2015-10-16
779
Одним из основных препятствий свободной торговле между государствами-членами являются технические стандарты. Так, товар, произведенный согласно законодательству одного государства-члена, может не соответствовать требованиям, закрепленным в законодательстве другого государства-члена. Вследствие этого производители несут определенные издержки, принимая меры, чтобы их товар мог свободно продаваться на территории всего ЕС.
Первоначально способы разрешения данной проблемы были совершенно иными, нежели сегодня. Статьи 114 и 115 ДФЕС предоставляют законодателю ЕС возможность выбирать степень гармонизации, необходимую для создания и функционирования внутреннего рынка в определенной области. Таким образом, существуют различные подходы к процессу гармонизации: полная, или исчерпывающая, гармонизация; дополнительная, или необязательная, гармонизация; частичная гармонизация; минимальная гармонизация; возвратная гармонизация.
Полная (исчерпывающая) гармонизация. Как следует из названия, полная, или исчерпывающая, гармонизация предполагает замену различных национальных норм на единую норму права ЕС, лишая государства-члена возможности предпринимать какие-либо действия в данной области. В сфере торговли товарами было принято несколько таких директив, из которых вытекало два обязательства государств-членов: во-первых, обеспечивать свободный импорт и торговлю товарами, соответствующими требованиям, закрепленным в директиве; во-вторых, запрещать продажу товаров, не соответствующих данным требованиям, даже если производство и продажа имели место в рамках одного государства-члена. То есть в первом случае это так называемое положение о свободе движения, а во втором - положение об исключительности, или о единственности.
Одним из наиболее наглядных примеров полной гармонизации является Директива 76/768/ЕЭС, касающаяся косметической продукции. Статья 7 (1) Директивы содержит положение о свободе движения: «Государства-члены не могут в связи с причинами, касающимися требований, содержащихся в данной Директиве и ее приложениях, отказывать, запрещать или ограничивать торговлю косметической продукцией, которая отвечает предписаниям данной Директивы и ее приложений». А в ст. 3 имеется положение об исключительности, или о единственности: «Государства-члены должны принять все необходимые меры для того, чтобы косметическая продукция могла быть допущена на рынок, только если она соответствует предписаниям данной Директивы и ее приложений».
Если на уровне ЕС принят какой-либо стандарт в рамках полной (исчерпывающей) гармонизации, государства-члены не вправе устанавливать более жесткие стандарты. Так, в ст. 6 (1) Директивы 76/768/ЕЭС и приложениях к этой Директиве перечислена информация, которая должна быть на упаковке косметики. Данный перечень является исчерпывающим, и на основании этого государства-члены не вправе требовать, чтобы на упаковке указывалась дополнительная информация, в частности о количестве и качестве определенного товара. Например, в деле 60/86 Dim-Dip Headlights (1988) рассматривалась Директива 76/756, закрепляющая перечень всех осветительных приборов, которыми могут быть оборудованы мотоциклы. Данный перечень не включал один прибор ближнего света, необходимый для транспортных средств в соответствии с законодательством Великобритании, исходя из соображений безопасности. Суд ЕС указал следующее: Великобритания не может в одностороннем порядке требовать от производителей, следующих техническим нормам гармонизирующего характера Директивы 76/756, выполнять ее дополнительные требования. Следовательно, в данном случае во исполнение положения о свободе движения (товаров) Великобритания была лишена возможности требовать выполнения дополнительных стандартов в целях обеспечения безопасности. Но если бы данная сфера не была гармонизирована на уровне ЕС, Суд, скорее всего, обосновал бы законность дополнительных требований на основании ст. 34 и 36 ДФЕС. Еще один пример: Директива 2001/37/ЕС закрепляет стандарты в области максимально допустимого содержания смол в сигаретах. Следует в очередной раз обратиться к делу C-491/01 Ex Parte BAT (2002), в котором перед Судом ЕС был поставлен вопрос о действительности и толковании данной Директивы. В решении было сказано: поскольку в Директиве 90/239 исчерпывающим образом урегулирован вопрос максимального содержания смолы в сигаретах, государства-члены с этих пор не уполномочены самостоятельно разрабатывать свои нормы в отношении данного вопроса. Представляет интерес вывод, сделанный Судом в решении по делу C-227/82 Van Bennekom (1983): в случаях, когда Директивы содержат положения, направленные на полную гармонизацию всех необходимых мер, меры государств-членов, касающиеся защиты жизни и здоровья человека и животных, не могут быть оправданы на основании ст. 36 Договора об учреждении ЕЭС (ныне ст. 36 ДФЕС). То есть в данном случае Суд в определенной мере отмечает недостаток рассматриваемого подхода к гармонизации[5].
Полная гармонизация, без сомнения, имеет свои преимущества, но также и существенные недостатки. Во-первых, процесс принятия мер, направленных на полную гармонизацию, часто очень длительный, поскольку государства-члены стремятся обеспечить защиту своих национальных интересов, а также, если правовая основа для данных мер предполагает единогласное решение в Совете, любое предложение, не пользующееся всеобщей поддержкой, может быть заблокировано. Во-вторых, с одной стороны, полная гармонизация - наилучший способ создания равноправной основы для конкуренции, но с другой - по своей природе она исключает разнообразие (товаров и услуг) на национальном уровне. В связи с этим возникло большое число историй о европейском запрете, например, на домашний джем, круглый сыр, ни одна из которых не является правдивой. Гармонизирующее законодательство предусматривает различные исключения и поэтапную имплементацию. Кроме того, гибкость гармонизации проявляется в положениях, позволяющих адаптироваться к техническому прогрессу посредством принятия решения большинством голосов. Например, в соответствии со ст. 10 Директивы 76/768/ЕЭС Комитет по косметической продукции помогает Комиссии вносить изменения в перечень продуктов, которые не могут быть использованы как косметические.
Однако, несмотря на гибкость механизма применения такого рода директив, враждебность к подобному правовому регулированию на уровне ЕС была достаточно сильной. В связи с этим стояла острая необходимость поиска других подходов к гармонизации.
Дополнительная (необязательная) гармонизация. Одним из альтернативных подходов к гармонизации является дополнительная, или необязательная, гармонизация. В рамках данного подхода в директивах закрепляется гармонизированный стандарт и производители могут выбирать, следовать ему или нет. Такие директивы включают положение о свободе движения, но не об исключительности, или о единственности. Следовательно, гармонизированный стандарт должен применяться, если производители намерены производить торговлю товарами через границы государств - членов ЕС. Если же они имеют цель осуществлять данную деятельность в рамках местного рынка, они вправе применять гармонизированный стандарт или нормы национального права. В качестве примера можно привести Директиву 71/316 об измерительных приборах. Из ее преамбулы следует, что первоначально стандарты ЕС должны дополнять национальные стандарты, а впоследствии после выполнения установленных требований национальные стандарты должны быть заменены стандартами ЕС.
В преамбуле Регламента говорится о сложности принятия правовых актов на уровне ЕС для каждого существующего товара. Вследствие этого есть необходимость в правовой базе общего характера и горизонтальной природы, в частности чтобы дополнять положения специального законодательства, особенно в целях обеспечения высокого уровня защиты здоровья, безопасности, окружающей среды и потребителей, как требует ст. 114 ДФЕС.
Итак, Регламент должен рассматриваться как дополнение к решению 768/2008 ЕП и Совета об общем правовом режиме торговли товарами. Правовая база, созданная Регламентом, должна дополнить и усилить действие существующих положений гармонизирующего законодательства ЕС, касающегося контроля за рынком. Однако, следуя принципу lex specialis, Регламент должен применяться, только когда нет специальных положений, закрепленных в иных гармонизирующих актах ЕС, с тем же объектом регулирования, природой или эффектом. Например, исключаются из сферы действия Регламента регулирование производства и торговли в сфере медицины, автомобилестроения, авиации.
На сегодняшний день сформировался специфический правовой механизм контроля со стороны государства за предпринимательской и другими видами деятельности в сфере российской автомобильной промышленности. Действительно, на разных этапах правового регулирования деятельности в сфере российской автомобильной промышленности наблюдалось как ослабление, так и ужесточение администрирования для иностранных инвесторов. Например, на втором этапе промсборки государственные органы руководствовались более строгими положениями российского законодательства для автопроизводителей, чем на первом этапе промсборки. В тексте принятого в 2005 году Постановления Правительства Российской Федерации от 29.03.2005 N 166 отсутствовало требование о том, что число модельного ряда автомобилей, которые выпускаются крупноузловым методом «SKD» (в народе его называют отверточным), должно быть не больше, чем собираемых по схеме «CKD», т.е. «с окраской и сваркой кузовов». Благодаря этому пробелу законодательства на автозаводе под г. Калугой холдинговой компании «Volkswagen» отверточным методом собиралось 15 моделей - при том, что по полному циклу производилось только две: «Volkswagen Tiguan» и «Skoda Octavia». В связи с этим п. 2.4 Порядка Приказом Минэкономразвития РФ N 533, Минпромторга РФ N 1018, Минфина РФ N 137н от 17 декабря 2009 г. претерпел существенные изменения и был изложен в следующей редакции «за период действия Соглашения количество моделей моторных транспортных средств товарных позиций 8701 - 8705 ТН ВЭД России, производство которых осуществляется до истечения сроков, указанных в пункте 2.2 настоящего Порядка, не должно превышать количество моделей моторных транспортных средств соответствующих товарных позиций 8701 - 8705 ТН ВЭД России, производство которых будет осуществляться с применением сварки, окраски и сборки кузова после истечения сроков, указанных в пункте 2.2 настоящего Порядка».
Из анализа Постановлений Правительства Российской Федерации от 29.03.2005 N 166 (промсборка автомобилей) и Постановления от 16.09.2006 N 566 (промсборка компонентов) все же напрашивается вывод, что подлинная воля законодателя была направлена изначально на выстраивание взаимоотношений между российским государством и автомобильными корпорациями согласно правилу, а именно: число автомоделей, выпускаемых «крупноузловым методом», должно быть не больше, чем собираемых «с окраской и сваркой кузовов». Однако, потребовалось, как было показано, ввести более жесткие законодательные корректировки, чтобы пресечь злоупотребления, чинимые со стороны инвесторов. Впрочем, предъявить санкции к компании «Volkswagen», расположенный под г. Калугой, не было смысла, поскольку согласно ст. 9 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» российское государство обязано обеспечивать стабильность правового режима иностранных инвестиций, т.е. не вводить в действие правовые нормы, ухудшающие инвестиционный режим по сравнению с состоянием на момент начала осуществления конкретных иностранных инвестиций.
Подчеркнем, что благодаря модернизации правового механизм контроля со стороны государства за предпринимательской и другими видами деятельности в сфере российской автомобильной промышленности завод «Volkswagen» к «Volkswagen Tiguan» и «Skoda Octavia» добавил еще несколько моделей, которые стал делать «со сваркой и окраской кузовов», - это «Skoda Fabia», бюджетный седан на базе «Polo», «Volkswagen Passat».
Можно также отметить, что при осуществлении контроля со стороны российского государства за промсборкой в большинстве случаев преобладала общая тенденция, связанная с усилением зависимость автопроизводителей от бюрократического аппарата. Так, на третьем этапе осуществления промсборки чиновниками были придуманы новые отчетные документы. Если на первом этапе промсборки для получения льготной ставки таможенной пошлины (от 0% до 5%) иностранным автокомпаниям для классификации ввозимых на таможенную территорию РФ автокомпонентов в соответствии с ТН ВЭД РФ <16> достаточно было представить в компетентный таможенный орган РФ копию СПС, заключенного с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, то с принятием модифицированного варианта совместного Приказа Минэкономразвития России, Минпромторга России и Минфина России этот Порядок претерпел существенные изменения. Кроме соглашения, автопроизводители при ввозе автокомпонентов и их частей на территорию РФ, классифицируемых кодами Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза (далее - ТН ВЭД ТС) «для промышленной сборки» моторных транспортных средств товарных позиций 8701 - 8705 ТН ВЭД ТС, их узлов и агрегатов, должны предъявлять в таможенные органы заключение Минпромторга России о целевом назначении ввозимых товаров. А до этого заключение Минпромторга России, естественно, надо получить, потратив при этом время и средства.
Была также разработана достаточно громоздкая процедура, предусматривающая порядок обращаться с бракованными деталями. Так, в случае обнаружения бракованных автокомпонентов или их частей российское юридическое лицо обязано поместить их в специально оборудованное изолированное помещение с ограниченным доступом и запротоколировать наличие бракованных автокомпонентов. Российское юридическое лицо обязано исключить попадание бракованных автокомпонентов или их частей в гражданский оборот посредством их возврата поставщику либо посредством утилизации. Перед утилизацией бракованных автокомпонентов или их частей российское юридическое лицо обязано нанести на них механические повреждения, исключающие возможность использования указанных автокомпонентов на моторных транспортных средствах. Перед утилизацией мелких неразборных деталей из однородных материалов вместо нанесения механических повреждений допускается их помещение в контейнер и т.д..
Еще одно соображение, касающееся таможенных преференций, предоставляемых иностранным инвесторам в сфере российской автомобильной промышленности, такие льготы, конечно, важны, но не следует абсолютизировать этот фактор. Ведь иностранные автокомпании, принимая решение о запуске нового производства либо расширении модельного ряда автомобилей на уже работающем предприятии в нашей стране, кроме таможенных преференций, просчитывают также транспортные расходы, затраты на логистику, уровень коррумпированности чиновничьего аппарата, квалификацию российских рабочих и т.д. В общем, не стоит напрямую увязывать успехи или неудачи современного этапа становления автомобилестроения в нашем государстве только с совершенной или несовершенной юридической конструкцией СПС. Все намного сложнее.
