Особенная часть

Общая часть

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

Глава I. Финансовая деятельность государства

§ 1. Чистые истоки финансового права

§ 2. Понятие финансов

§ 3. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение

§ 4. Финансово-правовые акты

§ 5. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность

§ 6. Финансовая система Российской Федерации

Глава II. Предмет и система финансового права

§ 1. Финансовое право как отрасль права

§ 2. Предмет финансового права

§ 3. Метод финансового права

§ 4. Система финансового права

§ 5. Принципы финансового права

Глава III. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения

§ 1. Нормы финансового права

§ 2. Финансовые правоотношения

§ 3. Субъекты финансового права

§ 4. Источники финансового права

Глава IV. Наука финансового права

§ 1. Предмет науки финансового права

§ 2. Методология науки финансового права

§ 3. Система науки финансового права

§ 4. Отраслевая библиография

§ 5. Наука финансового права в прошлом и настоящем

Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации

§ 1. Понятие финансового контроля, его принципы

§ 2. Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие

§ 3. Государственный и муниципальный контроль

§ 4. Правовые основы аудита

§ 5. Формы финансового контроля. Ревизия - основная форма финансового контроля

§ 6. Финансовый мониторинг

Особенная часть

Раздел II. Бюджетное право

Глава VI. Бюджет и бюджетное право

§ 1. Понятие государственного бюджета. Роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства

§ 2. Понятие бюджетного права: предмет, место в системе финансового права

§ 3. Источники бюджетного права

§ 4. Бюджетные права (полномочия) государственных и муниципальных образований

Глава VII. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации: понятие, принципы

§ 1. Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы РФ

§ 2. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

§ 3. Правовое закрепление доходов бюджета между звеньями бюджетной системы

§ 4. Правовое закрепление расходов бюджетов между звеньями бюджетной системы

§ 5. Бюджетное регулирование и межбюджетные трансферты

Глава VIII. Бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

§ 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

§ 4. Стадия исполнения бюджета

§ 5. Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности

§ 6. Финансовый контроль и мониторинг в бюджетном процессе

Глава IX. Правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов

§ 1. Общая характеристика института размещения государственных и муниципальных заказов

§ 2. История формирования отечественной системы размещения государственных и муниципальных заказов

§ 3. Основное содержание института размещения государственных и муниципальных заказов

§ 4. Способы размещения государственных или муниципальных заказов

§ 5. Основные положения о контроле в сфере размещения государственного или муниципального заказа

§ 6. Отдельные механизмы размещения заказов

Раздел III. Правовой режим государственных внебюджетных фондов

Глава X. Государственные внебюджетные фонды

§ 1. Понятие внебюджетного фонда

§ 2. Система государственных внебюджетных фондов

§ 3. Порядок и источники формирования государственных внебюджетных фондов

Глава XI. Правовое регулирование деятельности государственных внебюджетных фондов

§ 1. Пенсионный фонд Российской Федерации

§ 2. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования

§ 3. Фонд социального страхования Российской Федерации

Раздел IV. Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов

Глава XII. Общая характеристика правового регулирования государственных и муниципальных доходов

§ 1. Понятие и правовые основы государственных и муниципальных доходов

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов. Классификация доходов бюджетов

§ 3. Неналоговые доходы государства и муниципальных образований

Глава XIII. Основы налогового права

§ 1. Понятие налогов и сборов. Функции налогов

§ 2. Понятие и предмет налогового права. Принципы, функции, источники

§ 3. Налоговые правоотношения. Субъекты налоговых правоотношений

§ 4. Порядок исполнения налоговой обязанности. Изменение сроков исполнения налогового обязательства и способы обеспечения уплаты налогов

§ 5. Виды налогов. Основные элементы налогообложения

§ 6. Налоговый контроль

§ 7. Налоговая ответственность: общие положения. Защита прав налогоплательщиков

Глава XIV. Федеральные налоги и сборы

§ 1. Налог на добавленную стоимость

§ 2. Акцизы

§ 3. Налог на доходы физических лиц

§ 4. Налог на прибыль организаций

§ 5. Налог на добычу полезных ископаемых

§ 6. Водный налог

§ 7. Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов

§ 8. Государственная пошлина

Глава XV. Региональные налоги

§ 1. Налог на имущество организаций

§ 2. Налог на игорный бизнес

§ 3. Транспортный налог

Глава XVI. Местные налоги

§ 1. Земельный налог

§ 2. Налог на имущество физических лиц

Глава XVII. Специальные налоговые режимы

§ 1. Единый сельскохозяйственный налог (система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей)

§ 2. Упрощенная система налогообложения

§ 3. Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности

§ 4. Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции

Глава XVIII. Государственный долг и кредит

§ 1. Понятие и виды государственного (муниципального) долга

§ 2. Формы государственного (муниципального) долга

§ 3. Классификация государственных (муниципальных) долгов

§ 4. Государственные гарантии как форма государственного долга

§ 5. Управление государственным (муниципальным) долгом

§ 6. Органы управления государственным долгом Российской Федерации

§ 7. Государственный кредит

Глава XIX. Правовое регулирование страхового дела

§ 1. Понятие страхового рынка. Страхование как экономическая и правовая категории

§ 2. Понятие страхового правоотношения. Виды страхования

§ 3. Государственное регулирование страховой деятельности

§ 4. Финансово-правовое регулирование обязательного страхования

Раздел V. Правовое регулирование государственных расходов

Глава XX. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов

§ 1. Понятие и виды государственных и муниципальных расходов

§ 2. Расходные обязательства

§ 3. Формы бюджетных расходов

§ 4. Понятие, виды и принципы бюджетного финансирования

§ 5. Сметно-бюджетное финансирование

§ 6. Понятие и виды бюджетного кредитования

Раздел VI. Правовые основы денежно-кредитной системы. Основы валютного законодательства

Глава XXI. Правовые основы денежного обращения и расчетов

§ 1. Денежная система Российской Федерации

§ 2. Правовое регулирование денежного обращения в Российской Федерации

§ 3. Правила ведения кассовых операций

§ 4. Понятие расчетов и расчетных отношений

§ 5. Формы безналичных расчетов

Глава XXII. Правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации

§ 1. Банковская система Российской Федерации

§ 2. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России)

§ 3. Банковское регулирование и надзор

Глава XXIII. Правовое регулирование валютных операций

§ 1. Валютные правоотношения: понятие, структура, содержание

§ 2. Валютные операции как объект правового регулирования

§ 3. Правовой статус властных субъектов валютных правоотношений

Глава XXIV. Правовое регулирование инвестиционной деятельности

§ 1. Понятия инвестиций и инвестиционной деятельности

§ 2. Инвестиционная деятельность как институт финансового права

§ 3. Принципы инвестиционного права и инвестиционной деятельности (как института финансового права)

§ 4. Инвестиционные правоотношения

Глава XXV. Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг

§ 1. Понятия финансового рынка, рынка ценных бумаг

§ 2. Понятие и виды ценных бумаг, эмиссионные ценные бумаги

§ 3. Субъектный состав участников рынка ценных бумаг

Глава XXVI. Финансы коммерческих и некоммерческих организаций

§ 1. Общая характеристика финансовой правосубъектности организаций

§ 2. Правовой режим доходов и расходов организации

§ 3. Правовой режим оборотных средств коммерческой организации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемая читателю книга является дополненным и уточненным изданием учебника «Финансовое право», увидевшего свет в 2006 г. Авторский коллектив при переработке текста учебника исходил из следующих задач:

- учесть все изменения в законодательстве и практике его применения, возникшие за время, прошедшее после выхода первого издания учебника;

- максимально юридизировать материал, освобождаясь от описательности в пользу правового анализа финансовых отношений;

- содействовать возникновению у читателя эффекта комплексности финансового механизма страны и его правового регулирования;

- продолжить и углубить тенденцию изложения финансово-правовой информации в проблемном ключе, привлечь внимание читателя к нерешенным вопросам правоприменения и пробелам в законодательстве;

- проиллюстрировать тенденции реформирования финансово-правовой доктрины, сложившейся под влиянием принципов плановой экономики и директивного управления ею.

Внимательный читатель заметит авторский подход к структуре учебника, в том числе минимализацию количества подразделений. В отличие от экономической классификации элементов финансовой системы правовой подход, по мнению авторского коллектива, должен обеспечивать равенство институтов финансового права, а не градуировать их по степени значимости. Поэтому особенная часть сформирована в учебнике без разделения на подотрасли, как это принято в специальных научных работах.

Авторский коллектив исходил также из того, что учебник, выпускаемый Российской академией правосудия, должен не только содействовать повышению общей финансово-правовой грамотности, но и быть полезным в деле подготовки кадров для судебной системы и повышения квалификации судей. Поэтому правоприменительным и юрисдикционным аспектам финансового регулирования было уделено повышенное внимание. Из этих же соображений исходили авторы отдельных глав и параграфов, не приводя сведений, относящихся к финансовой и банковской технике и к профессиональной финансовой информации.

Вместе с тем в тексте учебника предпринята попытка обеспечить гносеологическую преемственность между финансовым правом и другими отраслями правоведения, подчеркнута неразрывная связь между сопредельными правовыми институтами, входящими в систему смежных отраслей - конституционного, административного, гражданского права. Как финансовое обеспечение лежит в основе любого публично-правового либо частноправового мероприятия, так и финансово-правовые институты в механизме реального правового регулирования занимают свое достойное место.

За последние годы значительно оживилась научно-исследовательская работа в области финансового права, издан ряд учебников и иных изданий в этом секторе правоведения. Не будет преувеличением сказать, что за короткое время возникла постсоветская школа финансового права, свободная от наперед заданных решений и результатов научных исследований. На этом фоне отчетливо заметным стало методологическое отставание науки, а следовательно, и преподавание финансового права, связанное с несовершенством доктрины финансового права.

Как известно, первый советский учебник финансового права был опубликован в 1940 г. <1>. С тех пор роль финансового права практически не менялась: «Оно способствует осуществлению государством стоящих перед ним задач в области укрепления советской власти, укрепления обороноспособности, развития производительных сил страны и культурного строительства» <2>. Этот тезис предшествовал изложению изменяющейся финансово-правовой материи и неизменно предполагал прикладную, служебную роль этой отрасли права, в некотором смысле давал повод считать, что генетически финансовое право вовсе не обособившаяся часть правовой системы и не результат специализации норм права, как это было с другими отраслями права, но скорее материализованная, инструментированная государственная власть, решающая свои собственные задачи. Далеко не случайно в семье национальных правовых систем, входящих в континентальное право, аналогичная научная и образовательная дисциплина именуется не правом, а публичными финансами.

--------------------------------

<1> См.: Финансовое право / Под общ. ред. М.А. Гурвич. М., 1940.

<2> Там же. С. 3.

Доктрина финансового права, разработанная в трудах многих известных юристов, отражающая воззрения на функции и роль финансово-правового регулирования в условиях планового социалистического хозяйства, демонстрирует в последнее время, с переходом на рыночные производственные отношения, несоответствие реальным потребностям.

Оставляя в стороне экономические характеристики, отметим главное направление конфликта: для планового социалистического производства финансовое право обеспечивает господство долженствования, т.е. особого режима правового регулирования, когда права и обязанности усредняются, взаимно меняются местами и играют роль лишь некоего правового фона, на котором приоритетом обладает порядок, исполнение последовательных функций и действий во имя служения главной, наперед заданной цели.

Рыночное инвариантное хозяйствование, построенное во многом на диспозитивном регулировании, возвращает субъекту права, в том числе субъекту права финансового, всю полноту прав, обязанностей, механизм реализации права, ответственность, предоставляет многие юридические альтернативы, недоступные прежде.

В финансово-правовой литературе, как прежде, так и сейчас, финансово-правовые отношения рассматриваются как объективно существующие. Данная точка зрения при внимательном анализе нуллифицирует все возможные попытки совершенствования финансового механизма, обрекая нас в будущем ограничиться лишь технико-юридическими усовершенствованиями.

Финансовых отношений, в отличие от брачно-семейных, трудовых, политических, не говоря уже об отношениях гражданского оборота, в природе человеческого общежития не существует. Этот тезис необходим для демонстрации генетической линии становления того или иного финансового института как результата созидательной, первородной деятельности публичной власти. Именно государство, вызванное к жизни необходимостью концентрации части общественного продукта, осуществляет эту свою задачу путем формирования, подчас насильственными методами, нового класса экономических отношений - финансовых отношений.

С определенного момента (в зависимости от правовой зрелости общества) примитивные финансовые отношения превращаются в правоотношения, возникает финансовое право. Как из податей возникают налоги, из княжеской казны - государственный бюджет, из ростовщичества - банковская система, так и из примитивных финансов создаются финансы правовые, построенные на развитом юридическом механизме, почерпнутом или заимствованным из инструментария других отраслей права. Отсюда, очевидно, тяга финансового права к рецепции понятий, категорий, юридических механизмов, прежде всего из гражданского права.

Критически оценивая понятие финансовой деятельности государства в том безбрежном понимании, которое ему придавалось в советской правовой литературе, следует признать, что как таковая финансовая деятельность государства все же имеет свой собственный предмет. Таким предметом является формирование оригинальных, созданных «с листа» финансовых институтов (как, например, публичный долг) или же приспособление ранее известных институтов (страхование, банковское кредитование) для целей публичных финансов. Понимая под результатом финансовой деятельности государства те или иные юридические механизмы и органы, их эксплуатирующие, мы должны признать, что эта деятельность дает результат посредством нормотворчества и организаторских мероприятий, а не путем административного распорядительства.

Ни налогообложение, ни таможенное регулирование, ни бюджетный процесс, ни валютный контроль, ни банковское дело сами по себе финансовой деятельностью государства не являются. Утверждать иное - значит стоять на этатических позициях, считать, что в конкретных финансовых правоотношениях субъекту права противостоит само государство. Подобная констатация рано или поздно приводит к выводу о том, что финансовое право является юридическим средством умаления прав юридического или физического лица в имущественной сфере, своего рода воровской отмычкой, которая по определению правом быть не может.

Для советских ученых - специалистов финансового права была характерна идеализация, скорее даже абсолютизация, роли государства в финансовых отношениях; роль же другой стороны низводилась до следования указаниям властей и покорного их исполнения. Согласимся и с тем, что для такой постановки вопроса были весомые основания...

С изменением социально-политической обстановки становится все более и более ясно, что в финансовых отношениях юридическому или физическому лицу противопоставлено не государство как таковое, но государственные органы с их конкретной компетенцией или же коммерческие структуры (банки, страховые компании), пользующиеся делегированными государством полномочиями. Что же касается самих финансовых отношений, то качество властвования далеко не всегда присутствует в поведении субъекта, представляющего сторону государства, как далеко не всегда другая сторона выступает носителем обязанности.

В финансовых отношениях все более значимое место начинает занимать правовая конструкция обязательства. Не только взимание налогов, но и бюджетное финансирование, создание и возврат публичного долга, не говоря уже о кредитных и расчетных отношениях, страховании, расходовании внебюджетных фондов, осуществляются в правовом режиме обязательства. На повестке дня - официальное признание существования обязательств как основного способа регулирования финансовых отношений.

Этот тезис, вызывающий идиосинкразию у специалистов гражданского права и стойкое неприятие у некоторых специалистов финансового права, в сущности, признание восстановления на некоторое время потерянной истинной природы финансовых отношений, а именно отношений, юридически опосредствующих отчуждение имущества (в денежной форме) одного субъекта и присвоение этого имущества другим субъектом. Если такие отношения не будут отношениями обязательственными, тогда они перестанут быть правовыми отношениями вообще. История нашего общества знает многие примеры насильственного изъятия имущества в одностороннем порядке - все они правом не регулировались.

Следует отказаться от монополии цивилистики на использование правовых ценностей, относящихся к регулированию имущественных отношений; обязательство - одна из таких ценностей, связывающая носителя права и носителя обязанности в едином предоставительно-обязывающем правоотношении. В тех случаях, когда носитель государственного интереса обладает правом, обязанность другого (юридического или физического лица) предопределена именно этим правом, а не непосредственной властью государства; когда же юридическое или физическое лицо наделено правом, сторона государства выступает именно носителем обязанности, корреспондированной этому праву, а не соблюдает то или иное финансовое узаконение.

Современное финансовое право, пусть пока только доктринально, находится в процессе «переполюсовки»: стоявшие на защите прав государства, обеспечивавшие приоритет публичных целей перед целями и интересами частными институты финансового права все более и более ориентируются все тем же государством на защиту прав и интересов юридического или физического лица. Явление, замеченное в других отраслях права, - стремление к защите интересов слабой стороны в ее отношениях с сильной стороной - имеет огромные перспективы в сфере регулирования именно финансовых отношений - не столько потому, что роль сильной стороны публичной власти более не требуется, сколько вследствие отказа государства от прямого властвования и его заинтересованности в развитии экономической самодеятельности и экономического самоуправления, что невозможно без обеспечения юридической автономии участников хозяйственного оборота от государства.

Эта тенденция позволяет по-другому взглянуть на отдельные институты финансового права в их системе. В области налогового права заметна тенденция к использованию налогов в качестве средства защиты имущественных интересов налогоплательщика от давления финансовых органов, направленного на увеличение доходов бюджета; при этом обеспечивается свободное распоряжение доходами и прибылями за пределами сумм, причитающихся к перечислению в бюджет. В последние годы существенно повышены гарантии прав налогоплательщиков от незаконно вводимых сборов, завышения налогов, налогового администрирования, подчас перерастающего в «налоговый терроризм».

Бюджетное право помимо существенного уточнения полномочий участников бюджетного процесса обогатилось признанием отношений по финансированию из бюджета обязательствами, складывающимися между государством-должником и получателем бюджетных ассигнований - кредитором; получили необходимую юридическую определенность межбюджетные отношения и ответственность за нецелевое использование средств бюджета. Получает развитие судебная защита финансовых интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов в бюджетной сфере.

Значительный прогресс наблюдается в области правового регулирования государственного (публичного) долга, прежде всего в том, что правовые отношения, опосредствующие публичный долг, приобретают самостоятельное законодательное регулирование, не сводимое к бюджетному праву. Большая группа разновидностей финансовых обязательств, должником по которым выступает публичная власть, приобрела за последние годы существенную правовую определенность, позволяющую считать государственный (публичный) долг отдельной подотраслью финансового права.

Правовым феноменом последнего десятилетия стало стремительное формирование отдельной подотрасли - эмиссионного права. Кредитно-расчетное обслуживание народного хозяйства, будучи традиционно предметом гражданско-правового регулирования, в совокупности с валютным контролем, мерами поддержания кассовой дисциплины, средствами противодействия легализации противоправных доходов, регулированием деятельности коммерческих банков постепенно выстраиваются в единый механизм эмиссии денежной массы (как наличной, так и безналичной) и регулирования денежного оборота в стране.

В теории пока должным образом не оценена цементирующая роль институтов эмиссионного права в системе финансового права. Представляется, что эмиссия и регулирование движения денежной массы в конечном счете выполняют роль центральной несущей конструкции для всего финансового механизма и, следовательно, являются основным элементом системы финансового права.

Таким образом, намечающиеся изменения в доктрине российского финансового права являются не чем иным, как последствиями второго порядка изменения форм собственности, обеспечения свободы договора, внедрения новых организационных форм ведения хозяйственной деятельности - всего того, что олицетворяет сейчас новую экономическую модель. Это и следствие необходимости приведения методов и способов регулирования финансовых отношений к единым общеправовым стандартам, свойственным другим отраслям российского права.

Авторский коллектив выражает надежду, что издание предлагаемого читателю учебника будет способствовать решению этой задачи и приближать нас к унификации правовых конструкций финансового регулирования в масштабах единой системы российского права.

Ответственный редактор, заведующий

кафедрой финансового права Российской

академии правосудия, доктор юридических

наук, профессор, заслуженный юрист РФ

С.В. Запольский

Указатель сокращений

1. Законодательство Российской Федерации

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ЛК РФ - Лесной кодекс Российской Федерации

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации

Вводный закон к части первой НК - Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3825 (с послед, изм.)

Закон о банках - Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492 (с послед, изм.)

Закон о Банке России - Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790 (с послед, изм.)

Закон о бухгалтерском учете - Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» // СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369 (с послед. изм.)

Закон о валютном регулировании - Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859 (с послед, изм.)

Закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях - Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» // СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1463 (с послед. изм.)

Закон о налогах на имущество физических лиц - Закон РФ от 9 декабря 1991 г. N 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 362 (с послед. изм.)

Закон о налоговых органах РФ - Закон РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492 (с послед. изм.)

Закон о некоммерческих организациях - Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145 (с послед. изм.)

Закон о рынке ценных бумаг - Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918 (с послед. изм.)

Закон о соглашениях о разделе продукции - Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18 (с послед. изм.)

Закон об исполнительном производстве - Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849 (с послед. изм.)

Закон об обществах с ограниченной ответственностью - Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785 (с послед. изм.)

Закон об обязательном пенсионном страховании в РФ - Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832 (с послед. изм.)

Закон об организации страхового дела в РФ - Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56 (с послед. изм.)

2. Официальные издания

БНА (СССР, РФ) Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств (СССР, РФ); Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (с 1997 г.)

Бюллетень ВС (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень Верховного Суда (СССР, РСФСР, РФ)

ВБР - Вестник Банка России

Ведомости СНД и ВС (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР)

Вестник ВАС РФ - Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

Вестник ФКЦБ России - Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг

ВКС РФ - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации

РВ - Российские вести

РГ - Российская газета

САПП РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации

СП РФ - Собрание постановлений Правительства Российской Федерации

ФГ - Финансовая газета

ФР - Финансовая Россия

3. Государственные органы

Банк России, ЦБ РФ - Центральный банк Российской Федерации

ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

Госкомстат России - Государственный комитет Российской Федерации по статистике (до 2004 г.)

Росстат - Федеральная служба государственной статистики

Госстандарт России - Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии (до 2004 г.)

ГТК России - Государственный таможенный комитет Российской Федерации (до 2004 г.)

МВД России - Министерство внутренних дел Российской Федерации

Минздрав России - Министерство здравоохранения Российской Федерации (до 2004 г.)

Минимущество России - Министерство имущественных отношений Российской Федерации (до 2004 г.)

Росимущество - Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

Минобороны России - Министерство обороны Российской Федерации

Минтруд России - Министерство труда и социального развития Российской Федерации (до 2004 г.)

Минфин России - Министерство финансов Российской Федерации

Минюст России - Министерство юстиции Российской Федерации

МНС России - Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (до 2004 г.)

МПР России - Министерство природных ресурсов Российской Федерации

Минприроды России - Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

ФКЦБ - Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг

ФНС России - Федеральная налоговая служба

ФСФР России - Финансовая служба по финансовым рынкам Российской Федерации

ФТС России - Федеральная таможенная служба

4. Прочие сокращения

ВВП - внутренний валовой продукт

МРОТ - минимальный размер оплаты труда

НДС - налог на добавленную стоимость

СМИ - средства массовой информации

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Глава I. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Чистые истоки финансового права

На пороге человеческой цивилизации были сделаны три величайших изобретения: первое - колесо, давшее толчок скорому техническому прогрессу; второе - письменность, создавшая литературу, законодательство, великие религиозные тексты; третье изобретение - деньги, способствовавшие необыкновенному развитию экономики, финансовой деятельности государства и финансовой науки, а параллельно с ними - зарождению первых норм финансового права.

Финансовое право, каким оно видится сегодня, отличается от других отраслей права тем, что тесно связано с «феноменом денег». В Бюджетном и Налоговом кодексах РФ практически все нормы прямо или косвенно связаны с денежными средствами. Правда, следует отметить, что другие отрасли права, например гражданское и трудовое, тоже связаны с этим феноменом, но вторично и не абсолютно. Именно нормы финансового права сыграли роль государственно-правовой «повивальной бабки», которая оказала помощь в рождении денег, их легитимации, наименовании как денежной единицы определенной страны и объявлении официальным всеобщим средством, способным обмениваться на любой другой товар.

До тех пор пока им предшествовали первобытные деньги и обменными эквивалентами служили сначала три-четыре, а затем один, наиболее ходовой и ценный товар (меха, скот, раковины и т.д.), можно было говорить об обычаях, закреплявших эти товары в качестве денег, но не о правовых нормах. Однако эволюционное развитие первобытных денег с учетом хозяйственных потребностей людей привело к тому, что в качестве более совершенного измерителя стоимости товаров стали использоваться железо и медь, а затем - серебро и золото, которые произвели революцию в хозяйственной деятельности общества и ввели в торговый оборот и платежные операции подлинные деньги.

Если государство, находившееся на ранних ступенях развития, было, по существу, сторонним наблюдателем за экономическими процессами, осуществлявшимися посредством примитивных обменных эквивалентов, то с появлением в качестве денег металла, особенно серебра и золота, государство, будучи хозяйствующим субъектом, берет проблему выпуска денежных знаков и организации денежного обращения на себя, причем появившаяся письменность приходит к нему на помощь в этом деле.

Путем принятия законодательных актов государство закрепляет монополию на ведение денежного дела и управление им. Оно вносит порядок в производство денежных знаков и организацию денежного обращения, создает монетные дворы, как это было в государствах Древнего Востока и Средиземноморья, и придает металлическим деньгам ярко выраженные «денежные» преимущества. Металл рубили и резали на куски (отсюда слово «рубль») разного веса, делали их круглыми и плоскими, а для предупреждения обмана, т.е. подделки, ставили на одной стороне известный знак с обозначением стоимости, а на другой стороне изображали профиль монарха.

Процедуры по изготовлению и размещению денежных знаков, их санкционирование государством, наказания за их подделку имели правовое основание, т.е. регламентировались специальными правилами, составившими первые нормы финансового права, которые сегодня названы нормами эмиссионного права и образуют подотрасль финансового права. При этом следует подчеркнуть следующее: превосходные качества серебряных и золотых монет вытекали теперь не только из собственных экономических свойств, но и из санкции государства. Иначе говоря, устойчивость и сила металлических денег гарантировались авторитетом и законом государства.

Опыт и история экономических отношений, связанных с применением металлических денег, быстро подсказали государственной власти, какие экономические и культурные блага даст государству монополия на управление денежным делом и организацию денежного обращения с использованием металлических денежных знаков. До появления металлических денег сбор дани и иные налоговые поступления имели натуральную форму, что создавало массу неудобств как для власти, так и для подвластного населения. Русской истории известен «казус» князя Игоря: неудовлетворенный собранной с древлян данью (продуктами земледелия, медом, мехами), размер которой не был определен, князь возвратился, чтобы собрать дань вторично, и был убит. Применение металлических денег привело к тому, что взимание с подвластного населения налогов и сборов пшеницей, медом, мехами сменилось постепенно взиманием платежей в денежной форме, причем такая форма позволяла властям устанавливать относительно точные размеры этих платежей.

Точно определенные размеры налоговых платежей с населения, во-первых, ограничивали «аппетиты» сборщиков податей, во-вторых, позволяли государству планировать поступление денежных средств в казну и более эффективно осуществлять управленческие функции, в-третьих, сами налогоплательщики могли уплачивать платежи в предсказуемых условиях. Так, в Древнем Риме в эпоху империи налоги представляли собой уже вполне развитую систему, основанную на довольно точных и сложных приемах измерения податных источников, которые устанавливались правовыми нормами, позднее, в XIX - XX вв., получившими название «нормы налогового права».

Военная добыча, дань с покоренных народов, затем более цивилизованные платежи, которыми являлись налоги и сборы, были обусловлены тем, что уже раннее государство, вышедшее из недр первобытно-общинного строя, могло функционировать при условии, если оно имело значительную собственность и центральный фонд для обеспечения существования представителей власти (князя, его дружины), организации общественных работ, в частности ирригационных сооружений, оказания помощи в случае стихийных бедствий. Первоначально этот фонд складывался из материальных средств и представлял собой комплекс кладовых, в которых хранились одежда, оружие, драгоценности, продовольствие, посуда и т.д. Такие централизованные фонды были характерны для первых крупных государств Древнего Востока: Вавилона, Шумера, Древнего Израиля.

Переход от первобытных денег к металлическим, которые прекрасно выполняли функцию накопления, в силу того что могли изыматься из обращения и концентрироваться в соответствующем месте, определил превращение централизованных материальных фондов государства в денежные.

Металлические деньги оказались в высшей степени подходящими для организации такого рода фондов: монеты вследствие своей нормативности, будучи золотыми или серебряными, были удобны для хранения; являлись прочными и не портились от воздействия окружающей среды и времени; были хороши как средство платежа и имели широкую сферу применения, особенно когда речь шла о выплате жалованья чиновникам, солдатам и полицейским. А так как монеты изготавливались из редких и дорогих металлов (золота и серебра), которые люди высоко ценили за красоту и возможность делать из золота и серебра красивые изделия, за возможность хранить такие монеты длительное время, то поступление металлических монет в централизованный денежный фонд или казну, их хранение, распределение и расходование на запланированные цели регламентировались правилами, которые позже, в Новое время, назовут нормами бюджетного права.

Отсюда можно сделать вывод, что металлические деньги послужили фундаментом для формирования цивилизованного государственного бюджета и возникновения бюджетных отношений, которые требовали правового регулирования.

В Древнем мире, в Средневековье и в Новое время функция накопления денег играет важную роль в формировании крупных денежных фондов - состояний частных лиц, которыми были представители аристократии, купцы, ростовщики и менялы, хозяева ремесленных мастерских и мануфактур. Появляются банкирские дома (Медичи, Фугчеры) и знаменитые на всю Европу банки.

Деньги становятся мощной социальной силой, суверенной и одновременно манипулируемой. Возникает денежный фетишизм - преклонение перед деньгами и господство над другими людьми. Эта сторона металлических (золотых) денег замечательно показана А.С. Пушкиным в «Скупом рыцаре». Вспомним слова барона из сцены в подвале перед своими сундуками с золотом и золотыми монетами:

Что не подвластно мне? Как некий демон,

Отселе править миром я могу;

Лишь захочу - воздвигнутся чертоги;

В великолепные мои сады

Сбегутся нимфы резвою толпою;

И музы дань свою мне принесут,

И вольный гений мне поработится;

И добродетель, и бессонный труд

Смиренно будут ждать моей награды.

Я свистну, и ко мне послушно, робко

Вползет окровавленное злодейство

И руку будет мне лизать, и в очи

Смотреть, в них знак моей читая воли.

Но если понимание экономических преимуществ металлических (затем бумажных) денег для функционирования государства и благосостояния общества приходит к государственной власти быстро, то осмысление роли денег как суверенной силы, экономической и вместе с тем политической, способной влиять положительно и отрицательно на все стороны жизни, приходит медленно - уже в Новое время с началом буржуазных отношений. Указывая, что деньги - мощный политический фактор и государство должно этот фактор использовать в своих интересах, известный английский ученый-финансист В. Петти (XVII в.) писал: «Ибо деньги - это только жир политического тела, избыток которого столь же часто мешает его активности, как часто недостаток влечет за собой болезнь» <1>.

--------------------------------

<1> Петти В. Экономические и статистические работы. М., 1940. С. 85.

В XVI - XVII вв. государство осознает, что одной монополии на выпуск денежных знаков недостаточно для воздействия на экономические, культурные и политические процессы в обществе, и забирает часть банковского дела, которым традиционно занимались частные лица. Создаются специальные государственные банки: Шведский, Английский, Русский и др., которые позже, в XIX - XX вв., получат названия «центральные», «национальные», «государственные». Эти банки выполняли две обособленные группы функций: публично-правовые и частноправовые. Первая группа функций - инновационная для того времени, направленная:

- на монопольное осуществление эмиссионной деятельности государства;

- на управление банковской системой страны, обеспечение устойчивости национальной валюты;

- на управление золотовалютными ресурсами и другими драгоценностями, принадлежащими государству.

Вторая группа функций имела дело с кредитными операциями и была направлена на получение прибыли. Если вторая группа функций традиционно устанавливалась нормами банковского (частного) права, то первая группа - нормами банковского (публичного) права, которые составят еще один крупный раздел финансового права - подотрасль банковского (публичного) права.

Изложенное можно дополнить замечанием, что только в условиях денежного обращения появляется нормальная финансовая деятельность государства в ее классическом виде, т.е. деятельность государства по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения, по мобилизации денежных средств в централизованные фонды (бюджетные), по использованию денежных средств в интересах общества и государства. Возникает четыре типа первых финансовых правоотношений:

1) между государством и монетным двором по поводу выпуска денежных знаков и организации денежного обращения;

2) между государством и налогоплательщиком;

3) между исполнительной и представительной ветвями власти по поводу поступления денежных средств в бюджет, их распределения и расходования в процессе осуществления государством управленческих функций;

4) между государственным банком и кредитными организациями страны в процессе осуществления надзорных функций и обеспечения устойчивости национальной валюты.

Эти правоотношения могут быть названы эмиссионными, налоговыми, бюджетными и публично-банковскими. В будущем они образуют остов системы финансового права. Но для этого потребуется пройти долгий исторический путь, который завершится сменой металлических денежных знаков бумажными.

Бумажные деньги «достраивали» систему финансового права. С точки зрения денежных свойств бумажные деньги по сравнению с металлическими имели ряд преимуществ. Они имели хартальную природу (лат. charta - бумага) и совершенно теряли свое товарное качество. Их выпуск для государства был намного дешевле выпуска металлических денег.

Бумажные деньги оказались более удобными в обороте, и ими охотно пользовались население и деловая часть общества. Самое главное их преимущество заключалось в том, что бумажные деньги обладали огромным «творческим потенциалом». Бумажные деньги, а за ними «безналичные деньги» ускоряли проведение финансовых операций, стимулировали развитие промышленности и банковского дела, расчищали и увеличивали пространство для функционирования ценных бумаг, способствовали инвестиционным вложениям в различные отрасли хозяйства. Недаром попытка М.М. Сперанского стабилизировать национальную валюту и уничтожить бумажные деньги (ассигнации) в 1810 г. закончилась неудачей.

Распространение в XVIII - XX вв. режима бумажных денег во всех государствах мира привело к возникновению и формированию значительного числа новых финансовых общественных отношений: в области государственного кредита, страховых, валютных, в области рынка ценных бумаг и т.д., которые требовали финансово-правового регулирования.

Во второй половине XVIII и XIX в. в Западной Европе и в России формируются финансовые правовые институты государственного кредита, рынка ценных бумаг, валютного регулирования и финансового контроля и т.д. Но если до конца XVIII в. нормы финансового права «работали» и «проходили стажировку» в составе других отраслей права (государственного, гражданского, административного, полицейского), то в первой половине XIX в. их бурный количественный рост переходит в качественное изменение: ученые-правоведы, выражая интересы общества, прежде всего промышленных и финансовых кругов, приходят к выводу, что финансово-правовые нормы могут быть выделены и объединены в самостоятельную отрасль права - финансовое право.

После этого замечательного события прошло более 150 лет. В Российской Федерации с начала 90-х гг. XX в. с переходом страны к рыночной экономике система финансового права, при внимательном на нее взгляде, складывается из двух уровней. Говоря метафорически, эта система напоминает македонскую фалангу, боевой порядок которой состоял из построенных впереди тяжеловооруженных воинов-гоплитов и выступающих за ними более многочисленных и легковооруженных воинов-пелтастов. Система финансового права на сегодняшний день включает в себя находящиеся в первом эшелоне укрупненные части финансового права - подотрасли, к которым относятся эмиссионное право, налоговое, бюджетное, публично-банковское и финансово-контрольное право.

За этим построением во втором эшелоне следует вторая часть финансового права, складывающаяся из значительного числа менее крупных подразделений - правовых институтов:

- правового регулирования государственного кредита;

- правового регулирования лотерейного дела;

- страхового права;

- валютного регулирования и контроля;

- правового режима финансов предприятий всех форм собственности;

- правового регулирования рынка ценных бумаг.

Все подотрасли и правовые институты финансового права взаимосвязаны и функционируют как единое целое.

§ 2. Понятие финансов

Определение финансов. Давно существующее слово «финансы», несмотря на различные оттенки в содержании в разные времена, в основном с XVIII в. обозначало денежные платежи, денежные средства. Отдельный человек может говорить о своих финансах; тогда под финансами понимаются его личные денежные средства, находящиеся непосредственно при нем; денежные отношения с банком, предоставившим ему кредит; его налоговые платежи в бюджет и т.д.

Чаще говорят о финансах промышленных предприятий, государственных, кооперативных и частных, о финансах муниципальных образований: городов, районов, сельских населенных пунктов. В этих случаях говорят о «местных финансах». Но главным образом слово «финансы» употребляется тогда, когда речь заходит о доходах, расходах и долгах государства, страны. В таких случаях используют понятия «государственные финансы», «финансы страны», «денежное хозяйство».

Под финансами страны понимаются ее денежное хозяйство и возникающие на его основе посредством оборота денег финансовые отношения, в результате которых образуются различные фонды денежных средств, как государственные, так и негосударственные (частные).

В этом определении содержится три элемента:

1) денежное хозяйство;

2) финансовые отношения;

3) фонды денежных средств.

Рассмотрим вкратце каждый из названных элементов.

Прежде всего финансы страны - это денежные средства страны (финансовые ресурсы), внешне выражающие стоимость имеющихся в стране товаров и участвующие в обороте денег в наличной и безналичной формах. При этом не следует забывать, что деньги являются особым товаром, который служит денежным измерителем всех других товаров и всеобщим орудием обмена.

Финансовые отношения, возникающие на основе денежного хозяйства страны, имеют «вещное» содержание, так как представляют собой процесс движения ресурсов в денежной форме, например от коммерческого банка к предприятию в форме кредита, от налогоплательщика к государству в бюджет в форме налогового платежа. Благодаря финансовым отношениям возможно создание различных фондов денежных средств: государственных и негосударственных, централизованных и децентрализованных, бюджетных и внебюджетных и т.д.

Применительно к денежным средствам государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов возникает необходимость формирования их в определенные фонды, каждый из которых имеет строго целевое назначение (для содержания органов управления, для погашения государственного долга, для нужд обороны и т.д.). С помощью фондов денежных средств создается рациональный и правовой порядок в денежном хозяйстве страны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2001. С. 3 - 4.

В состав финансов страны включаются денежные средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и негосударственных предприятий, все доходы государственного бюджета как в форме налоговых платежей, так и в форме государственного кредита.

Финансы страны подразделяются:

- на государственные (публичные) финансы;

- частные (негосударственные) финансы.

Центральное место в системе финансов занимают публичные финансы, к которым относятся государственные финансы и финансы муниципальных образований.

Государственные (публичные) финансы - это те денежные средства, которыми распоряжаются органы государственной власти Российской Федерации и местные органы. Сюда относятся денежные средства бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, денежные средства государственных и муниципальных предприятий.

Такое же понимание публичных финансов предлагается французским «Юридическим словарем» под редакцией Ж. Корню, в котором финансы определяются как «совокупность денежных средств, принадлежащих государству и публичным коллективам» <1>.

--------------------------------

<1> Vocabulaire juridique. Publie sous la direction de Gerard Cornu. 4-e ed. mis a jour. Paris. Quadrige/Puf. 2003. P. 397 - 398.

Исторически становление государственных финансов завершилось в период формирования централизованных государств в XVIII в. (Франция, Пруссия, Россия) ростом их расходов на аппарат управления, полицию, армию. Казна в это время постепенно отделяется от личных средств монарха, а сами средства все более принимают денежную форму. В итоге складывается система государственных финансов в современном ее понимании.

В настоящее время различаются два вида государственных финансов:

1) централизованные;

2) децентрализованные.

Государственными (публичными) централизованными финансами являются денежные средства, которыми непосредственно распоряжаются органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления. Эти денежные средства используются для удовлетворения общих нужд соответствующих территориальных образований: района, города, области, государства в целом. Общими нуждами являются управление, охрана общественного порядка, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, оборона и т.д.

Государственные (публичные) финансы включают:

- федеральный бюджет;

- бюджеты субъектов Российской Федерации;

- местные бюджеты;

- внебюджетные фонды;

- фонды, образуемые посредством государственного и муниципального кредита.

В свою очередь, государственные централизованные финансы (бюджеты) подразделяются:

- на общие бюджеты;

- бюджеты внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского, социального страхования), которые в совокупности можно было бы назвать социальным бюджетом.

В другом положении находятся государственные (публичные) децентрализованные финансы, т.е. финансы государственных и муниципальных предприятий. Хотя они принадлежат государству и муниципальным образованиям, эти предприятия, будучи хозяйствующими субъектами, сохраняют в определенной степени автономный характер и, так же как все коммерческие предприятия, подчиняются законам рынка, что приближает их финансы к финансам других (частных) коммерческих предприятий. Государственные и муниципальные предприятия располагают закрепленными за ними денежными средствами, имеют свои денежные фонды, уплачивают налоговые платежи в государственные и местные бюджеты.

Анализ государственных (публичных) централизованных и децентрализованных финансов позволяет определить достаточно распространенное в финансовой литературе понятие казны.

Казна - это часть государственного и муниципального имущества (денежных средств), не закрепленная за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.

Государственную казну Российской Федерации составляют средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также средства ЦБ РФ, золотой и валютный фонды РФ.

Частные (негосударственные) финансы. Наука финансового права изучает нормы финансового права, которые подвергают регламентации государственные финансы. Но данная наука в разделе о налоговом праве изучает также процесс превращения (трансформации) частных финансов в государственные финансы.

К частным (негосударственным) финансам относятся денежные средства, принадлежащие частным, кооперативным и общественным организациям, а также отдельным лицам. В отличие от государственных и муниципальных финансов, состояние и динамика которых в основном определяется решениями государственных и местных органов власти, частные финансы подчиняются законам рынка и регулируются нормами гражданского права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 54.

В отличие от государственных (публичных) финансов, которые призваны удовлетворять общие потребности общества (образование, культура, социальное обеспечение, управление, оборона), частные финансы имеют целью получение прибыли их собственниками. Собственник продуктового магазина как индивидуальный предприниматель ведет хозяйство для получения прибыли и удовлетворения своих потребностей. Каждое частное предприятие, подобно отдельному дереву, живет своей жизнью, но в то же время, соединяясь с другими деревьями, образует лес, т.е. хозяйство страны.

Вместе с государственными и муниципальными предприятиями частные предприятия образуют систему хозяйствующих субъектов, с которыми государство вступает в финансовые (налоговые) отношения. Именно эти отношения составляют основу финансовой деятельности государства. Благодаря этой деятельности в руках государства сосредоточиваются огромные денежные средства, позволяющие ему эффективно выполнять свои функции.

§ 3. Финансовая деятельность государства:

двойственный характер, признаки, определение

Финансовая деятельность государства как разновидность экономической деятельности. Финансовую деятельность государства нужно рассматривать с двух сторон: во-первых, как особый вид экономической деятельности, во-вторых, как разновидность государственного управления. В конечном счете эта двойственность обусловлена двойственностью денег, которые, с одной стороны, являются продуктом экономических законов (закона стоимости), с другой стороны, представляют собой один из механизмов государственной власти.

Назовем признаки, характеризующие финансовую деятельность государства как экономическую категорию. В процессе финансовой деятельности Российское государство выпускает денежные знаки (осуществляет эмиссию), организует и регулирует денежное обращение в стране, осуществляет расчеты. Это важнейший признак, покоящийся на действии закона стоимости.

Деньги выполняют роль великолепного измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой, способствуют нормальной работе хозяйственных механизмов в сфере как государственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме помогают гражданам удовлетворять свои потребности.

Другой признак свидетельствует о том, что в процессе осуществления финансовой деятельности государство собирает (мобилизует) денежные средства и создает разнообразные финансовые фонды: бюджетные, внебюджетные, иные. Дело в том, что совокупный общественный продукт (товары, услуги) создается частными и государственными предприятиями, индивидуальными предпринимателями, фермерами, гражданами. Часть этого продукта используется на месте. Основная масса продается за деньги. В итоге реализации у частных и государственных предприятий, предпринимателей, фермеров, граждан образуются свои денежные средства. Часть этих денежных средств государство изымает и для этого вступает в финансовые (налоговые) отношения с предприятиями, предпринимателями, фермерами, гражданами. При этом государство использует различные методы: установление налогов и сборов, добровольное привлечение денежных средств населения посредством государственного кредита, лотереи и т.д.

В процессе финансовой деятельности Российское государство распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные фонды. Это очень существенный признак финансовой деятельности государства.

В рассматриваемом плане огромное значение для функционирования государства имеет создание федерального бюджета как централизованного фонда Российской Федерации, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения (оборона, иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между субъектами Российской Федерации в целях выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание основных государственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспределения представляет собой основное направление в финансовой деятельности государства.

В процессе финансовой деятельности государство расходует денежные средства. Данный аспект также представляет собой один из важных признаков финансовой деятельности государства как экономической категории. Государство не может бездействовать - оно функционирует непрерывно. Все его действия требуют материальных и денежных затрат. Есть управленческий афоризм, гласящий: управлять - значит расходовать. Из федерального бюджета государство осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионного фонда РФ выплачивает пенсии гражданам; из резервных фондов восстанавливает потери, понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий, и т.д.

Расходуя денежные средства, государство:

- применяет бюджетное финансирование, т.е. целевой, безвозмездный, безвозвратный отпуск государственных денежных средств;

- применяет банковское кредитование, т.е. выдачу возвратных ссуд, за пользование которыми граждане и юридические лица уплачивают проценты;

- выплачивает страховые возмещения и т.д.

Таким образом, финансовую деятельность государства образуют прежде всего такие ее виды, как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная деятельность. Однако панорама финансовой деятельности государства показывает и другие ее составные части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.

Финансовая деятельность государства как разновидность управленческой деятельности. Финансовая деятельность государства представляет собой «специальную отрасль государственного управления» <1>. В этом качестве финансовая деятельность государства является:

--------------------------------

<1> Загряцков М.Д. Финансовое управление / Финансовая энциклопедия. М.; Л., 1927. С. 1098.

1) властной, основанной на предписаниях органов государственной (публичной) власти;

2) государственно-плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени (квартала, года);

3) координирующей деятельностью;

4) контролирующей деятельностью.

Управленческий характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на основе правовых управленческих решений как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких решений ведущее место принадлежит актам представительных органов, в первую очередь федеральным законам и законам субъектов Федерации о бюджетах, налогах и т.д.

Наибольшую часть управленческих решений в области финансовой деятельности государства составляют акты органов исполнительной власти, и это естественно, потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность (Минфин России, налоговые службы) <1>. При этом в каждом конкретном случае осуществление финансовой деятельности представляет собой иерархическую связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляющее, координирующее, контролирующее воздействие, а другой субъект подпадает под его власть. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом правоотношении (налоговый орган - налогоплательщик), в бюджетно-процессуальном правоотношении (законодательный орган - орган исполнительной власти).

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972. С. 43.

Финансовая деятельность представляет собой управленческую деятельность координирующего характера, в процессе осуществления которой устанавливается в зависимости от обстоятельств целесообразное соотношение расходной части с доходной частью бюджетов различных уровней путем бюджетного регулирования: процентных отчислений от налогов в те или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т.д. Однако координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она распространяется на эмиссионную, налоговую, валютную и другие сферы финансовой деятельности государства.

Планирование имманентно присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например, исполнение бюджета как по доходам, так и по расходам осуществляется строго по плану: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены законом и реализуются в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой государственной организации осуществляется не произвольно, а на основе какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т.д.

Таким образом, финансовая деятельность государства представляет собой плановый процесс мобилизации денежных средс