главным направлением региональной политики должно стать обеспечение условий для всестороннего развития личности, территориальных общностей людей. В современных условиях наиболее приоритетным является обеспечение социальной защищённости людей и создание благоприятной экологической среды жизнедеятельности населения. В реализации этого направления существенную роль может сыграть географический инструментарий региональной политики. Он опирается на учёт интересов территориальных общностей людей, различающихся по этническим признакам, вероисповеданию, характеру расселения, местоположению и др.
В арсенале географического инструментария можно обнаружить две группы методов территориального познания. Первая группа нацелена на отражение пространственной дифференциации интересов – ареалирование, зонирование, районирование, типология, классификация и т.д. Вторая группа направлена на поиск временных особенностей изменения интересов – геомониторинг, геопрогноз, геоконцепции и т.д.
Пространственная дифференциация осуществляется с целью отражения специфических различий в интересах населения, проживающего в разной местности. В процессе дифференциации выявляются ареалы расселения населения с одинаковыми (сходными) интересами. Результаты дифференциации могут быть использованы в региональной политике для целенаправленного реагирования на удовлетворение интересов конкретной территории.
Территориальное зонирование осуществляется с целью выявления территорий по степени интенсивности проявления интересов и обострения социально-политической ситуации. В ходе исследования выделяются зоны обострения тех или иных интересов, которые становятся приоритетными при выработке управленческих решений. Таким путём могут быть выявлены маргинальные зоны, зоны экологического бедствия, зоны политической активности, зоны обострения криминогенной ситуации и т.д.
Районирование – это процесс выделения таксонов разного или одного иерархического уровня. Использование методов районирования для выявления интересов территориальных общностей людей позволяет всё региональное пространство расчленить на таксоны, в каждом из которых будут превалировать те или иные интересы. Пользуясь методами классификации и типологии, данные таксоны можно сгруппировать в классы или типы по сходству или различиям интересов.
Исходной информацией для пространственной дифференциации обычно служат обработанные данные опроса, анкетирования или интервьюирования населения. Таким образом, дифференциация территории по интересам осуществляется на основе субъективных мнений самих носителей интересов, что более объективно отражает реальность по сравнению с официальной статистикой.
Для повышения эффективности региональной политики важное значение имеет геомониторинг, позволяющий отслеживать все процессы регионального развития в территориальном аспекте. При этом исключительно важным представляется учёт интересов территории и их трансформация во времени. Действенными приёмами проведения геомониторинга становятся стационарные и передвижные центры наблюдения, геоинформационные системы и компьютерное обеспечение.
Большое значение для региональной политики имеют предвидение и концепции регионального развития, геопрогноз социально-экономической стратегии пространственной эволюции. В концепциях отражаются основные идеи регионального развития, а в геопрогнозы включаются возможные интересы столкновения интересов, эволюции интересов территории, появления новых интересов, компромиссные решения и т.д.
Итак, интересы территории становятся новым интегральным фактором регионального развития и целеориентирующим направлением территориального управления, разработки и реализации региональной политики. Эффективность политики во многом определяется степенью её соответствия интересам территории, действенностью принимаемых решений в конфликтных ситуациях, возникающих при столкновении интересов территории и властей, территории и отдельных корпораций, смежных или соподчинённых территорий. Согласование интересов территорий, проводимое разными методами (координации, компенсации, разграничения полномочий и др.), становится необходимым атрибутом региональной политики и действенным механизмом принятия управленческих решений на всех иерархических уровнях.

____________________
¹ Степанов В.П., Шарыгин М.Д. Территориально-отраслевое управление. Пермь, 1989; Территориальные интересы / Под ред.Ткаченко А.А. Тверь, 1999; Ткаченко А.А. Территориальная общность в региональном развитии и управлении. Тверь, 1995; Хузеев Р.Г. Теория принятий компромиссных решений. Казань, 1987 и др.

Контрольные вопросы

Дайте определение понятию «интерес».
Какие интересы выделяются в составе общественных интересов?
Что представляют собой территориальные интересы (интересы территории)?
Как формируются интересы территории?
Какие трудности возникают в процессе формирования территориальных интересов?
Назовите направления, в которые целесообразно объединять интересы территории.
Кто является носителями, выразителями и представителями интересов территории?
В чем заключается суть противоречий, связанных с территориальными интересами?
Какие географические методы применяются для изучения территориальных интересов?

Часть 3. Функциональные направления региональной политики

Печать

Региональная политика как современный механизм государственного управления в рыночных отношениях, отличается сложным внутренним строением. Его нельзя ограничивать лишь экономическим или социальным направлением. Она направлена на регулирование всех процессов жизнедеятельности людей.
Региональная политика имеет интегральную структуру, обусловленную функциональными сферами социума – территориальных общностей людей. Многообразие этих сфер находит отражение в разнообразии направлений региональной политики. Наиболее актуальными и востребованными являются следующие виды региональной политики: социальная, демографическая, национально-этническая, экономическая, экологическая, инновационная, бюджетно-финансовая, инвестиционная.
Каждый из этих видов имеет сложное строение и включает более частные политические направления. Например, в региональной экономической политике выделяются промышленная, аграрная, строительная и другие направления. В то же время все функциональные направления должны действовать в единой системе региональной политики.

Алгоритм познания функциональных направлений региональной политики включает следующие этапы: