Воздействие государства и муниципальных образований как субъекта финансовой деятельности на объект этой деятельности осуществляется в рамках отношений, которые и составляют содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований. С отраслевой точки зрения эти отношения составляют главным образом предмет финансового права. Они весьма многообразны и в целях доступности восприятия могут подразделены по различным основаниям.
Прежде всего отношения сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, составляющие предмет финансового права, подразделяются в зависимости от функций финансовой деятельности на следующие группы отношений, возникающих в ходе:
а) мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды;
б) распределения финансовых ресурсов государства;
в) использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований;
г) контроля за движением финансовых ресурсов государства и муниципальных образований;
|
|
д) эмиссии денежных знаков.
В первую группу включаются отношения по взиманию в бюджеты налогов и сборов; возникающие в связи с размещением государственных и муниципальных займов; в связи с добровольными пожертвованиями в казну государства и т.д. Во вторую группу включаются отношения, возникающие в ходе бюджетного регулирования, т.е. отношения по выделению дотаций, субвенций, субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а из последнего - бюджетам муниципальных образований и т.д. В третью группу включаются отношения по бюджетному финансированию. В четвертую группу входят отношения по осуществлению бюджетного и налогового контроля, контроля банков за соблюдением предприятиями правил ведения кассовых операций и т.д. В пятую группу включаются все отношения в связи с эмиссией денежных знаков.
Кроме того отношения, составляющие предмет финансового права, подразделяются в зависимости от субъектов, между которыми они возникают. Во-первых, это отношения, с одной стороны, между органами, осуществляющими финансовую деятельность государства и муниципальных образований, а с другой стороны — организациями и физическими лицами. Примером в данном случае являются отношения между налоговым органом и организацией по поводу проверок, наложения финансовых санкций и т.д. Во-вторых, это отношения между самими органами, осуществляющими финансовую деятельность государства и муниципальных образований. Примером являются отношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по поводу разработки проектов бюджетов.
|
|
Помимо отмеченного, все отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразделяются по экономическому критерию на финансовые и нефинансовые. К финансовым относятся отношения, опосредующие движение денежных средств, имеющие распределительный характер и другие признаки, характерные для финансов. Среди них: отношения по взиманию налогов и сбору неналоговых платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды; отношения по бюджетному финансированию и т.д. Другие отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, не являются с экономической точки зрения финансовыми, ибо в рамках этих отношений не осуществляется движение денежных средств, что является главным признаком финансов. Однако те отношения, которые не являются с экономической точки зрения финансовыми, направлены на то, чтобы «создать» финансовые отношения, упорядочить, обеспечить их развитие. Например, без установления налогов, сборов, утверждения бюджетов, финансового контроля и т.д., что осуществляется в рамках нефинансовых (с экономической точки зрения) отношений, невозможны финансовые отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Наконец, все отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразделяются исходя из критерия финансово-правового регулирования по финансово-правовым институтам на:
а) бюджетные;
б) возникающие при формировании и исполнении бюджетов государственных и муниципальных внебюджетных фондов;
в) возникающие по поводу финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий;
г) налоговые;
д) неналоговые;
е) по государственному внутреннему долгу;
ж) по сметно-бюджетному финансированию;
з) по государственному внебюджетному финансированию;
и) по бюджетным кредитам;
к) по государственному страхованию;
л) по денежному обращению и расчетам;
м) по валютному регулированию.
Хотя подавляющее большинство отношений, возникающих в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, составляют предмет финансового права, однако в их числе имеются и другого рода отношения. Некоторые из них являются предметом гражданского права. Это, например, отношения, возникающие в связи с продажей и использованием государственного и муниципального имущества, продажей акций приватизированных предприятий, находящихся в государственной собственности, сдачей государственного и муниципального имущества в аренду и др.
В целях отграничения многообразных с точки зрения отраслевой принадлежности отношений, возникающих в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, друг от друга, надо иметь в виду, что предмет финансового права составляют только те отношения, которые урегулированы правом в этой сфере с помощью метода властных предписаний.
Характеристика общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Финансовое право имеет свой предмет регулирования, не свойственный другим отраслям права. Предмет финансово-правового регулирования - это участок общественных отношений, которые требуют их упорядочения, т.е. правовой регламентации. Эти общественные отношения могут длительное время оставаться неурегулированными. Так, в истории финансового права объектами налогового обложения со времен возникновения государства были земля, строения, скот, предметы роскоши и т.д.
Доход (прибыль), получаемый от какой-либо деятельности, не облагался налогом. И только во второй половине XIX в., когда у фабрикантов возникли огромные состояния, государство обратило внимание на этот участок с неурегулированными правом финансовыми отношениями и в Англии были приняты первые законы о подоходном налоге.
|
|
Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т.е. деятельности по организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в бюджетные и во внебюджетные фонды, их использованию в интересах общества и государства.
В процессе осуществления финансовой деятельности государства возникают и другие общественные отношения: по валютному регулированию, государственному кредиту, финансовому контролю, страхованию и т.д. Все названные отношения нуждаются в их упорядочении, т.е. в правовой регламентации.
«Общественные отношения» - ключевое понятие при объяснении предмета правового регулирования. Эти отношения - человеческие отношения и тогда, когда речь идет об организациях (юридических лицах) как субъектах этих отношений, ибо они представляют собой коллективные субъекты. Правовое регулирование заключается в том, что поведение каждого из субъектов данных отношений определяется правовыми нормами.
Главная особенность общественных отношений, являющихся предметом финансового права, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государственных и муниципальных органов. Поясняя эту особенность, следует сказать, что общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, являются имущественными отношениями, так как прямо или косвенно связаны со специфическим имуществом - денежными средствами. Поэтому данные общественные отношения в литературе по финансовому праву называются финансовыми, а нередко еще проще - денежными отношениями, которые требуют детализированного и четкого опосредования нормами финансового права.
Нужно, однако, заметить, что в предмет финансового права включаются не все, а только те денежные отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства и связаны с мобилизацией денежных средств в государственные и муниципальные фонды и их использованием в интересах общества и государства.
|
|
Существуют группы денежных отношений, регулируемых иными отраслями права. Например, денежные отношения по поводу купли-продажи имущества регулируются нормами гражданского права; взыскание административного штрафа - нормами административного права; оплата труда работников - нормами трудового права.
Таким образом, не все денежные отношения входят в предмет финансового права, а только те, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства.
Общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, однородны по своему характеру; это финансовые отношения. Но одновременно финансовые отношения многообразны и имеют тенденцию к дроблению: выделению основных групп финансовых отношений и примыкающих к ним других групп финансовых отношений. В дифференциации финансовых отношений, входящих в предмет финансово-правового регулирования, на основные и примыкающие группы состоит их вторая особенность.
Конкретные группы общественных отношений, являющихся предметом финансового права. К основным группам относятся эмиссионные, налоговые, бюджетные и банковские (публичные) отношения, в правовой регламентации которых любое государство заинтересовано в первую очередь. Без этих финансовых отношений практическое функционирование государства немыслимо.
Исторически названные финансовые отношения возникли одновременно с государством, эволюционно развивались вместе с ним, были встроены во все его главные механизмы. На базе этих отношений, урегулированных правом, возникли первые правовые институты финансового права: эмиссионное право, налоговое право, бюджетное право и банковское (публичное) право.
Эмиссионные отношения - это финансовые отношения по разработке, изготовлению и выпуску в обращение денежных знаков в виде банковских билетов (банкнот) и монет Центральным (эмиссионным) банком РФ.
Эмиссионные отношения связаны с хранением, перевозкой и инкассацией наличных денег для кредитных учреждений, экспертизой банковских билетов, возбуждающих сомнение в их подлинности, заменой поврежденных банкнот и монет Банка России.
Эмиссионные отношения регламентируются нормами финансового права, образующими внутри отрасли самостоятельное подразделение - подотрасль эмиссионного права.
Налоговые отношения - это отношения по поводу уплаты налога и других платежей в государственные и муниципальные бюджеты, а также в государственные внебюджетные фонды.
Это наиболее древние финансовые отношения, родившиеся вместе с государством и подвергавшиеся особенно тщательно правовой регламентации. История показывает, что не урегулированные правом налоговые отношения приводили к «возмущающим воздействиям» в государственном управлении. Доказывает это летописец Нестор, повествуя о причине гибели князя Игоря, а также история европейских государств.
Налоговые отношения в Российской Федерации регламентируются главным образом двумя актами: БК РФ и НК РФ.
Бюджетные отношения - это общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, но по поводу определения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в связи с установлением порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, утверждения и исполнения названных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и т.д.
Особое значение имеют бюджетные отношения, связанные с основным, наиболее значительным фондом денежных средств, т.е. с федеральным бюджетом, по которому Государственной Думой ежегодно принимается федеральный закон. За последние 10 - 15 лет бюджетные отношения в Российской Федерации расширились, включив в предмет финансового права новые правовые институты: бюджеты муниципальных образований, государственные внебюджетные фонды, бюджетный кредит и т.д. Бюджетные отношения регламентируются в основном нормами, содержащимися в БК РФ.
Банковские (публичные) отношения представляют собой связи, возникающие главным образом в процессе деятельности ЦБ РФ и направленные на регулирование банковской системы и надзора за ней, защиту и обеспечение устойчивости рубля, поддержание его стабильного курса по отношению к иностранным валютам.
Это властные отношения, так как ЦБ РФ выступает, с одной стороны, в роли публичного органа, осуществляющего от лица государства финансовую политику только ему присущими властными методами, с другой - в роли обычного субъекта коммерческой деятельности.
В ходе финансовой деятельности государства возникают другие группы общественных (финансовых) отношений:
- по государственному кредиту;
- складывающиеся в процессе финансовой деятельности предприятий и учреждений;
- страховые;
- возникающие в процессе валютного регулирования;
- финансово-контрольные;
- другие, в том числе общественные отношения в области бухгалтерского учета <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации. М., 2004.
С исторической точки зрения они формировались значительно позже, чем эмиссионные, налоговые, бюджетные и банковские (публичные), уступали последним по политической значимости и вследствие этого шли (и идут) как бы во втором эшелоне. Все они требуют упорядочения, т.е. организационно-правового воздействия, которое осуществляется посредством финансово-правовых норм.
Общественные отношения в области бухгалтерского учета представляют собой отношения по сбору, регистрации и формированию финансовой информации об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.
Эта группа финансовых отношений выделена сравнительно недавно и также входит в предмет финансового права, о чем свидетельствует Закон о бухгалтерском учете, который по характеру содержащихся в нем правовых норм является финансовым законом.