13.1.ФОНД ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ СУБЪЕКТОВ РФ
Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации — регионов (ФФПР) — создается и распределяется с целью выравнивания возможностей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации финансировать закрепленные за ними социально значимые расходы, а также создания стимулов для развития собственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов на региональном и местном уровнях.
В среднесрочной перспективе Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее именуется ФФПР) сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам. При распределении средств ФФПР учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции.
Средства ФФПР (трансферты) распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.
Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации — основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в прогнозируемом году. Удельные валовые налоговые ресурсы (ВНР) рассчитываются путем умножения прогнозируемого на год среднего уровня налоговых доходов субъектов Российской Федерация в расчете на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта Федерации. Удельные валовые налоговые ресурсы (ВНР) рассчитываются по формуле:
ВНР 1 = а Х ИНП 1
где а — прогнозируемый на год средний уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения; ИНП 1 — индекс налогового потенциала данного субъекта Федерации.
Индекс налогового потенциала — это относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) количественная оценка возможностей экономики региона с учетом ее уровня и структуры развития генерировать налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта Федерации.
Индекс налогового потенциала (ИНП) для i-гo субъекта Федерации рассчитывается по формуле:
ННН i =p i Х V i Х kl i X k2i,
где p i — коэффициент разделения налоговой базы между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации;
V i — ВРП на душу населения по данному субъекту Федерации, отнесенный к ВРП на душу населения в среднем по Российской Федерации;
kl i — коэффициент отраслевой структуры ВРП данного субъекта Федерации;
k2 i — коэффициент изменения налоговых условий. Все эти коэффициенты имеют свои методики расчетов, основанные на установленных законодательством Российской Федерации нормативах, данных Госкомстата России и отраслевой структуры хозяйственной деятельности конкретного субъекта Федерации.
При распределении трансфертов учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Федерации. Эти факторы оцениваются с помощью индекса бюджетных расходов.
Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. Индекс бюджетных расходов (ИБР) для г-го субъекта Российской Федерации рассчитывается по формуле:
ИБР = (R i / N i) / (К рф / М рф),
где R i — суммарные бюджетные расходы субъекта Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей); N i — численность населения субъекта Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи);
К рф — суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей);
М рф — численность населения Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи).
Суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Федерации рассчитываются как сумма нормативных расходов по следующим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность, управление.
Нормативные расходы субъектов Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство на 2001 г. рассчитываются исходя из скорректированного федерального стандарта предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг в субъекте Российской Федерации (в расчете на месяц); роста цен; установленного норматива оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, обеспеченности жилой площадью на 1 человека и численности населения субъекта Российской Федерации.
Расчет нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по другим социально значимым отраслям (направлениям) проводится по единой методологии исходя из нормативов финансирования данного вида услуг в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам Российской Федерации. Распределение трансфертов (ФФПР) проводится в 2 этапа исхода го необходимости создания стимулов для развития собственной налоговой базы субъектов Федерации (первый этап) и поддержания минимально гарантированного уровня бюджетной обеспеченности (второй этап). Первая часть ФФПР распределяется между субъектам Российской Федерации, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР не превышают среднего по Российской Федерации показателя, пропорционально отклонению приведенных удельных ВНР от среднего по субъектам Российской Федерации уровня и рассчитывается по формуле:
Т I = w х ФФПР х D i / D i,
где w — доля первой части ФФПР в общем объеме ФФГТР;
ФФПР — общий объем ФФПР (без трансферта Чеченской республике);
D i — объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР по данному субъекту Федерации до среднего по Российской Федерации уровня (D i > 0);
D i — суммарный объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР до среднего по Российской Федерации уровня.
Вторая часть ФФПР распределяется т.о., чтобы довести приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня, и рассчитывается по формуле:
Т 2 - [х - (а х ИНШ + tl) / HBP i ] х ИБР;
где х — уровень, до которого может быть проведено повышение удельных приведенных ВНР при заданном объеме второй части ФФПР (определяется расчетно);
а — средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых доходов на душу населения, прогнозируемый на 2001 г.;
tl — первая часть трансферта данному субъекту Федерации в расчете на душу населения;
ИНШ — индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской Федерации;
ИБР — индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской Федерации;
ni — численность населения данного субъекта Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи).
Итоговый трансферт субъекту Российской Федерации из ФФПР определяется суммированием первой и второй частей трансферта.
13.2.ФОНД КОМПЕНСАЦИЙ
Второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов — Фонд компенсаций, созданный в 2001 г. — формируется и распределяется с целью обеспечения равных возможностей финансирования из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации расходов на реализацию социальных федеральных законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать в предусмотренных федеральным законодательством случаях состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии).
Формирование в составе федерального бюджета Фонда компенсаций означает использование новой схемы целевого финансирования этих законов. Фонд компенсаций — новый элемент в системе финансовых взаимоотношений Центра и бюджетов других уровней, направленный на частичное обеспечение единых государственных гарантий социальной защиты населения (в части этих законов) на территории России, которые предусмотрены федеральным законодательством. Создание Фонда компенсаций можно оценить как первые шаги Правительства Российской Федерации к более четкому распределению доходных и расходных полномочий бюджетов всех уровней и сокращению числа федеральных законов, не обеспеченных конкретными источниками финансирования. В 2001 г. Фонд компенсаций был включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней функциональной классификации расходов федерального бюджета, хотя по своей сути выступает как способ реализации полномочий Федерации в социальной сфере.
Распределение субвенций фонда проводится между всеми без исключения субъектами Российской Федерации вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом в необходимых случаях коэффициентов удорожания бюджетных услуг).
К 2005 г. все обязательства перед гражданами, возложенные на региональные и местные бюджеты федеральными законами, должны полностью обеспечиваться за счет средств Фонда компенсаций. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальной защите населения, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, будут сокращены с одновременным расширением прав субъектов Федерации самостоятельно регулировать в предусмотренных федеральным законодательством случаях состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в пределах выделенной из Фонда компенсаций субвенции.
По мере реализации реформы социальной защиты населения (замене льгот адресными пособиями, критерии нуждаемости) средства Фонда компенсаций будут предоставляться в форме единой («блоковой») субвенции на цели социальной защиты населения (в соответствии с требованиями «рамочного» федерального закона), распределяемой между регионами пропорционально численности населения с корректировкой на средний уровень доходов.
13.3.ФОНД СОФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ
Промежуточное положение между ФФПР (выравнивание обеспеченности по «собственным» расходам регионов) и Фондом компенсаций (финансирование федеральных мандатов) занимает Фонд софинансирования социальных расходов.
Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) впервые создан в 2002 г. для стимулирования субъектов Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.
Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджету субъекта Российской Федерации его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержанием определенного уровня финансирования. В дальнейшем по мере развития механизмов функционирования ФССР выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.
В 2002 г. предусмотрены дотации ФССР на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с повышением первого разряда ETC работникам организаций бюджетной сферы (далее — дотации на повышение ETC). Они предоставляются субъектам Российской Федерации уровень бюджетной обеспеченности которых после распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации — регионов (далее — ФФПР) превышает среднероссийский уровень не более чем на 35%.
13. 4.ФОНД РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Дополнительными элементами системы финансовой помощи субъектам Федерации являются Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Оба они в 2000-2001 гг. имелись в составе федерального бюджета, однако реально пока не функционировали.
Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития, который должен объединить средства, распыленные между многочисленными федеральными и региональными инвестиционными программами и предназначенные для финансирования социальной инфраструктуры, а также объектов производственной инфраструктуры, необходимых для реализации социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации. Его цель — предоставление (на конкурсной основе) инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры.
Общими принципами распределения субсидий Фонда регионального развития являются:
1) целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру;
2) софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации (обратно пропорционально уровню бюджетной обеспеченности);
3) определение долгосрочных квот субъектов Федерации на основе формализованной методики и объективных критериев;
4) соблюдение субъектами Российской Федерации федеральных стандартов инвестиционного процесса.
Распределение средств Фонда осуществляется по двум направлениям: социальному (объекты социальной инфраструктуры) и производственному (объекты производственной инфраструктуры).
Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по развитию социальной инфраструктуры направлено на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий.
Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по производственному направлению идет на осуществление производственных задач.
На первом этапе дотации предоставляются субъектам Российской Федерации, получающим в 2002 г. средства ФФПР в размере, обеспечивающем объем средств ФФПР в 2002 г. на уровне 2001 г.
На втором этапе дотации на повышение ETC распределяются между субъектами Российской Федерации, имеющими право на получение данных дотаций, пропорционально объему расходов, связанных с повышением первого разряда ставки ETC, скорректированных на уровень бюджетной обеспеченности после распределения средств ФФПР.
Соотношение между социальной и производственной частями Фонда устанавливается как равное исходя из фактического соотношения долей инвестиций в социальную инфраструктуру и производственную инфраструктуру за последние 3 года.
Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по развитию социальной инфраструктуры производится исходя из показателей фактической и нормативной обеспеченности регионов социальной инфраструктурой; оценки усредненной стоимости единицы учета в объеме капитальных вложений; индексов бюджетных расходов субъектов Российской Федерации и налогового потенциала субъектов Российской Федерации.
В соответствии с сложившийся практикой объемов финансирования инвестиционных программ по развитию социальной и производственной инфраструктуры рациональное финансирование может быть реализовано только по отношению к тем субъектам Российской Федерации, где недостающая потребность в объектах социальной инфраструктуры на 50% превышает среднюю по Российской Федерации.
Выделение средств на развитие социальной инфраструктуры регионов осуществляется по заявкам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представляющих их в установленном Правительством Российской Федерации порядке, в пределах максимальной доли данного региона, устанавливаемой в соответствии с расчетами по специальной методике.
Правительство Российской Федерации рассматривает представленные заявки и определяет долю финансирования, которое будет осуществляться по социальному направлению. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы). Остальные средства привлекаются из бюджетов субъектов Российской Федерации и других источников. Выделение средств из федерального бюджета осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта (программы) из бюджетов субъектов Российской Федерации и других источников финансирования. В противном случае выделение средств из федерального бюджета запрещается. В случае, если заявки субъектов Российской Федерации не исчерпывают их предельных долей, средства из федерального бюджета выделяются только в размере поступивших заявок или освоения средств.
Обязательным требованием к представляемым заявкам является соблюдение следующих, приоритетов. В первую очередь в заявки включаются объекты и мероприятия, предусмотренные федеральными законами, далее — указами Президента Российской Федерации и Президентскими программами, затем Федеральными целевыми программами, постановлениями Правительства Российской Федерации. Далее рассматриваются бюджетные заявки по каждой программе, и расчет необходимых сумм производится на основании следующих критериев отбора: социальной значимости объекта; степени готовности объекта; срока ввода объекта; бюджетной эффективности.
Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по развитию производственной инфраструктуры, предназначенной для выполнения социальных задач, производится исходя из нормативов и фактического потребления услуг жилищно-коммунального хозяйства, показателей обеспеченности теплоэнергией как совокупного показателя, характеризующего состояние производственной инфраструктуры, предназначенной для выполнения социальных задач; индексов бюджетных расходов субъектов Российской Федерации и налогового потенциала субъектов Российской Федерации.
13.5. ФОНД РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
Фонд реформирования региональных финансов формируется в 2002-2004 гг. за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и (или) средств федерального бюджета в целях активизация процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации.
Средства данного Фонда (субсидии) ежегодно будут предоставляться отобранным на конкурсной основе 5-10 субъектам Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.
Предельный объем ФРРФ устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в соответствии с установленным Соглашением о займе между Российской Федерацией и МБРР графиком предоставления средств Займа. Отбор субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий ФРРФ производится на конкурсной основе в сроки и порядке, определяемые Министерством финансов Российской Федерации.
Субсидии ФРРФ предоставляются субъектам Российской Федерации, отобранным для получения субсидий, при условии: 1) предоставления в Министерство финансов Российской Федерации в установленные сроки и по установленной форме Отчета об исполнении Программы реформирования (или ее этапа) и Отчета об исполнения Плана использования субсидий ФРРФ; 2) выполнения Программы реформирования (или ее этапа) в соответствии с методикой оценки Отчета об исполнении Программы реформирования;
3) отсутствия дисквалификационных критериев, установленных методикой оценки Заявок;
4) выполнения на момент окончания этапа реализации Программы реформирования требуемого количества минимальных стандартов качества управления региональными финансами, установленных методикой оценки Заявок;
5) выполнения Плана использования субсидий ФРРФ О или его этапа) в соответствии с методикой оценки Отчета об исполнении Плана использования субсидий ФРРФ.
Расчет квот субъектов Российской Федерации, отобранных для получения субсидий, проводится в следующем порядке;
1) не более 30% средств ФРРФ, подлежащих распределению в данном конкурсном отборе, распределяется поровну между субъектами Российской Федерации, отобранными для получения субсидий;
2) не более 30% средств ФРРФ, подлежащих распределению в данном конкурсном отборе, распределяется между субъектами Российской Федерации, отобранными для получения субсидий пропорционально численности постоянного населения на последнюю отчетную дату;
3) не менее 40% средств ФРРФ, подлежащих распределению в данном конкурсном отборе, распределяется между субъектами Российской Федерации, отобранными для получения субсидий, пропорционально относительной оценке Заявок, рассчитанной по формуле «индивидуальная оценка конкретной Заявки» «сумма оценок Заявок субъектов Российской Федерации, отобранных для получения субсидий ФРРФ».
Пропорции между указанными частями средств ФРРФ для каждого конкурсного отбора устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с Соглашением о займе и доводятся до органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Субсидии ФРРФ перечисляются бюджетам субъектов Российской Федерации, отобранным для получения субсидий ФРРФ в соответствующем конкурсном отборе, двумя равными частями в течение двух финансовых лет.
Совершенствование системы механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам должно осуществляться одновременно с реформой налоговой системы в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, с решением проблем наращивания инвестиционной активности, проведением структурных преобразований в экономике регионов и с реформой в социальной сфере. Только при таких условиях возможно сформировать реально действующую систему бюджетного федерализма в России.
13.6.ЗНАЧЕНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ
Средства, передаваемые из одного бюджета в другой (как правило, из вышестоящего бюджета в нижестоящий) на определенные цели или без целевой привязки, являются в России основным источником доходов многих региональных и местных бюджетов. И Россия в этом отношении не уникальна — такую же роль трансферты играют во многих странах, как с развивающейся, переходной, так и развитой экономикой, причем не только в федеративных государствах, но и в странах с унитарным государственным устройством.
К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:
1) в случае, если бюджетная система не сбалансирована по вертикали; если расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты);
2) для выравнивания возможностей регионов предоставления жителям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты);
3) для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов (целевые, в т.ч. постатейные трансферты, субвенции);
4) для создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам («зеркальные» трансферты);
5) для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях. Прежде чем мы рассмотрим каждую из этих причин более подробно, необходимо уточнить терминологию, касающуюся трансфертов, поскольку термины, используемые в российской бюджетной практике, несколько отличаются от тех, которые принято использовать в западной практике и литературе.
В официальной российской терминологии понятие «трансферты» далеко не всегда используется в смысле «передачи средств из одного бюджета в другой» Так, в Бюджетном кодексе термин «трансферты» встречается всего 4 раза, и все 4 раза речь идет о трансфертах населению. Там, где идет речь о межбюджетных трансфертах, в Бюджетном кодексе используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечисленных в ст. 69 Бюджетного Кодекса, к межбюджетным трансфертам относятся:
1) трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
2) ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
3) ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
4) дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам.
Очевидно, что четкой грани между этими четырьмя формами расходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. регионам из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на выплату детских пособий, можно считать:
1) «трансфертами населению», поскольку они предназначены именно для выплат населению;
2) «ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий», поскольку выплата детских пособий является государственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень;
3) «ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов», поскольку в связи с передачей государственного полномочия (выплаты детских пособий) у регионов возрастают расходы;
4) субвенциями, поскольку эти трансферты носят целевой характер. В ряде субъектов Российской Федерации, установленные федеральными законами обязательные выплаты населению (детские пособия и др.) производятся не из местных бюджетов, а из бюджетов субъекта Федерации, при этом средства на эти цели предоставляются из федерального бюджета. Очевидно, что трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований органам государственной власти субъектов Российской Федерации, также являются одной из допустимых форм расходов федерального бюджета, хотя эта форма расходов и не упомянута в ст. 69 Бюджетного кодекса.
В Российской Федерации к этой категории трансфертов относятся субвенции регионам на исполнение важнейших социальных законов — законов о детях, ветеранах, инвалидах, военнослужащих и некоторых других.
Необходимо создание у регионов стимулов к проведению политики, отвечающей интересам центра. Речь идет о трансфертах, занимающих промежуточное положение между целевыми и нецелевыми: эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы достаточно широко, так что у регионов остается достаточно много свободы, чтобы выбрать собственные подходы и решения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты предоставляются не всем регионам, а только тем, которые согласятся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия полагается обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказавшихся выполнить условия практически не бывает.
Речь идет о т.н. зеркальных грантах, или о трансфертах, предоставляемых регионам на условиях софинансирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирования» напоминает термин «на долевой основе» — так сказано в Бюджетном кодексе Российской Федерации о субсидиях — целевых трансфертах, предоставляемых «на долевой основе». Однако никаких указаний о том, что такое «на долевой основе», Бюджетный кодекс не содержит, а на практике термин «субсидия» используется в тех случаях, когда передаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необходимых расходов.
Условия получения «зеркальных» грантов обычно формулируются так: на каждый доллар, израсходованный регионом на определенную, заранее оговоренную цель, федеральный бюджет добавляет такую же сумму или сумму, взятую с некоторым коэффициентом (заранее оговариваемым). При этом все средства, переданные в форме «зеркального гранта», должны быть израсходованы на ту же цель. Экономический эффект от предоставления подобных трансфертов заключается в том, что для региона становится дешевле решать определенные задачи.
Например, зеркальные гранты часто выделяются на поддержку школьного образования. Если регион решит вложить свои средства в строительство школы, то достаточно израсходовать на эти цели только половину требуемой суммы, и федеральное правительство доплатит вторую половину. Школа, т.о., обойдется региону вдвое дешевле, чем без трансферта.
Недостатком таких трансфертов является то, что они делают некоторые виды расходов для регионов более дешевыми, а, следовательно, более привлекательными, чем другие, что может приводить к различным перекосам, связанным с потерей ценовых ориентиров, и снижению эффективности бюджетных расходов. Допустим, например, что зеркальные гранты (доплата из федерального бюджета производится в отношении 1:1) предоставляются регионам, решившим построить новые школьные здания. Такое строительство обойдется регионам-участникам вдвое дешевле, чем обычно, хотя для всей бюджетной системы в целом стоимость строительства останется прежней. Для некоторых регионов при этом строительство новой школы может стать более привлекательным вложением средств,- чем просто проведение очередного ремонта или покупка новых учебных пособий, хотя с точки зрения эффективности образования покупка новых учебных пособий или школьного оборудования могла быть важнее строительства нового здания.
В России зеркальные гранты пока не используются, хотя ситуации, порождающие подобные «ложные стимулы», возникают достаточно часто. Речь идет о достаточно распространенной практике софинансирования бюджетных функций, когда, например, расходы на содержание школ финансируются из местных бюджетов, а зарплата учителям — из регионального. Фактически возникает ситуация, подобная той, что была описана выше: услуги учителей для местных бюджетов оказываются бесплатными или почти бесплатными, поэтому возможно «перепотребление» этого фактора — отказ от укрупнения школ, отказ от перехода на новые технологии школьного образования и иного в пользу сохранения имеющейся численности учителей, хотя, возможно, в ущерб качеству образования.
Все это показывает насколько трудно бывает выстроить условия зеркального гранта т.о., чтобы у регионов не возникало ложных стимулов. Кроме того, практика стран, где накоплен большой опыт применения зеркальных грантов, показывает, что в ряде случаев бывает трудно организовать проверку исполнения регионами условий, и, следовательно, нет никаких гарантий, что подобный трансферт действительно стимулирует регионы следовать федеральным задачам. Тем не менее, несмотря на все трудности, именно целевые зеркальные гранты получили наибольшее распространение в мире, и по-видимому, в самом ближайшем будущем опыт их применения появится и у России,
Среди других ситуаций, когда возникает необходимость в межбюджетных трансфертах или когда они используются, отметим компенсацию расходов региональных бюджетов, авансировавших свои средства на выполнение федеральных мандатов. В Российской бюджетной практике подобные компенсации иногда проводятся в форме взаимных зачетов. Примерами могут служить компенсация расходов регионов на финансирование детских пособий, расходов на приобретение жилья для некоторых категорий государственных служащих и т.д. В западной практике трансферты в виде компенсации также достаточно широко распространены.
И, наконец, упомянем о такой не вписывающейся ни в одну классификацию категории межбюджетных трансфертов, как «прощенные ссуды» или списание «безнадежной задолженности бюджетов других уровней».
Существуют 3 основных подхода к определению общего объема средств, которые будут передаваться в виде межбюджетных трансфертов:
1) фонд трансфертов определяется в виде определенной федеральный бюджет из какого-либо источника доли поступлении;
2) фонд трансфертов утверждается в виде конкретной суммы в законе о федеральном бюджете;
3) фонд трансфертов определяется в виде взносов регионов. Этот подход используется при горизонтальных трансфертах, передаваемых от богатых регионов бедным, минуя федеральный бюджет.
При определении объема фонда выравнивающих трансфертов в виде конкретной суммы обычно исходят из баланса политических интересов. Среди прочих соображений необходимо принимать во внимание нежелательность чрезмерного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, равно как и нежелательность чрезмерной дифференциации. Что именно следует понимать под «чрезмерной дифференциацией», будет, по-видимому, зависеть от исторического опыта и традиций конкретной страны. При определении в виде конкретной суммы фонда целевых трансфертов обычно исходят из потребностей в финансировании тех или иных федеральных мандатов или иных целевых статей. Чем шире сформулирована цель, на которую предоставляются трансферты, тем менее жесткими могут быть требования к общему объему фонда трансфертов.