Статья 1 Конституции 1993 года провозглашает Россию федеративным
государством. Принципы федеративного устройства конкретизируются в
некоторых других статьях главы 1 (ст. 4, 5, 6, 11), а также в главе 3
«Федеративное устройство» Конституции Российской Федерации.
В Конституции РФ закреплены следующие принципы федеративного
устройства России.
Государственная целостность. Проявлениями данного принципа
являются, в частности, единство территории Российской Федерации,
распространение суверенитета Российской Федерации на всю территорию,
единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т. п.
Единство системы государственной власти проявляется в единстве
природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в
институциональной организации власти на федеральном и региональном
уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной
власти и т. д.
Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации и
вытекающее отсюда равноправие субъектов Российской Федерации. Термин
|
|
«народы» здесь не несет этнической, национальной окраски, под народом
Конституция понимает все население, проживающее на определенной
территории. Принцип самоопределения народов не может трактоваться как
право выхода какой-либо территории из состава Российской Федерации –
Конституция прямо говорит о самоопределении народов
в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип,
могут, в частности, изменить статус субъекта Российской Федерации, на
территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом
Российской Федерации или разъединиться на несколько территорий
(правовая основа для разукрупнения российских регионов на сегодняшний
день отсутствует), создать национально-культурную автономию и тому
подобное, но, во-первых, в существующих границах Российской Федерации
и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму
правления, экономический строй, идеологические, духовные основы и т. д.).
Принципиальной новацией российского конституционализма является
положение о том, что все субъекты Российской Федерации (республики,
края, области, города федерального значения, автономная область и
автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым
юридическим статусом.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации (между федеральными и
региональными органами государственной власти). Мера разделения власти
|
|
между центром и составными частями государства является одним из
основных признаков федеративного устройства. Именно этот вопрос
оказался ключевым в становлении российского федерализма, и на нем
целесообразно остановиться более подробно.
Отправные моменты разграничения властных полномочий между
федеральным центром и субъектами Федерации закреплены в
Конституции РФ, а детализация – в едеральном законе от 6 октября 1999 года
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральным
законом от 4 июля 2003 года).
Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно
двумя основными способами – нормативным (конституционным, уставным,
законодательным) и договорным. При этом договорный способ
разграничения не противопоставляется конституционному, он не является
«неконституционным», должен применяться также только в рамках
действующей Конституции страны. Различие между данными способами
заключается лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия
закрепляются за соответствующим субъектом непосредственно в
нормативном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта
Российской Федерации, федеральном или региональном законе), а при
договорном – в договоре (соглашении). Применение какого-либо из
указанных способов не исключает и их сочетания.
Конституция РФ исходя из наиболее распространенного в практике
федеративных государств принципа трех сфер полномочий закрепляет:
• предметы исключительного ведения Российской Федерации;
• предметы совместного ведения (сфера так называемой
совпадающей, конкурирующей компетенции);
• предметы собственного ведения субъектов Российской Федерации.
Перечень предметов ведения Российской Федерации (ст. 71) определен
в Конституции как закрытый и, следовательно, не подлежит
расширительному толкованию. Базовый критерий отнесения перечня
вопросов к ведению Федерации (как и в большинстве федеративных
государств) – закрепление за Федерацией прав, в совокупности
обеспечивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав
и свобод человека и гражданина и единую государственную политику.
Перечень предметов совместного ведения так же, как и перечень предметов
ведения Федерации, является по российской Конституции закрытым (ст. 72).
Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения,
как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов
Российской Федерации. Предметы ведения субъектов Российской
Федераци и в федеральной Конституции четко не определяются, и по
остаточному принципу сюда относятся все те вопросы, которые не вошли в
первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера
правового регулирования субъектов Российской Федерации достаточно
широка (хотя на практике этот остаток не слишком большой).
Конституция закрепляет и иерархию нормативных актов Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации: по предметам совместного
ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения
субъектов Российской Федерации приоритет перед федеральными законами
имеют нормативно-правовые акты субъектов Федерации (ч. 5,6 ст. 76
Конституции РФ). При этом следует иметь в виду, что по предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут
приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть
исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и
федеральные нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы
|
|
Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты).
Соотношение федерального и регионального законодательства по
предметам совместного ведения в статье 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ
определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений
могут приниматься как федеральные законы (и иные федеральные правовые
акты), так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской
Федерации; однако последние должны приниматься в соответствии с
федеральными законами, в случае же противоречия между федеральным
законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации действует
федеральный закон (в том числе принятый позднее).
Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали
в федеративном государстве следует рассматривать как вспомогательный –
во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения и
полномочия должны быть разграничены нормативно. Действующее
законодательство существенно изменило порядок реализации данного
способа разграничения предметов ведения и полномочий между
федеральными и региональными органами государственной власти, что
проявляется в усложнении процедуры заключения и вступления в силу
договоров и соглашений – договоры подлежат предварительному (до
подписания договора Президентом РФ и главой региона) одобрению в
законодательном органе субъекта Российской Федерации и утверждению
подписанного договора федеральным законом (таким образом,
двусторонними такие договоры можно называть с большой натяжкой, так как
по существу имеет место согласованная (преобладающая) воля десятков
субъектов законодательного процесса, включая все субъекты Российской
Федерации), а соглашения между федеральными и региональными органами
исполнительной власти вступают в силу после их утверждения
постановлениями Правительства РФ. Такая процедура позволяет исключить
включение в договоры и соглашения положений, нарушающих принцип
равноправия субъектов Российской Федерации.
|
|
Именно принципы российского федерализма предопределяют основы
конституционно-правового статуса основных субъектов федеративных
отношений – Российской Федерации и ее субъектов.
Российская Федерация состоит исключительно из субъектов Федерации;
в отличие от многих федеративных государств в ее составе нет территорий, не
являющихся субъектами Федерации (столичного округа, федеральных
территорий или владений, ассоциированных государств и т. п.). Различные
внутригосударственные образования (федеральные округа, межрегиональные
ассоциации экономического взаимодействия, свободные экономические зоны,
закрытые административно-территориальные образования, ассоциации и союзы
муниципальных образований и т. п.) субъектами Федерации не являются.
Состав Российской Федерации конституционно закреплен в части 1
статьи 65 Основного закона, в которой поименованы все 89 субъектов –
21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения,
автономная область и 10 автономных округов. Однако конституционно
установленный состав Федерации в России не должен быть неизменным, он
может быть изменен, и Конституция РФ предусматривает возможность
такого изменения, причем как в связи с изменением (увеличением)
территории Российской Федерации, так и в рамках существующих границ. В
первом случае речь идет о принятии в состав Российской Федерации нового
субъекта (ч. 2 ст. 65). Изменение же состава Российской Федерации в
существующих границах возможно в силу двух обстоятельств:
• в связи с образованием в составе России нового субъекта
Федерации (ч. 2 ст. 65);
• в связи с изменением статуса каким-либо субъектом (в
соответствии с Конституцией РФ все субъекты Федерации, независимо от
принадлежности к тому или иному виду, равноправны, однако Основной
закон прямо предусматривает возможность изменения субъектом Российской
Федерации своего статуса (ч. 5 ст. 66), следовательно, изменение статуса
субъектом Российской Федерации влечет и изменение состава Федерации
при прежнем количественном наборе субъектов Российской Федерации).
Условия и процедура всех вариантов изменения состава Российской
Федерации должны быть урегулированы на уровне федерального
конституционного закона. В частности, в развитие конституционных
положений был принят федеральный конституционный закон от 17 декабря
2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее
составе нового субъекта Российской Федерации», а в соответствии с
установленной им процедурой в марте 2004 года принят Федеральный
конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации
нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской
области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
Контрольные вопросы
1. Каковы основные принципы организации и функционирования
государственной власти в Российской Федерации?
2. Раскройте содержание принципа разделения властей.
3. В чем сущность принципа государственного суверенитета?
4. По какому признаку образована Российская Федерация?
5. Раскройте содержание принципа федерализма.
6. Каковы предметы разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации?