Экспертиза и мониторинг

Печать

Разработка и реализация региональной политики становятся эффективными и действенными в том случае, когда преследуются созидательные цели, отвечающие интересам населения. Для подтверждения конструктивности принимаемых управленческих решений всё чаще прибегают к экспертным заключениям и мониторинговым наблюдениям. Экспертиза концепций, прогнозов, планов, программ осуществляется как профессиональными группами, так и общественностью.
Профессиональная экспертная группа имеет официальный статус, определённый методический инструментарий, полное информационное обеспечение. В неё входят высококвалифицированные специалисты: учёные, менеджеры, юристы, экономисты, экологи, географы и др. Деятельность профессиональных экспертов направлена на оценку объективности отражения в концептуально-программных документах эффективности процессов социально-экономического развития территории, степени сбалансированности функциональных сфер в меняющейся структуре регионов, рациональности природопользования, комфортности среды жизнеобеспечения и др.
Общественные экспертные группы формируются спонтанно и являются откликом на проекты непопулярных управленческих решений. Их состав чаще всего формируется из людей разных профессий, неравнодушных к происходящим событиям и будущему развитию территории. Общественная экспертиза помимо экспертного заключения, часто выражается в форме пикетов, митингов и других актов протеста.
По функциональному профилю экспертиза может быть комплексной и «отраслевой». Комплексная экспертиза охватывает анализ, диагноз и оценку всех сфер жизни населения, включая социальную, демографическую, экистическую, духовную, рекреационную, экономическую, экологическую, техническую и др. Отраслевая экспертиза даёт оценку документов (проектов, решений, программ) частного характера (например, строительство какого-либо объекта и др.).
Во всём многообразии экспертиз особое место занимает географическая экспертиза. Понятие и сферы деятельности географической экспертизы в нашей стране были заложены К.П. Космачёвым в 1981 году¹. Он отмечал, что «географической экспертизой может быть названо научное направление, специализирующееся на проверке объективности отражения в тех или иных решениях закономерностей развития интегральных систем типа население-хозяйство-природа» с целью определения путей повышения эффективности территориальной организации производства, включая вопросы рационального использования пространственных сочетаний ресурсов и охраны окружающей среды. Используя данное определение в качестве базового и дополняя и дополняя его современными достижениями географии в области социального, духовного, политического, рекреационного и других аспектов регионального развития, можно определить круг вопросов, которые могут быть подвергнуты географической экспертизе. В настоящий период можно констатировать, что основные положения географической экспертизы и компетентность географов дают основание для привлечения экспертов по оценке документов, обосновывающих пути совершенствования:

• регионального управления и местного самоуправления;
• сбалансированного развития регионов;
• территориальной организации жизнедеятельности людей;
• условий и уровня жизни населения;
• самоорганизации экономики;
• природопользования и сохранения экологического равновесия.

Особенно эффективна географическая экспертиза в единой системе комплексной экспертизы, поэтому географов всё чаще привлекают в экспертные советы и организации.
Целью географической экспертизы является контроль за объективностью региональной политики, результатов территориальных изысканий и программных документов перспективного развития регионов и муниципальных образований в структуре единого пространства Российской Федерации. Экспертная оценка становится одним из показателей эффективности региональной политики, индикатором надёжности региональной информации, актуальности методологических положений концепций, действенности программных мероприятий. Особое внимание при этом уделяется проблемному и целевому принципам стратегии и тактики управления процессами социально-экономического развития. Основываясь на этих принципах можно быстрее достичь устойчивого развития регионов, преодолеть негативны воздействия а природу, осуществить реструктуризацию хозяйства, совершенствовать образ жизни населения.
Для повышения действенности и оперативности экспертизы необходимо создание методологической, методической, информационной и нормативной базы.
Методологические основы географической экспертизы берут истоки из теоретико-методологического базиса познания территориальных процессов взаимодействия природы и общества, пространственной организации жизни людей, формирования и функционирования социально-экономических регионов. Методологической основой формирующейся экспертизы должны стать:

• теоретические основы развития ноосферы, этногенеза, социально-экономического районирования, территориального разделения труда и др.;
• учения о регионах, городах, сельской местности, территориальных общностях людей, региональной экономике, экологии и т.д.;
• совокупность понятий и терминов социально-экономического развития территории и др.

Игнорирование или незнание концептуальных основ регионального развития и управления, территориальной организации жизни людей должны стать предметом анализа экспертов и получить соответствующую оценку.
Географическая экспертиза территориальных изысканий, концептуальных, прогнозных, программных и проектных документов может стать более квалифицированной при наличии у экспертов региональной информации, охватывающей все сферы жизнедеятельности людей. Информация обычно концентрируется в геоинформационных системах, статистических справочниках, серии сопряжённых карт, научных и популярных источниках и т.д. Источником информации может стать опрос и анкетирование населения.
В экспертной деятельности всё шире используется моделирование. Сравнение принимаемых политических решений с идеальной стратегией регионального развития, реалий социально-экономических процессов с оптимальной моделью перспективного региона даёт возможность скорректировать региональную политику и выбрать наиболее рациональный вариант прогноза или программных мероприятий.
Важными методами географической экспертизы являются: нормативный и стандартизации. Оперирование системой нормативов, скорректированной к местным условиям, позволяет квалифицированно и обоснованно дать оценку условиям жизни людей, налоговым обложениям, отчислениям в федеральный и муниципальные бюджеты, хозяйственным воздействиям на природу. Использование международных нормативов и стандартов жизни людей в цивилизованных странах позволяет более обоснованно принять экспертное заключение.
Географическая экспертиза использует также совокупность экспертных методов, выработанных и апробированных в экспертной деятельности смежных направлений. Из арсенала методов экспертных оценок наиболее часто привлекаются методы интервьюирования, анкетирования, сценариев «мозговой атаки», Дельфы и др. При этом важным условием является степень профессионализма и интуиции экспертов, объективности и аргументированности оценок.
Действенность региональной политики напрямую зависит от оперативности и качества разрешения территориальных и социально-экономических проблем. В задачу географической экспертизы в первую очередь должна входить оценка актуальности решаемых проблем, последствий и затрат на их разрешение. При экспертной оценке концепций, прогнозов, программ, проектов пристальное внимание уделяется обоснованности выбора целей и задач функционирования регионов, степени оптимальности стратегической траектории взаимообусловленного развития всех функциональных сфер жизнедеятельности людей, эффективности использования внутренних и внешних ресурсов, аргументированности намечаемых инвестиционных вложений.
Весь ход экспертизы «плановых» документов должен пронизывать социально-экономический императив. Он обычно присутствует в процессе оценивания актуальности главной цели, логичности постановки задач, определения природно-ресурсного, экономического, демографического, интеллектуального и других потенциалов, проверки надёжности расчетов. Этот императив остаётся ведущим также при анализе достоверности информации, выборе приоритетных направлений регионального развития и конкретных программных мероприятий, эффективности политических решений и программных предложений.
Экспертное заключение обычно включает оценку методологической и научно-технической обоснованности документов. При этом важно соблюдение таких методологических принципов, как социальной и экологической приоритетности, территориальности, системности, комплексности, конкретности, реальности. При оценке выбора программных вариантов развития регионов глубокого анализа заслуживает степень сбалансированности и комплексности социально-экономического функционирования территории.
Социальные приоритеты регионального развития требуют пристального внимания и оценки динамики демографических процессов, которые ведут к изменениям численности и состава населения, территориальным сдвигам в системе расселения, появлению новых и исчезновению некоторых поселений, изменению форм взаимодействия территориальных общностей людей с окружающей средой. Особой оценки заслуживают намечаемые мероприятия по улучшению условий и повышению уровня и качества жизни людей, поддержке малообеспеченного населения, социальной защите и физической безопасности граждан.
Перспективы региональной экономики связаны с возрождением трансформируемого хозяйства, реконструкцией действующих и строительством новых предприятий разных мощностей и форм собственности, совершенствованием территориальной организации производительных сил. Особой оценки заслуживает обоснованность расчётов создания новых полюсов роста и коридоров коммуникаций, особых экономических зон.
Заслуживает внимания система мероприятий по улучшению экологической ситуации, оценка предложений по снижению ресурсо-, тепло-, энергоёмкости предприятий, уменьшению уровня загрязнения ландшафтов, сохранению резерватов, особо охраняемых территорий.
Географическая экспертиза должна оценить экономическую, социальную, экологическую, научно-техническую эффективность региональной политики и программных документов, последствия принимаемых решений. В орбиту экспертизы также входит анализ правового, методологического, организационного, информационного обеспечения разработки и реализации концепций, прогнозов, программ, схем и проектов.
Контрольные функции регионального развития выполняют законодательные органы регионов, Российской Федерации, а также общественные организации, партии и движения. Организация действенного регионального управления социально-экономическими процессами возможна при наличии достоверной информации и создании регионального мониторинга.
В большинстве регионов уже функционируют экономический, социальный, демографический и экологический мониторинги, которые чаще всего разобщены и действуют на индивидуальной методологической основе. Задача заключается в интеграции частных мониторингов и создании единого регионального мониторинга. Он сможет обеспечивать органы управления, субъекты хозяйствования и всё население полной информацией о жизнедеятельности людей, процессах функционирования социальной, экономической, экологической, рекреационной и политической сфер. Действенность мониторинга зависит от уровня и эффективности функционирования региональной геоинформационной системы, включающей сбор информации, её передачу с помощью современных средств связи, машинную обработку, накопление, хранение и выдачу пользователям.
Создание эффективной службы мониторинга сопряжено с территориальной организацией сети станций (включая космические) и пунктов (включая передвижные установки) наблюдения за всеми процессами регионального развития. Постоянное слежение за ситуацией по всей территории регионов повысит оперативность соответствующих действий контролирующих органов, эффективность региональной политики и территориального управления.
Функциональная деятельность геоинформационных систем и интегрального мониторинга проявляется по следующим направлениям:

• наблюдение и контроль за ходом выполнения целевых программ, процессами развития региональной экономики, расходования финансовых (бюджетных и внебюджетных) средств, качеством обслуживания населения;
• наблюдение и контроль за социальной, экономической, демографической, экологической, инвестиционной и политической обстановкой в регионе;
• слежение за условиями, уровнем и качеством жизни людей, состоянием здоровья населения, проявлением негативных социальных явлений;
• слежение за состоянием природных ландшафтов, уровнем загрязнения природной среды, производством экологически чистой продукции;
• сбор, обработка, хранение и выдача социально-экономической, демографической, экологической и другой информации разным категориям пользователей, оповещение населения о кризисных ситуациях;
• анализ полученной информации, оценка и диагноз регионального развития, обеспечение информацией управленческих органов, а также разработчиков концепций, прогнозов, программ и планов.

Эти и другие направления интегрального мониторинга и геоинформационных систем являются важным механизмом реализации региональной политики и всей деятельности территориального управления. Дальнейшее совершенствование мониторинговых наблюдений и автоматизация геоинформационных систем позволит повысить роль и эффективность региональной политики, осуществляемой на всех территориальных уровнях.

____________________
¹ Космачев К.П. Географическая экспертиза. Новосибирск, 1981.

Контрольные вопросы

1. Что представляет собой экспертная группа?
2. Какие типы экспертизы можно выделить по функциональному профилю?
3. Что следует понимать под географической экспертизой?
4. Какова цель географической экспертизы?
5. Что должно стать методологической основой географической экспертизы?
6. Назовите основные методы, используемые в экспертной деятельности.
7. Обоснуйте значимость социально-экономического императива в ходе экспертизы плановых документов.
8. Какой пункт обычно включает экспертное заключение?
9. Какие методологические принципы должны быть учтены в экспертном заключении?
10. Перечислите функции ГИС и интегрального мониторинга, как составляющих механизма реализации региональной политики и территориального управления.