Одно из наиболее существенных значений понятия «государство» заключается в том, что государство — это центр системы публичного управления, представляющий собой совокупность институтов, полномочий, норм и символов, определяющих его место в системе публичного управления.
В этом качестве государство и его институты выступают наиболее значимым субъектом политического менеджмента. С другой стороны, любой иной субъект политического менеджмента — партии, политические элиты, политические лидеры, группы давления — в своем стремлении обеспечить средствами политического менеджмента реализацию своих целей не может не взаимодействовать с государством и его институтами.
На федеральном уровне государство как субъект политического менеджмента выступает как иерархически организованная система федеральных органов власти и управления и других структур, выполняющих управленческие функции в той мере, в какой они подчинены федеральному центру.
В современном федеративном государстве, включая и Россию, федеральный центр — система федеральных органов власти — не является единственным субъектом этой области политического управления. В реальном политическом процессе существуют иные субъекты политического управления, реализующие свою деятельность с санкции центра и под его гарантии. Эти субъекты структурируются, как правило, в виде самостоятельных органов государственной власти и управления по принципу классической триады: «самостоятельное формирование — собственные ресурсы — собственные полномочия».
|
|
В самом общем виде такие относительно самостоятельные институты государственной власти могут относиться к одной из трех категорий. Во-первых, это система региональных органов государственной власти, формируемая на основе конституционных положений и уставов субъектов федерации. Во-вторых, отраслевые или функциональные институты государственной власти и управления, сравнительно автономные по отношению к центру (министерства, агентства, службы и т. п.). Наконец, это общественные и частные институты и организации, которые могут осуществлять функции публичной власти за счет делегирования или договора. С точки зрения политического менеджмента любой из вышеописанных элементов может выступать в роли субъекта политического менеджмента, что предопределяет необходимость характеристики наиболее существенных форм их воздействия на политическое управление.
Отношения центра и периферии составляют основное содержание более общей проблемы территориального распределения власти. Эта проблема анализируется в рамках изучения частных форм территори-ализаций власти: федерализма и децентрализации.
|
|
Принципиальное значение для раскрытия природы публичного управления имеет распределение властных функций. Анализ существующих форм правления и государственных режимов дает основания для некоторых выводов относительно роли государственных институтов в политическом менеджменте.
Классическая концепция разделения властей, предполагавшая их строгую функциональную специализацию, наличие трех ветвей власти, их равенство и взаимонезависимость и т. д., сформировалась в основном в XVIII в. Сегодня она интересна преимущественно с исторической точки зрения и в качестве абстрактного символа демократического государства.
Но основные принципы концепции разделения властей (необходимость разделения властных ресурсов с целью предотвращения их монополизации и абсолютного политического господства и необходимость организационного и функционального обособления властных структур с целью более специализированного, профессионального и эффективного управления) в современном обществе приобретает совершенно иные формы, серьезно отличающиеся от представлений философов XVIII в.
Во-первых, важной характеристикой современного разделения властей является проявление тенденции к организации тесного взаимодействия между исполнительной властью и законодательной. Само понятие «разделение властей» понимается скорее в духе релятивизма1 и сводится к особенностям некоторых национальных систем государственного управления. Это находит свое отражение в широком распространении конституционной нормы о возможности роспуска парламента и вынужденной отставки правительства. Это объясняется необходимостью повышения эффективности государственного управления, в частности при разрешении серьезных кризисов, но это существенно расходится с классическими представлениями о взаимонезависимости властей.
Во-вторых, в современном политическом управлении констатируется существенное усиление исполнительной власти в ущерб другим ветвям, прежде всего власти законодательной. В традиционной интерпретации разделения властей законодательная власть разрабатывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализацией, судебная — контролем и наказанием за их нарушение. Однако в современных условиях органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают до 80-90 % законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают точной компетентностью для разработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, самостоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие своей сложностью простые дилеммы «да — нет». Все это приводит к существенному росту объемов актов исполнительной власти, особенно в странах переходного типа (Россия и большинство стран СНГ).
Сложившаяся ситуация, помноженная на традицию патернализма, приводит к тому, что в настоящее время в России утвердилась тенденция роста значения в практике управления различных подзаконных актов: инструкций, ведомственных распоряжений, регламентов, издающихся органами исполнительной власти. Последние приобретают существенное значение в публичном управлении, что нельзя не учитывать в политическом менеджменте.
Таким образом, фактически исполнительная власть во многом берет на себя исполнение законодательных функций. Это особенно характерно для России первого десятилетия XXI в. В результате — сравнительно низкая эффективность функционирования законодательных и судебных органов государственной власти.
|
|
1 Релятивизм — философско-методологическая концепция, сторонники которой исходят из того, что все в мире относительно, абсолютизируют изменчивость действительности и наших знаний о ней, преувеличивают относительность и условность последних.
Все вышесказанное не означает, что парламент вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции принципиально отличаются от представлений двухсотлетней давности. В современных демократических государствах парламенты, уступая в пользу исполнительной власти законотворчество, одновременно с этим играют все большую роль в качестве органов контроля за деятельностью исполнительной власти и в качестве общественной трибуны, предназначенной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские запросы, через деятельность специальных парламентских комиссий и т. д. Наконец, парламенты отчасти продолжают выполнять и представительские функции, донося до «центров принятия решений» голоса избирателей и осуществляя необходимую обратную связь. Во многом именно усилением практического значения исполнительной власти в публичном управлении объясняется рост бюрократического аппарата, вынужденного брать на себя все больший объем управленческих функций.
В-третьих, важным обстоятельством властных отношений внутри современного государства является возникновение новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех ветвей государственной власти. Это особенно заметно в случае с Россией. В соответствии с действующей российской конституцией, президент страны не относится ни к одной ветви государственной власти, он находится как бы вне их. Президент России фактически является самостоятельным центром власти, не сливаясь при этом с властью исполнительной. Подобная ситуация с точки зрения разделения властей заслуживает особого внимания.
Анализ высших органов власти современных демократических государств показывает, что глава государства как самостоятельный и активный центр власти — скорее исключение, чем правило. В президентских системах глава государства выступает во внутренних делах прежде всего как глава исполнительной власти, а не как самостоятельный субъект управленческих воздействий. В парламентских системах глава государства лишен собственных полномочий, которые он мог бы осуществлять самостоятельно: он является лишь символом, за которым скрывается та же исполнительная власть, а самостоятельно выполняет лишь некоторые функции арбитража, опираясь при этом больше на убеждение, чем на принуждение. Глава государства может играть самостоятельную, не сводимую к функциям исполнительной власти роль лишь при смешанных формах правления, в условиях противостояния президента и парламента.
|
|
В большинстве своем это явление временное, а не постоянное, как в России, что приводит к тому, что президент РФ и его администрация в некоторых отношениях дублируют деятельность других органов государственного управления (контрольные функции), а некоторые функции выполняют независимо от системы исполнительной власти (организация государственной службы, взаимодействие с местным самоуправлением и т. д.). Таким образом, если президент РФ и осуществляет руководство исполнительной властью, то это лишь одна из сторон его деятельности, не объясняющая всего объема полномочий. Российский президент фактически олицетворяет и новую, «президентскую», ветвь власти, и исполнительную власть, фактическое руководство которой он осуществляет.
Помимо центральных органов государственной власти региональные и местные власти также обладают также собственным набором компетенций и ресурсов, которые гарантированы законодательно и конституционно.
Все это укрепляет их самостоятельность и позволяет выступать реальным противовесом центральной власти, а следовательно, предопределяет их существенную роль в политическом управлении. Роль государства и его структур в политическом менеджменте демократического государства предполагает если не активное участие в процессах управления большинства граждан, то, по крайней мере, минимум понимания и поддержки с их стороны. Современное демократическое государство как никогда ранее нуждается в таком понимании, поддержке и участии граждан в процессах управления, поиске наиболее эффективных путей и методов решения волнующих общество, граждан задач и проблем. Выход из обозначившегося на рубеже 70-80-х гг. прошлого столетия кризиса регулирующих функций государства специалистам видится сегодня в первую очередь в более активном привлечении общественных структур и граждан к процессам управления общественными делами. Положение и роль государственной власти становятся иными, чем они были ранее. В современных условиях востребовано такое государство, которое будет устанавливать правила и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но в первую очередь оно будет создавать благоприятные условия для активной социальной деятельности и вовлечения общественности в управление государством1.
Изменение роли властных коммуникаций в процессах государственного управления, выработки и реализации политики предполагает адекватное изменение в роли и положении, методах и принципах деятельности политического менеджмента.
Эффективность политического менеджмента зависит от степени его соответствия содержанию постоянно изменяющихся политической науки и политической практики, от степени видоизменения их основных функций.
Применительно к России решающим фактором становления такого типа отношений между обществом и государством является, несомненно, изменение природы государства, превращение его в правовое государство, в котором закон, конституция, ограничивает всевластие государства, задает строго определенные рамки его компетенции, ставит государственные структуры на службу обществу и гражданам. Вторая характеристика государства, самым прямым и непосредственным образом влияющая на эффективность политического менеджмента, — это уровень демократичности. Известно, что даже авторитарные и тоталитарные режимы нуждаются в легитимности, а потому занимаются налаживанием диалога с обществом. Другое дело, какого типа эти связи. Только подлинно демократические режимы нуждаются в равноправном диалоге со своими гражданами, а это является уже специфической сферой деятельности политического менеджмента.
В настоящее время основным тормозом демократии становятся уже не отжившие формы государственной власти (монархия или олигархия), а формальный характер и нестабильность самой демо-кратии1.
Последняя характеристика позволяет дать достаточно адекватную оценку уровня демократичности российского государства. Формальность демократии состоит в том, что создания демократических институтов и процедур (выборы; СМИ, неподконтрольные государству; наличие нескольких партий, соперничающих в борьбе за власть) еще недостаточно для утверждения подлинной и прочной демократии. Нужно наполнить соответствующим содержанием деятельность этих институтов. Речь идет прежде всего об изменении политической культуры и политической практики, формировании неписаных правил игры, устоев демократии, которые соблюдаются добровольно и неуклонно всеми политическими акторами, реализуются в деятельности властных структур, политических элит, граждан.
В рамках содержания курса политического менеджмента особое значение приобретает проблема открытости власти, без чего не может сформироваться полноценная публичная сфера политики.
За последнее десятилетие в России существенно сузилась публичная сфера. Очень многие важные решения в центре и на местах принимаются в «закрытом режиме». Административное начало в деятельности органов государственной власти превалирует над полити-ческим1. Это приводит к далеко идущим политическим последствиям. Одна из наиболее важных причин отчуждения граждан от институтов государства, представляющая для нас особый интерес, — это низкий уровень доверия граждан к институтам власти (кроме президента и премьер-министра РФ) и низкая эффективность предусмотренных законом возможностей и способов воздействия граждан на власть как непосредственно, так и через соответствующие структуры гражданского общества2.
В таких условиях граждане, их объединения предполагают искать иные способы и пути решения волнующих их проблем, нежели координация и кооперация усилий с властными структурами. Мониторинг реформы государственной службы, в частности, показал, что большая часть современных чиновников вообще не приемлет любого контроля их деятельности со стороны граждан, объединений граждан, участия их в управлении. Более того, как отметил Ю. Красин, наметилась тенденция трансформации публичных институтов из средства контроля власти обществом в инструменты контроля властью общества3. Это существенно сужает возможности для политического менеджмента в современной России.
Для равноправного, партнерского сотрудничества граждан и их объединений со структурами власти первые должны обладать реальными ресурсами власти, испытывать доверие к ее институтам, обладать желанием и умением сотрудничать в решении волнующих их проблем и вопросов с властными структурами.
Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии властных ресурсов у объединений граждан, гражданского общества. В целом основой правового государства является абсолютное верховенство закона, конституции по отношению ко всем структурам власти — снизу доверху. Именно эти условия формируют основу эффективного применения политического менеджмента как инструмента решения конкретных политических задач1.
По данным исследований различных авторов, в сознании почти половины наших сограждан уживаются две модели поведения по отношению к государству: патерналистская, унаследованная из прошлого, сохраняющаяся при этом в сфере «должного», и индивидуалистическая, выступающая для большинства как навязанная обстоятельствами жизни, но все-таки принятая. Самостоятельность, имеющаяся у половины граждан страны, не привела к формированию индивидуализма, сочетающего личный интерес с ответственностью, а главное — способностью к объединению с себе подобными для организованной защиты своих и общих интересов.
Российская социокультурная модель взаимоотношений человека и общества предполагает приоритет общественных интересов, выразителем которых выступает государство (в мягкой форме), с правом личности «быть услышанной» и отстаивать свои интересы.
Дозрев до требования «быть услышанным», большинство российских граждан еще не готово к тому, чтобы сделать следующий шаг — включиться в работу органов власти, взять на себя груз социальной ответственности2. Проблема демократизации государства упирается не только в чье-либо нежелание, но и в неготовность граждан включиться в процесс управления и принятия решений органами власти и контроль за их исполнением.
Характеризуя роль политического менеджмента в деятельности государства и его структур, важно иметь в виду специфику и существенное различие его применения в этих сферах, что является принципиально важным. Отечественные специалисты не раз подчеркивали в связи с этим сущность политического неджмента как составной части системы управления. С позиций государственного управления нас интересуют отличия в использовании методов менеджмента в сфере бизнеса и в политической сфере.
В государствах с рыночной экономикой конкуренция, спрос и предложение господствуют и решающим образом определяют отношения экономических субъектов (даже при наличии определенных элементов государственного регулирования экономики). В политике и государственном управлении рыночные отношения тоже имеют место, но они не являются ни определяющими, ни господствующими. Сущностную основу различий регуляции и управления в бизнесе и государственном секторе предельно ясно сформулировал, на наш взгляд, американский политолог Дж. Гордон в своей книге «Государственное управление в Америке»: если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении — политической поддержкой граждан или отсутствием таковой. Соответственно конечной целью применения менеджериального подхода для коммерческих структур является удержание (расширение) спроса на предлагаемые фирмой товары и услуги, изменение их качества, номенклатуры и т. п. в соответствии с запросами покупателя.
В отличие от этого, возможная деятельность политических менеджеров в структурах государственной власти напрямую связана с представлением различных сторон, компонентов, составляющих государственных интересов. Они имеют дело не с индивидом — потребителем товара (услуг), а с гражданами, ассоциированными в какую-либо организацию, или в качестве индивидуального политического субъекта. Государственные интересы носят всеобщий характер. Ни одна из структур власти не имеет права отождествлять эти интересы с собственными интересами данной структуры (в противном случае часто говорят даже о приватизации самого государства).
Участие граждан в общественном управлении как непосредственное, так и через систему выборного представительства своих интересов является неотъемлемым атрибутом демократического общества. Здесь государственная структура (в отличие от фирмы) не может произвольно устанавливать свои правила игры в отношениях с общественностью, не может быть открыта в той мере, в какой она считает для себя нужным, не может принимать любое управленческое решение «в одиночку», не сотрудничая тем или иным образом с гражданами и их объединениями1. Решая с помощью PR-служб и иных структур управления задачи информирования о своей деятельности, органы государственной власти тем самым реализуют конституционные требования подотчетности и контроля граждан (объединения граждан) властных структур. В этом отношении возможностей граждан и их объединений влиять на структуры власти намного больше, чем в случаях с коммерческой фирмой.
Но у этой медали есть и другая сторона. Властные ресурсы граждан, их объединений несопоставимы с ресурсами государства — некоторое исключение составляют лишь действительно демократические общества либерального образца. Таким образом, позиции граждан и их объединений во взаимодействии со структурами власти реально могут оказаться намного слабее, чем во взаимодействии с коммерческой фирмой. Государство, его структуры располагают гораздо большими возможностями давления на граждан, чем коммерческая фирма. Вместо равноправного диалога здесь гораздо чаще может иметь место продвижение со стороны структур власти нужных ей установок и моделей поведения. Соответствующим образом модифицируются и технологии взаимодействия гражданина. Как говорил известный философ и политолог Эдгар Ален, самой эффективной является такая власть, которая получает одобрение свободного человека, точнее свободное одобрение свободного человека (курсив наш. — В. К., В. С.). Способствование свободному одобрению гражданами действий и политики структур власти, обеспечение поддержки властей конкретными действиями граждан и является главной целью использования политических технологий в практике органов государственной власти. В современных условиях реализация этой цели возможна только при широком доступе к информации о деятельности органов власти. Вторая сторона этой открытости не менее важна: она заключается в способствовании понимания гражданином действий и политики властей, возможности обсудить эти действия и политику, занять в отношении их определенную позицию, соответствующую пониманию гражданином собственных интересов, интересов общества и государства.
Специфика служб применения политического менеджмента в органах государственной власти и управления определяется не только своеобразием используемых технологий. Управленческий успех задается существом проводимой властью политики: если эта политика осуществляется в интересах большинства, в интересах значительной части граждан, то и сам механизм гармонизации интересов действует эффективно. В этом случае формы и методы политического менеджмента становятся важнейшим компонентом управления вообще и административного управления в частности. Они естественно вписываются в систему управленческих действий. При таком подходе политические менеджеры в системе государственных органов, создавая определенные условия для принятия оптимальных управленческих решений, могут брать на себя упреждающую функцию разрешения конфликтных ситуаций и во многих случаях оказываются способными активно влиять на реализацию принятых решений.
В любом случае профессиональная работа политических менеджеров на должностях государственной службы — не вспомогательная, техническая служба администрации. Она — равноправный участник выработки, принятия и реализации управленческих решений, и в этом качестве учет ее корпоративных интересов, прямое включение в процесс управления обеспечиваются адекватным статусом службы в административной структуре или в политической организации, совокупностью прав и обязанностей, позволяющих активно влиять на действия администрации или руководства.
Современная российская практика использования приемов политического менеджмента органами государственной власти весьма противоречива. В ряде случаев специалисты-политтехнологи привлекаются для пропаганды успехов администрации, где сама программа деятельности строится исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации. В таком случае фундаментальные принципы политического менеджмента — согласование интересов, паритетное управление, солидарное разрешение конфликтов — трансформируются в правила пропаганды и манипуляционные технологии. Совершенно очевидно, что работники государственных служб по взаимодействию со структурами гражданского общества, по связям с общественностью модифицируют привычные, традиционные политические технологии в зависимости о того, кто в данный момент является их партнером: некоммерческая организация или политическая партия, профсоюзы или конфессиональное объединение, молодежные движения или ассоциации местного самоуправления.
Вместе с тем системность включения органов государственной власти в публичный процесс обеспечивается устойчивостью, последовательностью, непрерывностью контактов, адекватностью избранных технологий, способностью реализовать принцип «гибкой технологии», обеспечить переналадку всего механизма связей с общественностью в условиях реального политического процесса.
Важно иметь также в виду, что конкретный чиновник, работающий в этих структурах, действует под одномоментным влиянием разных факторов. С одной стороны, как государственный служащий он следует предписаниям, вытекающим из закона о государственной службе и нормативов своего учреждения. С другой — выступает в роли политического менеджера, представителя профессии, которая предполагает конвенциональные, подчас неожиданные приемы и формы общения, своеобразные, часто основанные на специальных исследованиях решения, действия. Добиться сбалансированного соотношения этих различных векторов поведения бывает очень непросто, но именно такого рода деятельность может привести искомый результат: способствовать решению конкретной политической задачи при одновременном укреплении легитимности органа власти в глазах общества.
Вот почему в практике функционирования государственной власти России формы и методы политического менеджмента находят все большее применение. Наиболее известные тому примеры последнего времени — разработка и реализация таких масштабных политических проектов, как создание по инициативе В. В. Путина Общероссийского народного фронта и Агентства социальных инициатив, проекты в сфере молодежной политики, многочисленные проекты создания молодежных парламентов и правительств на региональном уровне и т. п.
Конечно, в условиях современной России любые проекты публичной деятельности даже с государственной поддержкой приживаются не без труда. Взять, к примеру, инициированные властью общественные обсуждения законопроектов о полиции, об образовании и пр.
На практике зачастую велик соблазн опереться на чисто административные средства управления — распоряжения, приказы, указания. Власть потому и власть, что имеет возможность побуждать людей к тому или иному типу поведения, контролировать их действия и поступки.
Однако необходимость продолжения демократических преобразований в обществе, эволюции политической системы, реформирования государственной службы ставит властные структуры и политические организации России перед дилеммой: либо они преобразуются под велением времени, либо отторгаются обществом, отчуждаются от людей и потому оказываются неспособными решать чисто управленческие задачи. В силу вышеизложенного роль государства и его структур как субъекта политического менеджмента существенно возрастает. Наличие практически во всех структурах исполнительной власти отделов и управлений по взаимодействию с политическими партиями, общественными движениями и органами самоуправления, наряду с PR-службами органов власти, создает организационную структуру политического влияния власти на общество. В ее рамках находят все большее применение современные формы и методы политического менеджмента.
Нельзя в связи этим не выделить аналогичную функцию государства и с другой стороны. Речь идет о том, что в практике политического менеджмента иные его субъекты — партии, элиты, лидеры — всегда встают перед необходимостью взаимодействия с органами государственной власти. При прочих обязательных условиях любой политический проект, независимо от конкретных политических целей, может принести наивысший эффект при наличии плодотворных взаимоотношений всех субъектов политического процесса с государственными структурами.
Контрольные вопросы и задания
1. Охарактеризуйте основные функции государства как политического института.
2. В чем заключаются управленческие функции государства?
3. В чем заключаются различия между государственным и политическим управлением?
4. В чем заключается роль государства как субъекта политического менеджмента?
5. Что может являться объектом политического менеджмента со стороны государства?