Лоббизм сегодня, вопреки обыденным представлениям, не только закулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы подготовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участию в других социально-конструктивных актах и др. Лоббизм — многоступенчатое явление. Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, исполнителей; часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению; перечень можно продолжить.
Ряд механизмов лоббизма находится под контролем общества, но сама природа данного феномена исключает полную возможность такого контроля. Сильнейшим, к примеру, в США считается лоббизм военно-промышленного комплекса.
Существование лоббистских организаций обычно не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах. Основная задача этих организаций — добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и решениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих общественным интересам. Партии артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех политических и социальных групп общества. Лоббистские группировки как раз восполняют этот недостаток: они выражают и отстаивают прежде всего корпоративные, профессиональные, этнические, региональные и иные интересы (в том числе и политические интересы, но уже во вторую очередь), тем самым в парламенте реализуется представительство: партийное (политическое); корпоративных интересов; профессиональное; этническое; социальное; региональное и др.
Таким образом, при наличии таких составляющих влияния на властные структуры в цивилизованном, правовом, демократическом государстве наиболее полно осуществляется представительство социальных и иных интересов, а это значит, что политические решения наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества.
Лоббистские организации — частный институт, они существуют при парламенте, вокруг парламента или правительства, но в организационном плане совершенно независимы. Как правило, они находятся на полном финансовом самообеспечении.
В политологии выделяют две основные модели: англосаксонскую, которая предполагает обязательность государственной регистрации лоббистских организаций и определение допустимых рамок деятельности групп давления, и континентальную, при которой официально лоббизм как бы не существует, но заинтересованные организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных структур.
Вступление России в эпоху рыночных отношений коренным образом изменило принципы организации управления страной и обществом, но не устранило причины, порождающие лоббистскую деятельность. Несмотря на то что некоторые причины лоббизма стали достоянием истории, необходимость в их реализации отпала, оставшиеся пополнились новыми — «детьми» нынешней общественно-политической системы и ситуации. Сегодня одним из основных институтов государства, где наиболее ярко проявляется подобная специфическая форма отстаивания групповых интересов, является парламент.
В новом тысячелетии роль и место парламента в политической жизни общества, его функции существенно изменяются. И все же главная особенность функционирования всех без исключения парламентов мира остается неизменной. Парламенты любой страны постоянно находятся в фокусе общественно-политической жизни общества и государства, являются средоточием существующих в обществе многочисленных интересов, мотивов, потребностей.
Сегодня этой деятельностью занимаются и официальные структуры. К примеру, в Администрации президента Российской Федерации с 1994 г. существует Управление по взаимодействию с депутатами Федерального собрания. По мнению его сотрудников, это фактически президентские лоббисты. Но это лишь один из видов этой специфической деятельности. Весьма основательным, распространенным и эффективным является лоббизм деловых кругов России, который свидетельствует об их выходе на уровень политических функций, об участии в реализации весьма ответственных государственных задач.
Особенности устройства системы государственной власти в России, ее функциональное предназначение, закрепленное в Конституции, а также практика функционирования самой политической системы порождают массу веских причин, обусловливающих потребность существования лоббистской деятельности в российском парламенте. Государственная дума как орган власти обладает необходимыми полномочиями для влияния на все социально-экономические, политические и другие процессы, происходящие в стране. Наделенная правом принимать законы, регулирующие жизнь страны, Государственная дума столь же необходима для субъектов лоббирования, как и Администрация президента, Правительство РФ.
Структурный анализ лоббистской деятельности включает в себя, с одной стороны, характеристику широкого спектра правительственных и неправительственных организаций, выражающих интересы различных страт, классов, слоев и групп российского общества, с другой стороны, множество точек доступа, через которые осуществляют влияние лоббисты, и, наконец, описание многообразия векторов интереса лоббирования — то, из-за чего тратятся силы, энергия и финансовые ресурсы лоббирующих организаций.
В мировой практике существуют различные типы классификации субъектов лоббистской деятельности, начиная от степени их организации и кончая типом выражаемого интереса. В России до последнего времени наиболее значимым был отраслевой и региональный лоббизм. С вступлением страны в эпоху новых экономических отношений пальма первенства в лоббистской деятельности перешла к другим субъектам.
Анализ публикаций, посвященных проблемам лоббизма, показывает, что в зависимости от позиции авторов существуют различные варианты классификации субъектов лоббистской деятельности в российском парламенте. В качестве такового критерия, как правило, выступает или институциональный признак, или функциональный, но бывает, что одновременно и тот и другой.
Вне зависимости от выбранного способа классификации лоббизма субъекты лоббистской деятельности есть объективная реальность, зафиксированная многими исследователями. Эта реальность обладает своей специфической мотивационной направленностью, психологией деятельности, характеризующейся поисковым, новаторским поведением. Как показывает анализ, реальная психология субъектов лоббирования представляет собой продукт взаимодействия и взаимоналожения мотивационных, познавательных (когнитивных), аффективных (эмоции), коммуникативных (общение) процессов.
Одна из наиболее содержательных, на наш взгляд, классификаций структуры лоббистской деятельности предложена С. П. Перегудовым и И. С. Семененко. В первую, политизированную, группу лоббистов они включают группировки бизнеса и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо вовлечены в борьбу. В качестве социальных лоббистов у них фигурируют аграрии и профсоюзы. В целом же число добровольных организаций, защищающих интересы социальных групп, по их оценкам, велико и неуклонно растет. К ним относятся женские, экологические, молодежные организации. Социальные интересы часто используются в лоббистских целях корпораций и отраслевых комплексов (ВПК и АПК). К категории экономических лоббистов указанные авторы относят финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые комплексы.
Субъектами лоббистской деятельности в Государственной думе являются в первую очередь наиболее мощные и влиятельные государственные и гражданские институты, а также промышленно-финансовые корпорации. В числе названных:
♦ Администрация президента РФ и его представительства по семи регионам;
♦ Правительство РФ, в том числе МО, ФСБ, МВД, другие министерства, ведомства и комитеты;
♦ Совет Федерации;
♦ Генеральная прокуратура РФ, суды (Арбитражный, Верховный суд, Конституционный суд);
♦ Центральный банк РФ, банки, корпорации, фонды, финансовые комиссии;
♦ регионы России, в том числе Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Республика Татарстан, этнические группы;
♦ отраслевые объединения, в том числе ВПК, АПК, газовики, нефтяники, энергетики, космическая промышленность, производители алкоголя и табака, текстильщики, транспортники, связисты и телевизионщики, издатели печатной продукции, представители рекламных агентств и т. д.;
♦ партии, общественные организации, профсоюзы;
♦ отечественные конфессии, церковь, зарубежные секты;
♦ иностранные государства и фирмы.
Президентский лоббизм — наиболее представительный, развитый и мощный институт отстаивания и продвижения интересов высшего должностного лица страны в Государственной думе РФ. Президенткий лоббизм, а также правительственный, порождены прежде всего особенностями политической системы России. С 2000 г. президентом назначаются семь (теперь уже восемь) его представителей в регионах России. Это, безусловно, дает новое направление проявлению лоббизма в современной парламентской практике России.
На пути к этой цели много различных препятствий, эффективное преодоление которых зависит не только от умения и опыта самих лоббистов, но и от таких важнейших факторов, как общее состояние отношений президента и Правительства РФ с парламентом, и та роль, которую президент и премьер-министр отводят своему лоббистскому аппарату, какими полномочиями его наделяют.
Выступая как единое целое, лоббистская деятельность Администрации президента РФ и аппарата Правительства РФ все же — в силу ряда политических обстоятельств: борьбы за власть, соперничества аппаратов, задач, видения ситуации — имеет сегодня отдельные, а в ряде случаев довольно существенные различия. Именно поэтому более объективно будет говорить не о едином субъекте лоббистской деятельности в лице Администрации президента РФ и аппарата Правительства РФ, а о двух отдельных субъектах, лоббирующих свои особые, специфические интересы в парламенте.
В ряде случаев, чтобы продвинуть собственные корпоративные интересы вопреки существующему в правительстве правилу, МВД,
Министерство обороны, ФСБ, отдельные министерства, ведомства и комитеты осуществляют самостоятельную лоббистскую деятельность в российском парламенте. Многочисленные ряды федеральных лоббистов пополняются и за счет лобби Генеральной прокуратуры РФ, Арбитражного суда РФ, Верховного суда РФ, Конституционного суда РФ.
Лоббизм Совета Федерации РФ выступает следующим по уровню и значимости самостоятельным субъектом лоббистской деятельности в Государственной думе РФ. Необходимость лоббирования им своих интересов также заложена в Конституции РФ, где говорится о том, что Совет формируется из глав администраций регионов и что законы обязательно должны быть рассмотрены в Думе.
Таким образом, в Конституции РФ изначально заложены предпосылки необходимости лоббирования парламентской деятельности Государственной думы РФ Советом Федерации, поскольку его члены весьма заинтересованы в продвижении интересов регионов, которые они представляют.
Исследование лоббистской деятельности в Государственной думе РФ показывает, что в качестве самостоятельного лоббистского субъекта зачастую выступает и такое специфическое лобби, как лобби центрального бюрократического аппарата, отстаивающего свои особые институциональные интересы, интересы чиновнического класса.
Наряду со структурами президента, Правительства РФ и Совета Федерации, а также аппаратом федеральных органов власти субъектами лоббистской деятельности являются административные территории Российской Федерации — республики, области, края, мегаполисы, города, этнические группы и т. д. (так называемый региональный лоббизм).
Среди региональных лоббистов, обладающих большими возможностями диктовать свои условия центру, выделяются представители обеих столиц, регионов, в которых базируются жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовые и транспортные) или находятся зоны потенциально острых социальных конфликтов (например, Приморский край, Кузбасская область), а также представители некоторых республик и автономий.
Поскольку из 83 субъектов Российской Федерации только 1012 отчисляют в госбюджет больше, чем получают из него, то вполне закономерно, что 2/3 субъектов Федерации являются дотационными, причем 26 из них, относящиеся к остро нуждающимся в государственном финансировании, просто вынуждены, чтобы не погибнуть, заниматься лоббистской деятельностью.
Мощнейшими субъектами и каналами лоббирования стали пресса, политические партии и движения (последние особенно в парламенте). Профессиональным лоббизмом занимаются также специальные лоббистские фирмы: консалтинговые и рекламные агентства (только в Москве их около двухсот), аналитические центры, число которых все увеличивается, а это значит, что на них есть спрос.
Одним из ведущих каналов лоббирования по-прежнему остаются чиновники исполкомов всех уровней, включая федеральное правительство, и прежде всего Госкомимущества и Центральный банк России. Это связано с появлением на российском рынке новых товаров — земли, недвижимости, денег. Именно на базе структур, осуществляющих финансовые операции, а также операции с землей и недвижимостью, и формируются сегодня новые, внеотраслевые группы давления.
Представительство интересов предпринимателей в структурах власти развивается форсированными темпами. Сегодня можно говорить о разветвленной сети подобных структур. Их можно разделить на:
♦ объединения (союзы, ассоциации, лиги предпринимателей);
♦ общественные структуры при законодательных и исполнительных органах;
♦ экспертные и аналитические центры в структурах власти;
♦ партии и политические движения предпринимателей;
♦ общественно-государственные фонды;
♦ бизнес-клубы;
♦ «клиентеллы» — конгломераты структур, группирующихся вокруг какого-либо политика;
♦ лоббистские фирмы.
В настоящее время в стране действуют уже около сотни общероссийских и международных объединений предпринимателей, занимающихся лоббистской деятельностью.
Лоббистская деятельность деловых кругов России не является классическим аналогом деятельности традиционного западного лоббизма хотя бы потому, что она сосредоточена преимущественно на воздействии на правительственные структуры и другие подразделения исполнительной власти, нежели, как принято в странах представительной демократии, на парламентские органы и организации.
Естественно, в центре общественных сил, организованных непосредственно группами предпринимателей и промышленников, находятся общенациональные трансотраслевые ассоциации, претендующие на роль выразителя интересов если не всех, то по меньшей мере подавляющей части промышленных и предпринимательских структур России всех сфер деятельности. На эту роль претендуют следующие ассоциации (но список на этом не исчерпывается):
♦ Федерация товаропроизводителей России;
♦ Российский союз промышленников и предпринимателей;
♦ Ассоциация руководителей предприятий;
♦ Конфедерация промышленников и предпринимателей;
♦ Торгово-промышленная палата России.
Специфической формой лоббизма являются бизнес-клубы. Сегодня только в Москве их около двух десятков: VIP-клуб, Реформ-клуб, «Взаимодействие», Международный русский клуб, «Серебряная карта», Московский коммерческий клуб, Российский клуб, Клуб директоров, Профи-клуб, Суздаль-клуб, Финансовый клуб и т. п.
По данным Института социологии Российской академии наук, деловые круги (среднего уровня) деятельность общественных объединений в существующих условиях представляют следующим образом:
♦ защита от коррупции в государственных органах власти — 57 %;
♦ поддержка в борьбе с бюрократизмом — 54 %;
♦ помощь в организации внешнеэкономической деятельности — 48 %;
♦ помощь в получении достоверной информации о рыночной конъюнктуре, политических прогнозов — 47 %;
♦ помощь в поиске партнеров для совершения сделок — 47 %;
♦ помощь в поиске партнеров для совместной работы — 43 %. Таким образом, на первом месте стоят задачи, предполагающие
формирование нормального лоббизма, создание цивилизованного правового режима.
Сложившиеся крупные структуры ориентируются на более солидные задачи — общеотраслевое кредитование и субсидирование, формирование общеэкономической политики государства.
Контрольные вопросы и задания
1. В чем заключается сущность политического лоббизма?
2. Дайте сравнительную характеристику групп давления, групп интересов и неформальных лоббистских структур.
3. Какую роль играет лоббизм в системе политического представительства?
4. Опишите основные направления лоббистской деятельности в политической сфере.
5. Проанализируйте институциональные основания лоббистской деятельности в современной России.
6. Дайте характеристику основных технологий политического лоббизма.
7. В чем заключается роль политического лоббизма в системе политического менеджмента?
Литература
3.10. Конфронтационный менеджмент (управление политическими конфликтами)
В течение 90-х гг. ХХ в. как практики, так и теоретики уделяли огромное внимание вопросу предупреждения конфликтов. Превентивные меры предназначаются для разрешения разногласий, управления ситуацией или сдерживания споров, пока они не приняли насильственного характера. Управление конфликтами означает ограничение, смягчение и сдерживание конфликта. В понятие «предупреждение конфликта» входят многочисленные действия, такие как избежание конфликта и разрешение его с помощью таких методов, как посредничество, поддержание мира, миротворчество, меры по укреплению доверия и неформальная дипломатия.
Концепция предупреждения конфликтов в настоящее время получила развитие и представлена впечатляющим списком литературы.
Помимо этого ООН, региональные организации, государственные и неправительственные организации регулярно анализируют «полученные уроки» и лучший опыт в связи с неудачными миссиями или упущенными возможностями. Кроме того, в многочисленных и хорошо освещаемых и финансируемых исследовательских проектах и в специальных докладах даются рекомендации относительно политики, которые направляются непосредственно тем лицам, которые принимают решения на самом высоком уровне, в ООН и других организациях.
Однако, несмотря на все это, по-прежнему неясно, как предупредить конфликт. Конфликты продолжают возникать, и многие из них приобретают насильственный характер. Только в 1990-х гг. около 5,5 миллиона человек погибли почти в 100 вооруженных конфликтах. Эти смертоносные конфликты привели к крупномасштабным опустошениям и нестабильности в регионах, а также к появлению большого числа беженцев. Международное сообщество по-прежнему не способно предотвратить войны, а сфера деятельности многих организаций сводится к ограничению негативных последствий насилия.
Основным источником озабоченности международного сообщества является его неспособность достоверно и точно предсказывать конфликты, которые грозят приобрести насильственный характер, и быстро на них реагировать. Это происходит как из-за сложной динамики внутренних, этнических и религиозных конфликтов, так и из-за нежелания государств предпринимать усилия, связанные с большим риском и затратами. Тем не менее нарастающее присутствие международных организаций, а также государственных и негосударственных организаций в зонах, чреватых конфликтами, дает надежду на то, что увеличение числа сторон, участвующих в предупреждении конфликтов, сможет снизить в будущем количество упущенных возможностей.
Несмотря на бесконечное разнообразие видов конфликта, существует всего лишь одно требование к их рациональному разрешению. Неформально оно звучит так: любой конфликт переходит в стадию (необязательно эффективного) разрешения, только если его субъекты (элементы) оказываются в равных (симметричных) отношениях друг с другом. Только при таких отношениях действующие акторы (индивиды, государства, политические партии и организации и т. п.) обладают равными возможностями воздействия друг на друга или на какую-то вещь. Только при таких отношениях действующие акторы достигают максимума комфорта, свободы, состояния безопасности. Неудивительно поэтому, что все мы стремимся к общению с себе подобными и избегаем всех неравноценных ситуаций.
Парадокс, однако, состоит в том, что по не зависящим от человека причинам он не может пребывать в бесконфликтном состоянии бесконечно долго. Большая часть жизненного универсума человека изменяется независимо от него. Чтобы выжить, ему приходится периодически перестраивать свои отношения, приобретать новых друзей и новых врагов, то есть разрешать одни конфликты, становиться субъектом и объектом других.
Можно сказать, что политика — это пространство постоянно воспроизводящихся конфликтов. Умение управлять ими составляет суть политической деятельности.
Задачи по разрешению конфликтов можно решать различными методами. Одним из наиболее простых и эффективных является анализ в терминах структурной модели Единой теории конфликта.
Единая теория конфликта, разработанная петербургским конфликтологом В. А. Светловым, представляет дополнительные возможности по созданию новых технологий принятия решений в конфликтных ситуациях.