Понятие расходов бюджета и их формы. Бюджетное финансирование

Расходы бюджета являются наиболее значимой составной час­тью государственных или муниципальных расходов. Категорию «расходы бюджета» можно рассматривать в нескольких аспек­тах: материальном, экономическом и юридическом. В ст. 6 БК РФ дана материальная характеристика расходов бюджета. Здесь определяется, что расходы бюджета — это «денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для фи­нансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления».

Экономическое содержание расходов бюджета проявляется через отношения, на основе которых происходит процесс исполь­зования средств централизованных фондов денежных средств, го­сударства или муниципальных образований по различным на­правлениям. Формой проявления названных отношений являют­ся конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями го­сударства и местного самоуправления, уровнем социально-эконо­мического развития страны, методами бюджетного регулирова­ния, территориальным устройством государства и т.п.

Юридическая сторона бюджетных расходов обусловлена тем, что они осуществляются в правовой форме и имеют отличитель­ные особенности, свойственные процессу использования государ­ственных (муниципальных) централизованных денежных фон­дов.

В данном аспекте рассмотрения расходы бюджета имеют сле­дующие юридические признаки:

- бюджетные расходы - это публичная категория, ибо они идут на покрытие основных направлений государственной и му­ниципальной деятельности, необходимы всему государству в целом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для государства;

Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

- бюджетные расходы в большинстве случаев не подлежат
возврату. Государство или муниципальные образования произво­
дят отпуск денежных средств из бюджета на реализацию своих
потребностей на безвозвратной основе. Расходы государства в ос­
новном направлены на оплату труда государственных служащих,
социальные программы и обслуживание государственного долга;

— бюджетные расходы осуществляются государством или му­
ниципальным образованием непрерывно. Выполнение государст­
вом своих функций и задач требует бесперебойного, регулярного
и повседневного финансирования;

- бюджетные расходы являются финансово-правовой катего­
рией, выражающей урегулированные правовыми нормами эконо­
мические отношения по поводу распределения и использования
централизованных фондов денежных средств. Общественные от­
ношения, складывающиеся в процессе распределения и использо­
вания централизованных фондов денежных средств, строятся
только в соответствии с законодательством;

— бюджетные расходы призваны на строго правовой основе
обеспечить бесперебойное финансирование задач и функций госу­
дарства или муниципальных образований.

Таким образом, расходы бюджетов - это публичные непре­рывные затраты государства или муниципальных образований в виде строго опосредованных нормами права экономических отно­шений по поводу распределения и использования централизован­ных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функ­ций государства (Российской Федерации, ее субъектов и муници­пальных образований).

Расходы бюджетов осуществляются в соответствии со следую­щими основными принципами:

1. Принцип федерализма. Основу этого принципа составляет законодательное разграничение полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации, так как именно разграничение компетенции определяет объем расходной ответственности каждого уровня власти и объем по финансирова­нию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюд­жета.

2. Принцип целевого направления средств. Бюджетные расхо­ды осуществляются строго по целевому назначению в соответст­вии с направлениями расходования, предусмотренными в соот­ветствующих бюджетах.

3. Принцип безвозвратности (как правило)расходования го­сударственных и муниципальных бюджетных ресурсов. Данный

§ 1. Понятие расходов бюджета и их формы. Бюджетное финансирование 477

принцип означает, что средства, направленные на финансирова­ние государственных потребностей, не подлежат возмещению. Исключением из названного принципа можно считать бюджет­ные кредиты юридическим лицам (ст. 76, 77 БК РФ), а также дру­гим уровням бюджетной системы (ст. 133 БК РФ).

4. Принцип режима экономии. Наличие этого принципа спо­собствует достижению наибольшей эффективности в процессе осуществления государственных бюджетных расходов. Режим экономии — это система форм и методов последовательного сни­жения затрат относительно получаемого результата при условии повышения эффективности от государственного инвестирования.

5. Принцип бюджетного контроля в ходе осуществления бюд­жетных расходов.

6. Принцип законности осуществления государственных и
муниципальных бюджетных расходов. Он означает, что расходы
бюджета должны производиться на основе действующего законо­
дательства и в определенный период времени. Обязательным ус­
ловием выделения бюджетных денежных средств является вклю­
чение их в соответствующий бюджет.

Основой разграничения бюджетных расходов является распре­деление компетенции между Российской Федерацией, ее субъек­тами и муниципальными образованиями, что в конечном итоге определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Расходы бюджета любого уровня бюджетной системы подраз­деляются на текущие и капитальные, что установлено экономи­ческой классификацией расходов бюджетов РФ. Я текущим от­носится часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание го­сударственной поддержки другим бюджетам и отдельным отрас­лям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на теку­щее финансирование и другие расходы, не относящиеся к капи­тальным (ст. 68 БК РФ). Капитальные расходы бюджета пред­ставляют собой часть расходов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, и включает статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь со­здаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной ин­вестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные рас­ходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при

Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

осуществлении которых создается или увеличивается государст­венное или муниципальное имущество и т.п. В составе капиталь­ных расходов может быть сформирован бюджет развития, право­вое положение которого определяется Федеральным законом «О бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998 г.1 (ст. 67 БК РФ).

В соответствии со ст. 69 БК РФ расходы бюджетов осуществля­ются в следующих формах:

— ассигнований на содержание бюджетных учреждений, ко­торые включают оплату труда в соответствии с трудовыми дого­ворами и правовыми актами, регулирующими размер заработ­ной платы; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению; командировоч­ные и иные компенсационные выплаты работникам. Закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями свыше 2000 МРОТ осуществляются только на основании государственных или муниципальных контрактов (заказов). Контракты размеща­ются на конкурсной основе, если иное не установлено законода­тельством;

— средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых фи­зическими и юридическими лицами по государственным или му­ниципальным контрактам или в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов;

— трансфертов населению, включающих в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, зако­нодательством субъектов РФ, правовыми актами представитель­ных органов местного самоуправления. Например, из средств фе­дерального бюджета и бюджетов субъектов РФ выделяются де­нежные средства на выплату государственных пособий гражда­нам, имеющим детей2;

— ассигнования на осуществление отдельных государствен­ных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

— ассигнрвания на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государст­венной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов. Например, в связи с при-

1 СЗРФ. 1998. №48. Ст. 5856.

2 Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим
детей» от 26 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929

§ 1. Понятие расходов бюджета и их формы. Бюджетное финансирование 479

нятием Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. у субъектов РФ воз­никли дополнительные расходы, связанные с реализацией этого закона, поэтому Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2001 год» предусматривает субсидии и субвенции, выделяемые субъектам РФ для финансирования текущих расходов по реали­зации названного закона;

- бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств). Бюджетные кредиты предо­ставляются как государственным (муниципальным), так и него­сударственным (немуниципальным) предприятиям. Лимиты по предоставлению бюджетных кредитов утверждаются в соответст­вующих бюджетах. Например, согласно ст. 58 Федерального за­кона «О федеральном бюджете на 2001 год» Правительство РФ вправе предоставлять бюджетные кредиты на осуществление ин­вестиционных проектов в угольной отрасли; выполнение высоко­эффективных научно-технических разработок, имеющих ком­мерческую значимость; приобретение дорожной техники и друго­го имущества, необходимого для функционирования федераль­ных дорог;

- субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам, которые не являются унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями или гражданами-предпринимателями. Они выде­ляются в случаях, предусмотренных целевыми программами, за­конами о бюджетах на условиях и в порядке, определенных пра­вилами соответствующих органов управления. Так, из федераль­ного бюджета предоставляются жилищные субсидии гражданам России, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравнен­ных к ним местностей1;

- инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц. Финансирование бюджетных ин­вестиций осуществляется при включении их в целевые програм­мы соответствующих органов власти. Инвестиционные объекты стоимостью свыше 200 тыс. МРОТ рассматриваются в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ. Предоставление бюджетных инвестиций негосударст­венным (немуниципальным) юридическим лицам оформляется

1 См.: Федеральный закон «О жилищных субсидиях гражданам, выезжаю­щим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» от 25 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3809.

480 Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

участием в уставном (складочном) капитале таких юридических лиц. Бюджетные инвестиции этим лицам оформляются в случае наличия всей проектно-сметной документации и договора об участии органа власти в собственности субъекта инвестиций. Со­зданные с привлечением бюджетных средств объекты в эквива­лентной части уставных капиталов передаются в управление со­ответствующим органам управления государственным или муни­ципальным имуществом. Например, согласно ст. 81 Федерально­го закона «О федеральном бюджете на 2001 год» средства федерального бюджета направляются на увеличение уставных ка­питалов с оформлением участия РФ в уставных капиталах Рос­сийского банка развития и Российского сельскохозяйственного банка;

- бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам
других уровней бюджетной системы Российской Федерации, го­
сударственным внебюджетным фондам. Подобные формы расхо­
дов бюджетов предусмотрены ст. 133 БК РФ;

— кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

— кредитов иностранным государствам;

- средств на обслуживание долговых обязательств, в том
числе государственных или муниципальных гарантий. Напри­
мер, в 2001 г. на финансирование расходов, связанных с погаше­
нием Правительством РФ государственных долговых товарных
обязательств, направлены средства федерального бюджета в раз­
мере 3 млрд руб.1

Из анализа ст. 69 БК РФ следует, что в настоящее время поня­тие бюджетных расходов изменилось, прежде всего за счет рас­ширения круга бюджетополучателей. К числу последних следует относить:

а) бюджетные учреждения, являющиеся получателями бюд­
жетных ассигнований;

б) юридические лица (помимо бюджетных учреждений), яв­
ляющиеся получателями бюджетных кредитов, субвенций и суб­
сидий, бюджетных инвестиций и т.д.;

в) физические лица, являющиеся получателями субвенций и
субсидий и т.д.;

г) органы государственной власти субъектов РФ и органы
местного самоуправления, являющиеся получателями бюджет-

1 Российская газета. 2000. 28 дек.

§ 1. Понятие расходов бюджета и их формы. Бюджетное финансирование 481

ных ссуд, дотаций, субвенций, субсидий в свои бюджеты из бюд­жетов других уровней бюджетной системы;

д) государственные внебюджетные фонды, являющиеся полу­чателями бюджетных средств в свои бюджеты.

Согласно ст. 163 БК РФ к числу получателей бюджетных средств относятся «бюджетное учреждение или иная организа­ция, имеющие право на получение бюджетных средств в соответ­ствии с бюджетной росписью на соответствующий год». Представ­ляется, что это понятие несколько сужено и не в полной мере со­ответствует ст. 67—69 БК РФ, так как не учитывает физических лиц, органы государственной власти и органы местного самоуп­равления, а также государственные внебюджетные фонды как по­лучателей бюджетных средств.

Бюджетные средства расходуются, главным образом, путем финансирования. Бюджетное финансирование - это урегулиро­ванное правовыми нормами предоставление государственных или муниципальных денежных средств юридическим и физическим лицам на проведение мероприятий, предусмотренных законом (решением) о соответствующем бюджете на условиях безвозврат­ности и безвозмездности.

Бюджетное финансирование осуществляется в двух формах: а) в форме прямого финансирования; б) в форме зачетного финан­сирования.

Прямое финансирование является преобладающим. Оно осу­ществляется путем реального выделения из бюджета финансовых ресурсов получателям бюджетных средств. Зачетное бюджетной финансирование — это исключительное явление. Оно возможно в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств. При этом, порядок проведения зачетного финансирования определяется Правительством РФ, ор­ганом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления (ст. 235 БК РФ).

Прямое бюджетное финансирование осуществляется, в боль­шинстве случаев, на основе смет доходов и расходов бюджетных учреждений в соответствии с бюджетной росписью на соответст­вующий год.

В ряде случаев бюджетные расходы осуществляются на воз­вратной и возмездной основе, т.е. путем бюджетного кредитова­ния. Это имеет место в случае предоставления бюджетных креди­тив юридическим лицам, а также из бюджета одного уровня бюд­жетной системы в бюджет другого уровня (ст. 133 БК РФ),

Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

В современных условиях расходование бюджетных средств осуществляется«;малоэффективно и зачастую бессистемно, что ак­туализирует задачи концентрации бюджетных ресурсов на наибо­лее социально значимых программах снижения расходов на госу­дарственный аппарат, повышения уровня бюджетного контроля и т.д.

В БК РФ (ст. 84—87) установлен перечень расходов из бюдже­та каждого уровня бюджетной системы РФ.

Средства федерального бюджета предназначены для матери­ального обеспечения общегосударственных задач и функций. Со­гласно ст. 84 БК РФ средства федерального бюджета расходуются по двум направлениям: финансирование общегосударственных публичных интересов и выравнивание финансового потенциала субъектов РФ.

Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

- обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударствен­ное управление по перечню, определяемому при утверждении фе­дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансо­вый год;

- функционирование федеральной судебной системы;

—ч осуществление международной деятельности в общефеде­ральных интересах;

- национальная оборона и обеспечение безопасности государ­
ства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышлен­
ности;

- фундаментальные исследования и содействие научно-тех­ническому прогрессу;

- государственная поддержка железнодорожного, воздушно­го и морского транспорта; государственная поддержка атомной энергетики;

- ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и сти­хийных бедствий федерального масштаба;

- исследование и использование космического пространства;

- содержание учреждений, находящихся в федеральной соб­ственности или в ведении органов государственной власти субъек­тов РФ;

- формирование федеральной собственности;

- обслуживание и погашение государственного долга РФ;

§ 1. Понятие расходов бюджета и их формы. Бюджетное финансирование 483

—компенсация государственным внебюджетным фондам рас­ходов на выплату государственных пенсий и пособий, других со­циальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством РФ за счет средств федерального бюджета;

—пополнение государственных запасов драгоценных метал­лов и драгоценных камней, государственного.материального резе­рва;

- проведение выборов и референдумов РФ;

— федеральная инвестиционная программа;

- обеспечение реализации решений федеральных органов го­
сударственной власти, приведших к увеличению бюджетных рас­
ходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других
уровней;

— обеспечение осуществления отдельных государственных
полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

- финансовая поддержка субъектов РФ;

- официальный статистический учет;

— прочие расходы.

Развитие в России федеративных отношений показывает, что за последние пять-шесть лет не произошло принципиаль­ных изменений в структуре расходов, финансируемых из фе­дерального бюджета. Развитие России как федеративного госу­дарства обусловливает использование средств федерального бюд­жета для воздействия на процесс формирования системы расхо­дов субъектов РФ, причем таким образом, чтобы в региональных расходах нашли отражение приоритеты общего­сударственных интересов. В конечном итоге именно от адекват­но возложенных на федеральный бюджет расходных полномо­чий зависит общая концепция финансовой и бюджетной поли­тики всего государства. В современных условиях проведение Россией единой бюджетной политики на территории всего госу­дарства осложняется нарастанием расходов федерального бюд­жета по обслуживанию государственного долга, что приводит к сокращению подлежащих распределению общегосударственных бюджетных средств.

Бюджеты субъектов РФ должны обеспечивать материальными ресурсами деятельность региона, а также полномочия, делегиро­ванные федеральными органами власти на региональный уро­вень. Из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функциональные виды расходов (ст. 86 БК РФ):

- обеспечение функционирования органов законодательной
(представительной) и исполнительной власти субъектов РФ;

Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

— обслуживание и погашение государственного долга субъек­тов РФ;

— проведение выборов и референдумов субъектов РФ;

— обеспечение реализации региональных целевых программ;

— формирование государственной собственности субъек­тов РФ;

— осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

—содержание и развитие предприятий, учреждений и органи­заций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

—обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

—оказание финансовой помощи местным бюджетам;

— обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

— компенсация дополнительных расходов, возникших в ре­зультате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;

— прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов РФ.

Органы местного самоуправления самостоятельно устанавли­вают порядок и направления расходования средств собственных бюджетов. Средства муниципальных бюджетов предназначены для материального покрытия полномочий органов местного само­управления, а также отдельных полномочий, делегированных го­сударством на местный уровень. Исключительно из местных бюд­жетов финансируются следующие функциональные виды расхо­дов (ст. 87 БК РФ):

— содержание органов местного самоуправления;

— формирование муниципальной собственности и управле­ние ею;

— организация, содержание л развитие предприятий, учреж­дений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципаль­ной собственности или в ведении органов местного самоуправле­ния;

— содержание муниципальных органов охраны общественно­го порядка;

§ 1. Понятие расходов бюджета и их формы. Бюджетное финансирование 485

— организация, содержание и развитие муниципального жи­
лищно-коммунального хозяйства;

—муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

—благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

—организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

—содержание мест захоронения, находящихся в ведении му­ниципальных органов;

—организация транспортного обслуживания населения и уч­реждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

—обеспечение противопожарной безопасности;

—охрана окружающей природной среды на территориях му­ниципальных образований;

—реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

—обслуживание и погашение муниципального долга;

—целевое дотирование населения;

—содержание муниципальных архивов;

—проведение муниципальных выборов и местных референду­мов;

—финансирование реализации иных решений органов мест­ного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классифи­кацией РФ.

Названный перечень расходов местных бюджетов не относится к муниципальным образованиям, входящим в состав городов фе­дерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. В этих субъ­ектах РФ расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, определяются соответствующим региональным зако­нодательством.

В резервной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривается создание резервных фондов органов ис­полнительной власти и резервных фондов органов местного само­управления. Средства этих фондов расходуются на финансирова­ние непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварий­но-восстановительных работ по ликвидации последствий стихий­ных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

Э настоящее время правовой режим резервного фонда в феде­ральном бюджете определен Положением о порядке расходова­ния средств резервного фонда Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г.1

Этот фонд создан для финансирования непредвиденных меро­приятий федерального значения, не предусмотренных в феде­ральном бюджете на соответствующий год.

Фонд образован исключительно за счет средств федерального бюджета. Направлениями использования средств этого фонда яв­ляются: государственная поддержка общественных объединений; проведение юбилейных мероприятий общегосударственного зна­чения; изготовление государственных наград, юбилейных меда­лей; проведение выставок, встреч, семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения; выплаты разовых премий гражданам за заслуги перед государством; проведение ре­монтных работ; издание сборников нормативных актов и др.

Решения Правительства РФ о выделении средств из резервно­го фонда принимаются в тех случаях, когда средств, находящих­ся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляю­щих эти мероприятия, недостаточно.

В расходной части федерального бюджета, кроме того, преду­сматривается создание резервного фонда Президента РФ в разме­ре не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Расходование средств резервного фонда Президента РФ осущест­вляется на основании письменного распоряжения Президента РФ на финансирование непредвиденных расходов, а также дополни­тельных расходов, предусмотренных указами Президента РФ (ст. 82 БК РФ)2.

Расходы бюджетов не могут быть произвольно увеличены каким-либо нормативным актом, в том числе федеральным зако­ном. Более того, Б К РФ в п. 5 ст. 83 устанавливает приоритет бюд­жетного закона над всеми другими законами в части финансиро­вания. Он сформулирован так: «В случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательст-

1 СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3450.

2 Резервные фонды в составе расходной части „бюджетов всех уровней бюд­
жетной системы, а также резервный фонд Президента РФ не являются целевыми
бюджетными фондами, ибо они образуются не в соответствии с требованием ст. 17
БК РФ, т.е. не за счет доходов целевого назначения или отчислений от конкрет­
ных видов доходов.

§ 2. Правовые основы финансирования капитальных вложений 487

ва, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применя­ется закон (решение) о бюджете».

Финансирование новых видов расходов или увеличение фи­нансирования существующих видов расходов, установленных в том или ином законе, может осуществляться только в двух случа­ях:

а) с начала очередного финансового года — при условии их
включения в закон (решение) о бюджете;

б) в текущем году — после внесения соответствующих измене­
ний в закон (решение) о бюджете.

В настоящее время правомерно говорить о финансово-право­вом институте расходов бюджетов. Это обусловлено установлени­ем в БК РФ целой системы.норм, регулирующих расходы бюдже­тов (ст. 65-88 БК РФ).

§ 2. Правовые основы финансирования капитальных вложений

В государственных и местных бюджетах капитальные вложе­ния выделяются в особую группу, а их совокупность образует бюджет развития.

В системе бюджетных расходов капитальные вложения имеют особое значение, поскольку связаны с вложением бюджетных средств в основные фонды и нематериальные активы, с созданием государственных (муниципальных) запасов и резервов. Затраты на воспроизводство основных фондов включают расходы на новое строительство и развитие действующих объектов государствен­ной и муниципальной собственности (их реконструкцию, расши­рение или техническое перевооружение), инвестиционные субси­дии, долгосрочные бюджетные кредиты и государственные гаран­тии инвесторам, финансирующим высокоэффективные проекты.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующи­ми финансирование капитальных вложений, являются БК РФ, Федеральный закон «О бюджете развития Российской Федера­ции» от 26 ноября 1998 г., Федеральный закон «Об инвестицион­ной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. в редакции закона от 2 января 2000 г.1, соответствующие нормативные пра­вовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления.

1 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096; 2000. № 2. Ст. 143.

Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

Согласно Закону РФ « Об инвестиционной деятельности в Россий­ской Федерации»1 капитальные вложения — это инвестиции в ос­новной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое пере­вооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскатель-ские работы и другие затраты.

Капитальные вложения могут направляться в объекты, нахо­дящиеся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, за исключением тех видов вновь создавае­мого или модернизируемого имущества, инвестиции в которое не допускаются федеральным законодательством. Капитальные вло­жения в объекты, создание и использование которых не соответ­ствуют законодательству Российской Федерации и утвержден­ным в установленном порядке стандартам (нормам и правилам), запрещаются. Финансирование капитальных вложений осущест­вляется инвесторами за счет собственных или привлеченных де­нежных средств.

Органы государственной власти РФ и ее субъектов осущест­вляют регулирование капитальных вложений, используя для этого различные формы и методы, открытый перечень которых установлен законодательством:

во-первых, создание благоприятных условий для развития ин­вестиционной деятельности, осуществляемой в форме капиталь­ных вложений, путем: совершенствования системы налогов, ме­ханизма начисления амортизации и использования амортизаци­онных отчислений; установления субъектам инвестиционной дея­тельности специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера; защиты интересов инвесторов; предоставления субъектам инвестиционной деятельности льгот­ных условий пользования землей и другими природными ресур­сами, не противоречащих законодательству РФ; расширения ис­пользования средств населения и иных внебюджетных источни­ков финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения; создания и разви­тия сети информационно-аналитических центров, осуществляю­щих регулярное проведение рейтингов и публикацию рейтинго­вых оценок субъектов инвестиционной деятельности; принятия антимонопольных мер; расширения возможностей использова-

1 ВВС. 1991. № 29. Ст. 1005; СЗ РФ. 1995. JK6. Ст. 2397.

§ 2. Правовые основы финансирования капитальных вложений 489

ния залогов при осуществлении кредитования; развития финан­сового лизинга в РФ; проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции; создания возможностей фор­мирования субъектами инвестиционной деятельности собствен­ных инвестиционных фондов;

во-вторых, — прямое участие государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем: разработки, утверждения и финансирования инвестицион­ных проектов, осуществляемых РФ совместно с иностранными го­сударствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъек­тов РФ; формирования перечня строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд и фи­нансирования их за счет средств федерального бюджета; предо­ставления на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств федерального бюджета (бюджета развития РФ), а также за счет средств бюджетов субъек­тов РФ1; размещения на конкурсной основе средств федерального бюджета (бюджета развития РФ) и средств бюджетов субъектов РФ для финансирования инвестиционных проектов; проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законода­тельством РФ; защиты российских организаций от поставок мо­рально устаревших и материалоемких, энергоемких и ненаукоем­ких технологий, оборудования, конструкций и материалов; раз­работки и утверждения стандартов (норм и правил) и осуществле­ния контроля за их соблюдением; выпуска облигационных займов, гарантированных целевых займов; вовлечения в инвести­ционный процесс временно приостановленных и законсервиро­ванных строек и объектов, находящихся в государственной собст­венности; предоставления концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов) в соответст­вии с законодательством РФ.

Формы, методы и основы регулирования капитальных вложе­ний органами местного самоуправления аналогичны государст­венному уровню, но реализуются только в рамках финансовой компетенции муниципальных образований. По согласованию с органами местного самоуправления допускается их участие в фи-

1 См., например: Положение о предоставлении государственных гарантий под инвестиционные проекты социальной и народно-хозяйственной значимости, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5709.

490 Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

нансировании проектов, осуществляемых Российской Федера­цией и (или) ее субъектами.

В соответствии с БК РФ расходы на финансирование бюджет­ных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную или региональную це­левую программу, либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. При этом фе­деральные инвестиционные объекты, предусматривающие расхо­ды в сумме более 200 тыс. MPGT, подлежат рассмотрению и ут­верждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ. В федеральную адресную инвес­тиционную программу могут быть включены объекты государст­венной собственности субъектов РФ и объекты муниципальной собственности, что влечет возникновение особой группы межбюд­жетных правоотношений, складывающихся между органами го­сударственной власти федерального уровня и органами государст­венной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) относительно передачи из федерального бюджета ассигнований, предусмотренных на финансирование названных объектов.

Бюджетные инвестиции на особых условиях могут предостав­ляться и юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Осуществле­ние капиталовложений в подобные предприятия влечет возник­новение права государственной или муниципальной собственнос­ти на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества юридических лиц, что оформляется соответствующим образом как участие Российской Федерации, ее субъектов или муници­пальных образований в уставных капиталах инвестируемых лиц. В проект бюджета капиталовложения на подобные цели включа­ются только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, проекта договора между Правительством РФ, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местного самоуправления и инвестируе­мым юридическим лицом об участии государства или муници­пального образования в собственности субъекта инвестиций. Со­зданные в результате инвестирования бюджетных средств объек­ты в эквивалентной части уставных капиталов и имущества пере­даются в управление соответствующим государственным или муниципальным органам.

§ 2. Правовые основы финансирования капитальных вложений 491

Бюджет развития РФ предназначен для кредитования, ин­вестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных про­ектов бюджета1. Доходы бюджета развития складываются за счет внутренних и внешних заимствований России на инвести­ционные цели; части доходов от использования, продажи и при­ватизации федерального имущества; доходов от бюджетных ин­вестиционных ассигнований на условиях возвратности, срочности и платности; отчислений от части поступлений и размещения государственных ценных бумаг и др. Платность за пользование средствами бюджета развития устанавливается в виде процен­тов либо в качестве закрепления в государственной собственнос­ти части акций создаваемого акционерного общества. Размер процентов за пользование средствами бюджета развития опреде­ляется федеральным законом о федеральном бюджете на соот­ветствующий год. Размещение средств бюджета развития осу­ществляется исключительно на конкурсной основе, механизм реализации которой устанавливается Правительством РФ, а от­носительно бюджета развития субъекта РФ — органом испол­нительной власти соответствующего региона. Использование временно свободных денежных средств бюджета развитии на финансовые операции, не связанные с инвестиционными проек­тами, не допускается.

Особенностью складывающихся правоотношений в сфере ка­питаловложений из бюджета развития является возможность де­легирования отдельных бюджетных прав (компетенции) РФ на уровень субъектов РФ. Здесь субъекты РФ выступают не как по­лучатели средств федерального бюджета, а как реализаторы, про­водники федерального центра по осуществлению целей и задач бюджета развития. Объектами данных правоотношений являют­ся выдача заключений, предусматривающих принятие субъектом Федерации обязательств по предоставлению государственной под­держки инвестиционных проектов, реализуемых в администра­тивных границах субъекта Федерации; проведение инвестицион­ных конкурсов бюджета развития по отдельным категориям ин­вестиционных проектов; предоставление государственных гаран­тий за счет средств бюджета развития или финансируемых из бюджета развития на условиях возвратности, платности и сроч­ности.

1 СмТ ст. 67 БК РФ; Федеральный закон «О бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст.5856.

Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

В целях повышения эффективности капиталовложений, со­здания условий для широкого привлечения финансовых ресур­сов, в том числе от иностранных инвесторов и для реализации приоритетных инвестиционных проектов Указом Президента РФ от 15 марта 1993 г.1 было образовано государственное предпри­ятие - Российская финансовая корпорация (РФК). Названная корпорация наделена функциями агента Правительства РФ по финансированию инвестиционных проектов на возвратной и ком­мерческой основе за счет централизованных финансовых и кре­дитных ресурсов, направляемых на инвестиционные цели. Фи­нансирование инвестиционных проектов осуществляется РФК за счет средств российских и иностранных инвесторов.

Для мобилизации средств юридических лиц и граждан в ин­вестиционные проекты РФК имеет право эмитировать и разме­щать ценные бумаги.

Средства инвестиционного фонда, находящегося в распоряже­нии РФК, формируются за счет средств республиканского бюдже­та и кредитов ЦБ РФ, направляемых на финансирование капи­тальных вложений, части средств внебюджетных фондов, предна­значенных для осуществления отраслевых инвестиционных про­грамм, а также средств, аккумулируемых самой корпорацией.

Для осуществления возложенных на нее задач РФК осущест­вляет ряд функций, основными из которых являются:

— конкурсный отбор и экспертиза инвестиционных проектов, обеспечивающих приоритетные направления структурной пере­стройки экономики, осуществляемых за счет средств корпора­ции;

— предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов за счет государственных средств, предназначенных на централизо­ванные капитальные вложения, ресурсов ЦБ РФ, а также привле­ченных корпорацией средств;

— установление договорных отношений с коммерческими бан­ками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов;

— организация контроля за эффективным использованием ин­вестируемых средств;

1 САПП. 1993. № 12. Ст. 991; постановление Совета Министров - Прави­тельства РФ «О Российской финансовой корпорации» от 17 апреля 1993 г. в ре­дакции постановления Правительства РФ от 4 декабря 1999 г. // СЗ РФ. 1993. №17. Ст. 1548; 1995. № 43. Ст. 4067; 1999. № 50. Ст. 6221.

§ 3. Правовой режим бюджетного кредитования 493

— привлечение на коммерческой основе средств инвесторов, в том числе иностранных;

— предоставление по поручению Правительства РФ государст­венных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам;

— использование по поручению Правительства РФ иностран­ных кредитов, включая их размещение на конкурсной основе, в порядке, установленном действующим законодательством.

Финансово-инвестиционные компании могут создаваться и на уровне субъектов РФ для реализации целей, аналогичных РФК.

Таким образом, государство осуществляет финансирование ка­питальных вложений с учетом потребностей развития экономи­ки, сохраняя при этом императивные методы воздействия на ин­вестиционные процессы.

§ 3. Правовой режим бюджетного кредитования

Средства из бюджетов всех уровней выделяются не только на безвозвратных и безвозмездных условиях, но и путем предостав­ления денежных средств на возвратной, срочной и (или) возмезд­ной основах. К числу возвратных расходов бюджетов относится бюджетный кредит, предоставляющий собой возвратную и воз­мездную форму финансирования юридических лиц или другого бюджета (ст. 6 БК РФ). Аналогичное содержание в рассматривае­мое понятие вкладывается и бюджетным законодательством субъектов РФ1.

Юридическими признаками бюджетного кредита является возмездностъ и возвратность. Возмездность выражается в на­числении процентов к основному долгу, которые так же, как и сумма погашения, вносятся в соответствующий бюджет.

Бюджетный кредит выделяется:

а) юридическим лицам, не являющимся государственными
или муниципальными унитарными предприятиями (ст. 76 БК
РФ);

б) государственным и муниципальным унитарным предпри­
ятиям (ст. 77 БК РФ);

1 См., например, преамбулу Закона Московской области «О бюджетном уст­ройстве и бюджетном процессе в Московской области» // Вестник Московской об­ластной думы. 1995. № 11; 1999. № 8; Бюджетный кодекс Хабаровского края (ст.6) // Сборник нормативных актов Законодательной Думы Хабаровского края. 1999. №7.

Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

в) бюджетам других уровней бюджетной системы РФ (ст. 133 БК РФ).

По общему правилу юридическим лицам, не являющимся го­сударственными или муниципальными унитарными предпри­ятиями, бюджетный кредит предоставляется только на условиях возвратности, возмездности, а также 100% -ного имущественного обеспечения заемщиком исполнения своего обязательства по воз­врату данного кредита. Данное правило может детализироваться в ежегодных законах (решениях) о бюджете. Например, ст. 59 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» обя­зывает Правительство РФ выдавать бюджетные кредиты негосу­дарственным или немуниципальным юридическим лицам только под банковские гарантии, поручительства или залог имущества в размере 100% выделяемых кредитов с учетом начисленных про­центов по ним.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита названной группе юридических лиц является проведение предва­рительной проверки их финансового состояния. Проверка осу­ществляется финансовым органом или по его поручению иным уполномоченным органом. Бюджетный кредит предоставляется только юридическим лицам, не имеющим просроченной задол­женности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе. Правовое оформление бюджетного кредита не­государственным или немуниципальным юридическим лицам осуществляется в виде гражданско-правового договора.

Основные условия предоставления бюджетных кредитов опре­деляются при утверждении бюджета на очередной финансовый год (цели кредитования, порядок, лимиты, сроки представления, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов). Так, согласно ст. 58 Федерального закона «О федераль­ном бюджете на 2001' год» Правительство РФ имеет право предо­ставлять бюджетные кредиты на осуществление инвестиционных проектов в угольной отрасли; выполнение высокоэффективных научно-технических разработок, имеющих коммерческую значи­мость; приобретение дорожной техники и другого имущества, не­обходимого для функционирования федеральных дорог.

Целевое использование бюджетного кредита контролируется уполномоченными государственными или муниципальными ор­ганами. Нецелевое использование бюджетного кредита образует состав правонарушения и влечет применение к заемщику мер фи­нансовой ответственности. Так, ст. 60 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» применительно к данной

§ 3. Правовой режим бюджетного кредитования 495

ситуации устанавливает санкцию в виде штрафа в размере двой­ной учетной ставки ЦБ РФ. БК РФ устанавливает меры ответст­венности должностных лиц финансовых органов за нарушение ус­тановленного порядка предоставления бюджетных кредитов, а также за выдачу кредита под обеспечение низколиквидным иму­ществом.

Бюджетные кредиты государственным и муниципальным уни­тарным предприятиям выделяются также на условиях возврат­ности и срочности, но не всегда на условиях платности. Назван­ные заемщики обязаны предоставлять информацию и отчет об ис­пользовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюд­жет, и контрольные органы представительных (законодательных) органов государственной власти или местного самоуправления со­ответственно.

Бюджетный кредит, представляемый бюджету другого уров­ня, является не только формой бюджетного кредитования, но и одновременно формой финансовой помощи (ст. 133 БК РФ). Впер­вые правовое оформление межбюджетного кредитования было осуществлено в 1961 г. Законом РСФСР «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Респуб­лики, Автономных Советских Социалистических Республик и местных Советов народных депутатов» (ст. 76) 1.

Правовое содержание межбюджетных кредитов устанавлива­ется Б К РФ с последующей детализацией в соответствующем тер­риториальном законе (решении) о бюджете на очередной финан­совый год. Порядок предоставления бюджетных кредитов из фе­дерального бюджета определяется Правительством РФ. Таким образом, условия договоров межбюджетного кредитования пол­ностью зависят от властвующего субъекта данных правоотноше­ний - Российской Федерации в лице Федерального Собрания и Правительства РФ. В то же время инициатива вступления в меж­бюджетные кредитные правоотношения может исходить только от субъектов Федерации в лице их исполнительных органов (п. 3 ст. 104; п. 1 ст. 137 БК РФ), однако все последующие условия до­говоров определяются Правительством РФ.

Элементом правовой характеристики межбюджетного кредита является целенаправленность привлекаемых средств. Органы го­сударственной власти субъектов РФ имеют право привлекать из федерального бюджета кредиты для покрытия дефицитов соот-

ВВС. 1961. № 48. Ст. 674.

Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

ветствующих бюджетов, а также для финансирования расходов региональных бюджетов по погашению возникших долговых обя­зательств1.

Правовое оформление межбюджетного кредитования осущест­вляется в виде договоров и соглашений, представляющих собой форму долговых обязательств РФ, субъекта РФ или муниципаль­ного образования, а объем основного долга по названным обяза­тельствам включается в объем государственного (муниципально­го) долга заимствующей территории2. Сведения об осуществлен­ных заимствованиях вносятся в государственную (муниципаль­ную) долговую книгу3.

Законодательством не определяется срок возврата бюджетного кредита. БК РФ и бюджетные правовые акты субъектов РФ уста­навливают только максимальный срок погашения долговых обя­зательств субъекта РФ — 30 лет, предоставляя сторонам по дого­вору (соглашению) займа право самостоятельно определять сроки погашения бюджетного кредита4.

В современных условиях бюджетное кредитование приобрета­ет существенное значение, поскольку, с одной стороны, позволяет государству (муниципальному образованию) материально поддер­живать юридических лиц всех форм собственности и территори­альные образования, а с другой - сохранять право собственности на бюджетные денежные средства.

Контрольные вопросы и задания

1. Что представляет собой раздел отрасли финансового права «Государственные и муниципальные расходы»?

2. Какими нормативными актами урегулирован порядок осу­ществления государственных и муниципальных расходов?

3. Дайте понятие расходов бюджета.

4. На основе каких принципов осуществляются расходы бюд­жетов?

5. В каких формах осуществляются расходы бюджетов?

1 См. БК РФ (п. 1 ст. 104); закон Архангельской области «О государственном
долге Архангельской области» (ст. 3) // Волна. 1999. 27 июля.

2 См. БК РФ (п. 3, 4 ст. 99); БК Хабаровского края (п. 3 ст. 86); Закон Рес­
публики Татарстан «О государственном долге Республики Татарстан» (ст. 2) //
Республика Татарстан. 1999. № 129/130.

3 См. п. 4 ст. 121 БК РФ; ст. 103 БК Хабаровского края.

А См. п. 5 ст. 99 БК РФ; ст. 4 Закона Архангельской области «О государст­венном долге Архангельской области».

Контрольные вопросы и задания

6. Какие лица относятся к числу бюджетополучателей?

7. В каких формах осуществляется бюджетное финансирова­ние?

8. На основе каких нормативных актов осуществляется фи­нансирование капитальных вложений?

9. Что такое бюджетный кредит и кому он выделяется?

Глава 24