Политический лоббизм 3.9.1. Сущность лоббизма

Исторические данные свидетельствуют, что группы интересов сущест­вовали на протяжении всей истории человечества. Понятия «лобби», «лоббизм», «лоббирование» и другие его производные заимствованы из англоязычной политической терминологии.

Термин «лоббизм» возник в американской политической жизни примерно в первой половине XIX в. Представители различных заин­тересованных групп проводили многие часы в кулуарах (lobby — кулу­ар, холл, вестибюль) залов заседаний законодательных органов США, надеясь поговорить с законодателями и повлиять на их решения.

Лоббизм оформился в организации первоначально в США. Закон о регулировании лоббизма был принят там в 1946 г. В 1995 г. вступил в силу Закон «О раскрытии лоббистской деятельности». Согласно ему, в США официально зарегистрировано более 15 тысяч лоббистских ор­ганизаций и индивидуальных лоббистов. Число лоббистов в Вашинг­тоне намного превышает количество депутатов обеих палат Конгрес­са США. В Великобритании их называют парламентскими агентами. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и прави­тельственных органах. Основная задача этих организаций — добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и ре­шениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих об­щественным интересам.

В теоретическом плане лоббизм можно квалифицировать как один из механизмов реализации представительства между обществом и го­сударством, между корпоративными группами и органами власти. Со стороны общества этот механизм суть своего рода специфическая си­стема функционального представительства групповых интересов в ор­ганах государственной власти (в Государственной думе РФ), в раз­нообразных направлениях перекрывающая и дополняющая систему географического представительства в парламенте и восполняющая отсутствие таковой системы в исполнительных органах власти.

Сущностная характеристика лоббизма как системы функциональ­ного представительства групповых интересов заключается в том, что в теории — это система непосредственного (прямого) представитель­ства. Каждая заинтересованная группа может довести до сведения органов государственной власти свое мнение по рассматриваемым во­просам и отстаивать свои позиции. Для некоторых групп, далеких от коридоров власти, маловлиятельных либо не способных осуществлять мощные кампании воздействия на государственные органы, законно обеспеченная возможность лоббировать свои интересы в государст­венных структурах — практически единственный шанс попытаться реализовать свои цели.

Множественность участвующих в лоббизме организаций, отра­жающих социально-экономическую и политическую структуру об­щества, характеризует политическую природу лоббизма. Так, можно представить лоббизм в теоретической конструкции. Но, будучи по­груженной в реальную действительность российской демократии, эта конструкция обрастает разными характеристиками, свидетельствую­щими о том, что лоббизм — обоюдоострый инструмент, способный как сотворить обществу благо, так и нанести вред.

В целом социально-политическими предпосылками лоббизма яв­ляются следующие: во-первых, лоббистские группы выступают по­средником между гражданами и Государственной думой Российской Федерации; во-вторых, лоббизм выполняет функции организации плюрализма общественных интересов; в-третьих, дополняет консти­туционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют иной возможности.

Из всего сказанного можно заключить, что современный парла­ментский лоббизм начал формироваться в систему функционального представительства групповых интересов лишь тогда, когда во взаимо­действии друг с другом в полную силу заработали два мощных фак­тора, стимулировавшие и продолжающие стимулировать развитие

потребностей в таком представительстве. Этими факторами являются политические и экономические детерминанты, свойственные деятель­ности российской власти в рыночных условиях.

Там, где возникают рыночные отношения, функционирующие под эгидой демократической политической системы, общество неизбежно начинает структурироваться в сторону усложнения, превращаясь по мере созревания рыночных механизмов и стабилизации демократиче­ских процессов в развитую систему множества разнообразных, хорошо организованных экономических и иных групповых интересов. Между ними устанавливаются сложные отношения сотрудничества и сопер­ничества, продуктивного взаимодействия и суровой конкуренции. В результате постоянно формируются групповые притязания, вспы­хивают межгрупповые противоречия и конфликты, удовлетворить или погасить которые во многих случаях способно только государство.

Лоббизм в российских условиях — объективное явление демократи­ческой политической системы, неизбежная принадлежность общества, которое допускает плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятель­ности. Благодаря цивилизованному лоббизму все заинтересованные группы могут доводить до сведения Государственной думы свои мне­ния по рассматриваемым законам, отстаивать свои позиции, добивать­ся решений законными методами, но для этого нужен закон, регулиру­ющий эту деятельность.

Современный лоббизм — это система целенаправленного воздейст­вия определенных социальных сил на властные структуры — законода­тельные, исполнительные, судебные — в целях удовлетворения своих интересов. В наши дни лоббирование стало неотъемлемой составной частью политической жизни практически во всех странах с развитой рыночной экономикой, демократическим политическим режимом.

В системе лоббизма тесным образом переплетаются самые разно­образные интересы: политические, экономические, правовые, социаль­ные и многие другие. Однако при всем многообразии сталкивающихся здесь целей преобладают, бесспорно, экономические. Структуры по­литической власти чаще всего лоббируются по поводу экономических интересов. Поэтому изучение института лоббирования весьма важно для понимания проблемы взаимодействия экономики и политики. В данном разделе рассмотрены вопросы, раскрывающие содержание указанного понятия, причины его возникновения, формы и условия становления цивилизованного лоббирования, механизм, а также зада­чи становления системы цивилизованного лоббизма в России.

Мировой опыт показывает, что институт лоббизма сложился прак­тически во всех государствах. Разумеется, масштабы и формы лоб­бистской деятельности в разных странах неодинаковы. Институт лоббизма образовался в известной степени стихийно, и все попытки государств искоренить его оказываются безуспешными. Это объясня­ется тем, что существует ряд общих причин, питающих процесс созда­ния и развития лоббизма. Основные причины организационного фор­мирования групповых интересов в органах государственной власти России — это, во-первых, политические проблемы периода демократи­ческих преобразований, порожденные особенностями развития и фун­кционирования самой политической системы, многопартийностью, усилением роли международного фактора, особая специфика полно­мочий и функций, закрепленных за парламентом в Конституции РФ; во-вторых, традиционные предпосылки, связанные с историческим развитием социума, характеризующиеся борьбой нового со старым, неравномерностью и непрямолинейностью исторического развития, обусловливающие необходимость отстаивания групповых интересов для того, чтобы выжить и развиваться; в-третьих, необычайная плю-ралистичность социального пространства, характеризующаяся нали­чием множества разнонаправленных групповых интересов, установок, ценностей мировосприятия, идеологий, потенциальных и реальных психологических сил, способности социальных групп к адаптации в современных условиях. Среди иных причин развития лоббистской деятельности можно отметить следующие:

1. Наличие двух основных систем влияния на властные структу­ры — партийной и лоббистской. В цивилизованном, правовом, демократическом государстве осуществляется наиболее полное представительство социальных и иных интересов, а это значит, что политические решения наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества.

2. В условиях демократии сформировавшееся автономно от государ­ства гражданское общество не может не взаимодействовать с го­сударством. Центральный канал такого взаимодействия — лобби­рование в государственных структурах многообразных интересов организаций гражданского общества. Налаженная и четко регла­ментированная система лоббирования дает возможность представ­лять в государственных органах важнейшие интересы обществен­ных объединений, способствовать совершенствованию отношений между государством и обществом.

3. В странах с федеративным устройством возникает необходимость в лоббировании региональных интересов.

4. В условиях многопартийности и политической конкуренции оппо­зиционные партии лоббируют в структурах власти принятие вы­двигаемых ими проектов и предложений.

5. В многонациональных государствах объектом лоббирования могут выступать разного рода национальные интересы.

6. В условиях современного демократического общества существуют многочисленные общественные движения и организации (профсою­зы, молодежные, женские, экологические движения, структуры НКО и т. д.), которые лоббируют свои интересы в органах государ­ственной власти.

7. Отрасли экономики, крупные хозяйствующие субъекты также име­ют разнообразные интересы и проблемы, решение которых требует целенаправленного воздействия на государственные структуры. Таким образом, можно утверждать, что возникновение и функцио­нирование института лоббизма имеет объективную основу. Стремле­ние различных негосударственных структур удовлетворять жизненно важные для них интересы посредством целенаправленного воздейст­вия на органы государственной власти вполне оправданно.

Отсюда вывод о том, что использование методов политического лоббирования при реализации отдельными субъектами политическо­го менеджмента конкретных политических проектов является вполне естественным и даже необходимым направлением политико-управ­ленческой деятельности. Проблема заключается в другом, а именно в том, что средства лоббирования могут быть очень разными — от ци­вилизованных до криминальных. Естественно, что демократическое общество может признать и легализовать лоббистскую деятельность только в цивилизованной форме.

Опасность применения криминальных форм лоббизма особенно велика в обществах переходного периода. Именно с этим обстоятель­ством связано во многом негативное восприятие лоббизма в современ­ной России, что накладывает свой отпечаток и на применение соот­ветствующих политико-управленческих технологий в политическом менеджменте.

Поэтому важно знать некоторые условия формирования и функцио­нирования цивилизованного лоббизма. Среди них выделяются следу­ющие:

1. Легализация лоббистской деятельности. Прежде всего речь идет о системе правового ее обеспечения, принятии соответствующих законодательных и процессуальных норм лоббистской деятельнос­ти.

2. Важным условием цивилизованного лоббизма является контроль и регулирование его функционирования. В развитых демократиче­ских странах в этих целях применяется, например, система контроля за деятельностью лоббистских групп и организаций, включающая

их регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, санкции за нарушение установленного порядка лоббирования и т. д.

3. Условием цивилизованного лоббизма выступает широкая глас­ность двойного характера. Во-первых, должна предоставляться обширная информация о деятельности лоббистских организаций, вплоть до сведений об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию лоббируемых проектов; во-вторых, информация о деятельности органов власти, использующих услуги лоббистов, в частности о том, какие решения с участием каких лоб­би были приняты.

4. Цивилизованный лоббизм может сформироваться лишь в случае признания властью и обществом двух важных обстоятельств: ин­ститут лоббизма может работать во благо общества в целом; лоб­бизм в тех или иных формах уже интегрировался в политическую систему страны, поэтому необходимо придать ему цивилизован­ную форму.

5. Условием формирования цивилизованного лоббизма является вы­сокий уровень профессионализма самих лоббистских структур, по­скольку это очень сложный вид деятельности. Он требует больших профессиональных знаний в сфере экономики, права, политики, управленческих технологий и т. д. Поэтому нужно немалое время, чтобы сформировались высокопрофессиональные кадры цивили­зованных лоббистов.

6. Наконец, важным условием цивилизованной лоббистской дея­тельности является разрешение заниматься ею только официально зарегистрированным в установленном порядке лоббистским орга­низациям. Это позволяет совершенствовать весь процесс лоббиро­вания уже в том отношении, что ставит преграду перед неформаль­ным, теневым лоббизмом.

Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и теневой смысл. Если гово­рить о втором содержании, то, как правило, лоббизм приобретает здесь сугубо отрицательное значение, нередко синонимичное понятиям «протекционизм», «подкуп», «покупка голосов в чьих-либо корыст­ных или узкопартийных интересах». До сих пор слово лоббизм ассо­циируется в массовом сознании с негативными проявлениями полити­ки. Даже среди специалистов, занимающихся проблемами лоббизма, отношение к нему неоднозначное. Причины негативного восприятия скрываются в неоднозначной природе лоббизма как политического явления и в особенностях российского лоббизма. Теоретическое ос­мысление темы лоббирования затруднено по причине слабой разрабо­танности категориального аппарата.

В результате до сих пор среди политологов отсутствует единое понимание термина «лоббизм», что препятствует системному ана­лизу проблемы на основе общей исходной базы. Отчасти расхожде­ние в трактовках лоббизма объясняется тем, что научный процесс не стоит на месте и часто происходит изменение содержания научных категорий, а иногда и отмирание термина, замена его более подхо­дящим. Категория «лоббизм» претерпела эволюционные изменения и в итоге оказалась скорее публицистическим понятием, чем науч­ным. Эволюция термина происходила как в зарубежной, так и в оте­чественной политологии, но в совершенно различных направлени­ях. Пик популярности термина «лобби» в англоязычной литературе приходится на 50-60-е гг. XX в. Однако он имел уже несколько иное значение, чем столетие назад, когда лоббизм впервые приобрел поли­тическое звучание и обозначал покупку голосов за деньги в коридо­рах конгресса.

В зарубежной политологической традиции лоббизм охватывал не только давление на парламент. Под лоббизмом часто понимался весь процесс взаимодействия государства и гражданского общества. Одно из наиболее удачных определений в те годы сумел дать английский политолог С. Файнер, который обозначил лоббизм как «любую дея­тельность организаций, влияющую на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям не готовы сами принять непосредст­венную власть в стране»1. С теоретической точки зрения в настоящее время лоббизм является частью более широкого научного интереса, посвященного группам интересов и проблемам представительства ин­тересов.

В проекте Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» лоббизмом считается «деятельность юридических и физических лиц в отношении феде­ральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации». Однако с пози­ций политического менеджмента политологи исходят из более широко понятия лоббизма.

При этом определяющее значение имеет не только факт лоббист­ской деятельности, отраженный в этом скорее юридическом, чем по­литологическом определении, но и ее специфика, взаимосвязь с поли­тическими институтами.

Суммируя различные современные трактовки лоббизма, можно выделить наиболее важные его характеристики:

♦ это специфическая система функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти, дополня­ющая и в разнообразных направлениях перекрывающая систему географического представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента;

♦ это процесс приведения формальной власти в соответствие с влас­тью фактической;

♦ это система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздейст­вия на законодательную и административную деятельность госу­дарственных органов.

Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть более реальна; это своего рода признак власти. Поэтому считать, что лоббизм — давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления, — значит, не пони­мать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные группы давления и есть фактическая власть, не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия реше­ний.

Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования сво­их намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути, являются. Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложи­лись, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности (вождя, диктатора) и ощутимо влияние его харизмы.

Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономи­ческих) в структурах власти, а процесс приведения формальной влас­ти в соответствие с властью фактической.

Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мел­ких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода об­щественных организаций и объединенных граждан на власть — к со­жалению, периферия лоббизма, а стержнем его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпора­ций. Последнее обстоятельство имеет для политического менеджмен­та определяющее значение.

Лоббизм как социально-политическое явление возникает тогда, когда уже существуют два необходимых условия:

♦ возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференциации;

♦ расширяется доступ к власти на основе политического плюрализ­ма, что характерно прежде всего для демократических режимов.

В связи с тем что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует законо­мерность стремления различных групп и слоев общества воздейст­вовать на поведение государства в елях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управ­ленческие решения.

Научный анализ института современного лоббизма позволяет вы­делить его положительные и негативные стороны.

В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жиз­ненно необходимое явление, выступающее в качестве института де­мократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов — столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каж­дый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание вла­стей. Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния групп дав­ления на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (орга­низаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан).

Плюсы лоббизма заключаются в следующем:

♦ влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в опреде­ленном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им боль­шую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах;

♦ лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная под­держка какого-либо законопроекта или оппозиция к нему, оказы­вается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных со­циальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соот­ветствующими структурами гражданского общества;

♦ лоббизм создает возможности для обеспечения интересов мень­шинства, ибо выступает в качестве специфической формы прояв­ления политического плюрализма. При детальном изучении влас­ти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство — лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпора­ций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследования;

♦ лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосу­дарственных структур. С помощью лоббирования они сами стара­ются решать свои проблемы, обладая определенным выбором пу­тей и средств подобного решения;

♦ это средство применяется как своеобразное социально-полити­ческое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как инициатор активизации каких-либо процессов и явлений;

♦ он позволяет расширить информационную организационную базу принимаемых решений и заостряет внимание на определенных кричащих проблемах. Лоббисты обеспечивают органы власти пото­ком информации по тому или иному вопросу, который и выносит­ся на парламентское слушание, информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне и других уровнях. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придаются злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде си­стемы аргументации, механизма подготовки и принятия соответ­ствующих актов;

♦ лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому взаимопомощь министерских лоббистов и депу­татских комитетов — на пользу делу, она лишена корыстного ин­тереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни;

♦ лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достиже­ния компромиссов, способ взаимного уравновешивания и прими­рения между собой разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противо­положные интересы своих хозяев, как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различых сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь в конце концов стержень лоббизма — взаимовыгод­ное сотрудничество.

К негативным сторонам лоббизма относятся следующие характе­ристики:

♦ лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворе­ния иностранных интересов в ущерб интересам отечественным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство;

♦ он выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, и в таком случае уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти;

♦ лоббизм может служить фактором развития и защиты ведомствен­ности, местничества, национализма и т. д., усиливать крайние фор­мы удовлетворения специнститутов;

♦ он таит в себе немалую опасность «размывания» народовласт­ных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп;

♦ лоббистские действия выступают в определенных условиях в фор­ме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше (главным образом ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестаби­лизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способство­вать повышению напряженности;

♦ зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способствующие осуществлению интересов чи­новничьих;

♦ лоббизм иногда существенно мешает стабильной и оперативной го­сударственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой;

♦ лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоев, элит, лоббизм как таковой — существование мощ­ных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать

незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной практики влияния на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, сла­бые места власти.

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть упо­треблен либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интере­сах, все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут наделить лоббизм как плюсами так и минусами.

В связи с тем что лоббизм создает широкий набор возможных по­следствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформле­нии. Общество и государство должны совместно участвовать в на­лаживании механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и послед­ствия.

Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода СМИ, устойчивое гражданское общество.

Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования, чтобы их можно было контролировать. Но абсолютный контроль над данным явлением установить невозможно. Лоббизм многогранен, во­площается зачастую в уникальных формах в различных странах ввиду их своеобразия. Лоббизм чаще всего преследует экономические цели, но поскольку только ими не ограничивается, то по степени влияния на принятие тех или иных политических решений, несомненно, приобре­тает политический характер.

3.9.2. Лоббизм как инструмент политического менеджмента

Политический лоббизм означает профессиональную и корпоратив­ную формы деятельности, призванной обеспечить нужное полити­ческое решение. В отличие от иных форм политического давления политический лоббизм — легальный профессиональный вид об­щественной деятельности (в США он существует в таком качестве с 1946 г., в других странах считается чем-то предосудительным, вроде формы коррупции). Политический лоббизм — не просто закулисная интрига политиков, но целая система аргументации, механизм под­готовки и принятия решений, реализующих интересы лоббирующих групп. Поэтому политический лоббизм есть непартийный цивилизо­ванный и упорядоченный законом способ воздействия и давления сил и интересов гражданского общества на государственный аппарат1.

Лоббизм реализует ряд функций, имеющих существенное значение для политического менеджмента. Среди них можно выделить такие, как:

♦ артикуляция и агрегация интересов различных политических и со­циальных групп общества;

♦ партийное, социальное и корпоративное представительство в си­стеме органов государственной власти;

♦ участие в процессе разработки и принятия политических решений;

♦ разработка программ взаимодействия с властью для решения кон­кретных политических проблем;

♦ построение такой стратегии взаимоотношений с властью, которая позволяла бы добиваться законодательного закрепления большин­ства принимаемых данными организациями решений.

В проекте Закона Государственной думы «О регулировании лоб­бистской деятельности в федеральных органах государственной влас­ти» (1996) лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации.

Основа лоббизма — та или иная социальная, политическая, этни­ческая или какая-либо другая группа, движение. Частично механизм лоббирования находится под контролем, но сама природа этого фено­мена исключает возможность полного контроля. Существование лоб­бистских организаций обычно не связано с усложнением парламент­ских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет.

Реального законодательного регулирования лоббистской деятель­ности в нашей стране до сих пор не существует: не принят закон о ре­гулировании лоббистской деятельности (как это сделано, например, в США) и отсутствует система специальных нормативных актов, ко­торые могли бы заполнить этот вакуум (как это сделано в Германии). В качестве фундаментальной основы законодательства о лоббизме в нашей стране можно считать положения ст. 30, 32 и 33 Конститу­ции РФ о праве граждан создавать объединения и общества, обра­щаться в государственные органы, участвовать в управлении государтвом. Главное обоснование лоббистской деятельности содержится в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол­лективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Таким образом, физическое лицо обладает воз­можностью вступать в контакт с властными структурами. Отсутствие в статье уточнения о цели этих обращений позволяет рассматривать деятельность лоббиста как реализацию на практике ст. 33 Конститу­ции. Подобное же право обосновывает лоббизм, например, в Германии.

Гарантии правомерности существования главного субъекта лоб­бизма — групп интересов и союзов — содержатся в п. 1 ст. 32: «Граж­дане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представи­телей» и в п. 1 ст. 30: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интере­сов. Свобода деятельности общественных объединений гарантиру­ется». Статья не регламентирует, как именно союзы могут защищать свои интересы, но уточнение о свободе их деятельности, которое также можно добавить положением п. 2 ст. 45 о праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, позво­ляет допустить в числе прочих и разрешенные лоббистские методы1.

Дополнительным фактором является также наличие законов, ре­гулирующих правовые отношения в смежных с лоббизмом сферах деятельности. Первым среди таких нормативных актов стал Феде­ральный закон об общественных объединениях, принятый Государст­венной думой в апреле 1995 г. Согласно ст. 27 Закона, общественные объединения имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, прово­дить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования... представлять и защищать свои права, законные интересы своих чле­нов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных объединениях.

Подобная неопределенность, когда одно и то же слово употреб­ляется в совершенно противоположных значениях, лишний раз дока­зывает необходимость существования специальных нормативных ак­тов в этой области. Попытка законодательно урегулировать лоббизм была предпринята 6 июня 1994 г., когда в Государственную думу был

внесен проект Закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», но принят он, одна­ко, не был.

Еще одной важной проблемой институционализации лоббизма в России можно назвать неструктурированность интересов различных групп общества. При этом если предприниматели, как самая активная часть общества, осознают свои интересы, что выражается в создании целого ряда их союзов, ассоциаций и советов, то остальной российский социум все еще не осознал необходимости объединения, хотя в других странах именно такие организации обладают огромнейшим влиянием, так как представляют интересы потенциальных избирателей.

К настоящему времени лоббизм в России прошел ряд этапов в сво­ем развитии. В СССР лоббизм носил в основном отраслевой харак­тер, и в списке приоритетных отраслей безусловное лидерство было у отраслей военно-промышленного комплекса. С распадом Советско­го Союза окончательно исчезла и идеологическая составляющая лоб­бистских отношений.

В посткоммунистический период российское государство остро нуждалось в расширении политической базы в обществе, включая под­держку со стороны нарождающегося российского предпринимательст­ва. И капитал откликнулся на эти призывы. Сближение государства и капитала проходило по линии установления привилегированных связей с наиболее крупными финансовыми структурами, способными взять на себя функцию агентов государства или высшего политическо­го руководства. Основными вехами этого процесса стали учреждение института уполномоченных банков, акционирование Общественного российского телевидения в 1994 г. и залоговые аукционы 1995 г. Обы­чно такого рода связи принимали форму патронажа со стороны кон­кретных государственных чиновников достаточно высокого ранга1.

Залоговые аукционы дали мощный импульс к укреплению новой бизнес-элиты (характерно, что участие в этих аукционах также опре­делялось близостью к власти2). До этого момента она состояла из финансистов, которые имели огромные связи в политическом мире, однако их роль в экономике не была существенной: крупнейшие пред­приятия им еще не принадлежали3. После решения о залоговых аук­ционах крупным финансистам представилась возможность упрочить свое положение в экономике и политике. Именно тогда формирова­лись ядра будущих олигархических империй, а в ходе выборов обкаты­вались новые технологии воздействия на власть. В это время во второй Госдуме кулуарный лоббизм расцвел еще более пышным цветом. Тон в нем стали задавать мощные финансово-промышленные группы, ин­тересы которых зачастую совпадали, но нередко приходили в столкно­вение друг с другом. Явных фаворитов среди лоббистских структур не было. Возник класс профессиональных лоббистов, среди которых наи­более эффективными себя зарекомендовали потерпевшие поражение на выборах депутаты, бывшие руководители отраслевых ведомств, со­трудники аппарата правительства и Госдумы. За отдельными законо­дателями и целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных интересов1.

Финансовый кризис, разразившийся 17 августа 1998 г., был потря­сением не только для российского общества, но и для бизнес-элиты. Отношения симбиоза сменились открытым противостоянием: власть (объект лоббизма) больше не желала находиться под прямым влияни­ем предпринимателей (субъекта лоббизма). Новый российский прези­дент В. В. Путин вел себя уже совершенно иначе: стадия конфликта с влиятельной олигархической прослойкой плавно перешла в ста­дию подавления последней, причем власть, однако, не была до кон­ца в этом последовательной. После либерализации цен и дальнейшей приватизации в российском государстве появился олигархический лоббизм как система взаимоотношений власти и крупного капитала, характеризующаяся вхождением представителей бизнеса во власть, их активным участием в выработке и реализации государственных решений. Данный этап в развитии лоббизма закончился в самом на­чале 2000-х гг., когда была провозглашена идея равноудаленности от власти олигархов и предпринят ряд системных мер по выстраиванию политической вертикали власти.

Начинается новый этап в развитии российского лоббизма: значе­ние ограниченного числа влиятельных лоббистов стремительно пада­т, государство демонстрирует желание и готовность сотрудничества с различными группами интересов, но только в соответствии с их ре­альной ролью в экономической жизни страны. В итоге деятельности власти в 2000-2002 гг. крупные собственники-лоббисты, по всей види­мости, лишились возможности напрямую влиять на принятие государ­ственных решений. Однако они не исчезли и продолжают заниматься в России бизнесом, только теперь их бизнес уже не носит публичный характер. В коридорах власти теперь частыми гостями являются мно­гочисленные представители корпораций, причем некоторые из этих корпораций помимо экономического обладают еще и заметным соци­альным значением в жизни страны.

В рамках сформировавшейся к настоящему времени в России специфической системы представительства интересов существует ряд обстоятельств, детерминирующих лоббистскую деятельность. Во-первых, отсутствует нормативная база, регулирующая лоббист­ские отношения. Попытки принять соответствующий закон ничем не увенчались. Несмотря на продолжение работы в данном направлении, каких-либо нормативных актов, реально регулирующих данную дея­тельность, в стране не принято. Во-вторых, власть, провозгласив идею равноудаленности олигархов и определив своей целью сотрудничест­во с бизнесом на паритетных началах, избрала, по всей видимости, ме­тод пошагового движения навстречу. Стали периодическими встречи предпринимателей с президентом РФ, активизируется сотрудничест­во с Торгово-промышленной палатой РФ, Союзом промышленников и предпринимателей и другим организациями. Следует отметить, что на данном этапе власть идет по пути политического регулирования, в том смысле, что данные отношения базируются исключительно на доброй воле руководства, попыток же выстроить соответствующую нормативную базу не предпринимается.

Одной из основных причин, препятствующих институционали-зации лоббизма (построению системы цивилизованного представи­тельства интересов), можно назвать отсутствие необходимой зако­нодательной базы (о чем писалось выше) и неструктурированность интересов различных групп общества.

Несмотря на наличие большого количества потенциальных групп интересов (будь то, например, автомобилисты, садоводы, организа­ции НКО и т. д.), в обществе не появляются сколько-нибудь значимые объединения с многочисленной членской базой. Единственной орга­низацией, способной в настоящее время отстаивать интересы граждан, можно назвать, пожалуй, только Федерацию независимых профсою­зов России. Хотя мировой опыт показывает, что в развитых демокра­

тических странах организации, представляющие различные группы интересов, весьма многочисленны и влиятельны. Предприниматели же (наиболее активная часть населения), понимая свой интерес, не смогли на данном этапе создать сколько-нибудь эффективное объе­динение, представляющие их интересы. Рост потенциала лоббистской деятельности связан также с необходимостью обеспечить гласность отношений между государственной властью и структурами, представ­ляющими группы интересов.

Понятно, что лоббизм в России будет развиваться дальше и без должного регулирования, но при этом он может приобретать самые разнообразные, в том числе и уродливые формы. В любом случае ис­пользование лоббистских технологий находит свое практическое при­менение в рамках задач политического менеджмента.

Демократическая трансформация российского общества привела к ряду новых явлений в общественно-политической жизни страны, в числе которых лоббизм. Российская особенность лоббизма — это преимущественно серые схемы, реализуемые через коррупционные действия в отношении тех лиц, которые принимают решения.

Предприниматели как наиболее активная часть населения, пони­мая свой интерес, прилагают определенные усилия к созданию сколь­ко-нибудь эффективных объединений, представляющих их интересы. Самыми заметными объединениями бизнесменов, появившимися в современной России, можно назвать Российский союз промышлен­ников и предпринимателей, Торгово-промышленную палату Россий­ской Федерации, Ассоциацию страховщиков России, Союз нефтепро­мышленников России, Союз машиностроителей России и Ассоциацию российских банков. Наиболее действенные среди них — Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Торгово-про­мышленная палата РФ (ТПП РФ). В 1992 г., в период своего создания, РСПП включал 2130 крупных государственных предприятий и 39 ас­социаций различных форм собственности, которые производили 65 % всей промышленной продукции России1. Если в начале своего суще­ствования РСПП отстаивал в основном интересы государственных предприятий, так как туда преимущественно вошли «красные дирек­тора», то с 2000 г. ситуация сильно изменилась. ТПП РФ — единст­венное объединение предпринимателей, действующее на основании отдельного закона «О Торгово-промышленных палатах в Российской Федерации». В структуру ее входят 156 территориальных торгово­

промышленных палат, около 100 объединений предпринимателей фе­дерального уровня, 450 предприятий и фирм, созданных с участием торгово-промышленных палат и образующих инфраструктуру обслу­живания предпринимательства на региональном уровне, 16 зарубеж­ных представительств, 6 смешанных палат, образованных с другими странами1. Представители ТПП РФ принимают участие в заседани­ях комиссий Правительства РФ по различным вопросам, участвуют в переговорах представителей власти с зарубежными представителя­ми и пр. Представляется, что именно за этим объединением будущее: обладая разветвленной сетью представительств и законодательным подкреплением своей деятельности, ТПП РФ, по всей вероятности, сможет в будущем стать действенным лоббистом интересов всего биз­нес-сообщества страны.

С позиций политического менеджмента лоббизм важно понимать во взаимосвязи с существующими системами представительства инте­ресов: партийно-парламентской (электоральной) и функциональной.

В современных демократических государствах сосуществуют два основных типа представительства интересов в политике: 1) система электорального представительства, когда каждый гражданин пред­ставляет свои интересы в индивидуальном порядке через участие в выборах; 2) система функционального представительства, не опосре­дованного выборами, когда частные интересы агрегируются в группо­вые и используют прямые связи с органами власти.

Сходство этих систем в том, что они выполняют в целом единую функцию и, если не учитывать разницу представляемых ими интере­сов, их можно считать частями одного целого (широко понимаемого представительства интересов).

Но если электоральное представительство осуществляется только через официальные институционализированные каналы (парламент), то функциональное представительство — это сочетание институцио­нализированных форм, таких как трехсторонние комиссии, консульта­тивные органы, и неинституционализированных, осуществляемых вне официальных структур, в том числе лоббизм.

Лоббизм является одним из институтов политического представи­тельства интересов. В то же время методы лоббизма используются не только в системе представительства функциональных интересов, но и во многих других сферах политико-общественной жизни, включая политико-управленческую деятельность. Место и роль лоббизма в си­стеме политического менеджмента можно понять с учетом ряда осо­бенностей лоббизма как общественного института.

Во-первых, лоббизм — это улица с односторонним движением, где отсутствуют взаимные обязательства участников, система функцио­нального представительства, напротив, предполагает в определенных случаях ответственность сторон за свои действия.

Во-вторых, лоббизм использует преимущественно неформальные связи. Он, как правило, представляет интересы, лишенные возможно­сти участвовать непосредственно в процессе принятия решений.

В-третьих, лоббирование предполагает, что взаимодействие осу­ществляется между государством, с одной стороны, и институтами гражданского общества — с другой.

Таким образом, лоббизм — это система неформализованного пред­ставительства интересов в политических решениях, и в политико-управленческом смысле он трактуется обычно как воздействие групп и представляющих их организаций на органы государственной власти с целью принятия или отклонения решений, затрагивающих интересы этих групп1.

Отношения между государством и общественными структурами развиваются таким образом, что последние могут мобилизовать своих членов на поддержку государства в обмен на благоприятные полити­ческие решения. Именно в этом заключается привлекательность лоб­бистских технологий в профессиональной деятельности современных политических менеджеров.