Обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельность ее органов

В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов все органы исполнительной власти «образуют единую систему органов исполнительной власти».

Следовательно, по указанным предметам ведения приоритет имеют федеральные органы исполнительной власти, которые организуют, координируют, обеспечивают (в нормативно-методическом плане), контролируют деятельность исполнительно-распорядительных органов субъектов РФ.

Соответственно, Правительство РФ координирует исполнительную власть субъектов РФ, а федеральные министерства и ведомства осуществляют взаимодействие с профильными подразделениями региональных администраций.

В пределах своих полномочий Правительство РФ разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласии создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

 

Все решения Правительства реализуют федеральные министерства, агентства и службы, которые в совокупности именуются системой федеральных органов исполнительной власти РФ.

Как уже говорилось выше, в нашей стране все вопросы формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти РФ находятся в совместной компетенции Президента и Председателя Правительства (ст. 112 Конституции РФ).

Вместе с тем роль главы Правительства по данному вопросу сводится лишь к представлению своих предложений Президенту РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти РФ, а также по персональному составу.

Все же остальное Президент определяет по собственному усмотрению и закрепляет своим указом.

Конституция РФ не предусматривает по данному вопросу участия парламента и иных органов государственной власти.

 

Мировая управленческая практика демонстрирует две модели организации системы органов исполнительной власти.

Первая предполагает активное участие парламента, который своим законом утверждает систему и структуру исполнительно-распорядительной власти (количество, профиль и организационно-правовые формы министерств и ведомств, их компетенцию). Такая практика распространена в США и Испании.

Россия в этом вопросе пошла по пути Великобритании, где вновь избранный Председатель Правительства, поддерживаемый парламентским большинством, формирует исполнительную власть самостоятельно, заручившись формальным согласием монарха.

 

Такая усмотрительная практика формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти РФ лишает ее конституционно-правовых гарантий устойчивого развития, дестабилизирует положение исполнительной власти в России.

 

Так, в ходе президентства Б.Н. Ельцин своими указами создавал, неоднократно реорганизовывал и упразднял различные организационные формы исполнительной власти:

· федеральные министерства,

· государственные комитеты,

· федеральные комиссии, надзоры и службы,

· федеральные агентства.

 

При этом в некоторых составах Правительства были «министры без портфеля» (когда федеральный министр существует, а возглавляемое им министерство отсутствует по причине упразднения либо реорганизации).

 

Все это обостряло проблематику несоответствия функций и структуры управления государством.

 

Принятые Президентом РФ указы от 14.08.1996 № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 06.09.1996 № 1326 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» установили для каждой организационно-правовой формы исполнительной власти соответствующие ей функции, однако в дальнейшем данное установление неоднократно нарушалось самим же главой государства (когда, например, вновь образованному федеральному агентству ввиду его конъюнктурной значимости приписывались некоторые функции иных ведомств).

Лишь в 2004 г., после долгой предварительной работы над функциями и структурой федеральных органов исполнительной власти РФ, был принят Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», не только установивший состав федеральных органов исполнительной власти РФ, но и определивший принципы организации, системы и структуры исполнительной власти.

 

Последующие акты главы государства, внося изменения в организацию федеральных органов исполнительной власти РФ, не отменяли существенных правил данного нормативного акта.

 

Данным Указом установлен исчерпывающий перечень функций федеральных органов исполнительной власти РФ:

1) функция по принятию нормативных правовых актов - это издание на основании и во исполнение Конституции РФ федеральных конституционных законов, федеральных законов правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Эти правила обязательны для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами;

2) функция по контролю и надзору включает:

• действия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

• выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

• регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

3) функция по управлению государственным имуществом — это осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиях, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному органу исполнительной власти, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

4) функция по оказанию государственных услуг — предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Данные функции распределены между тремя организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти РФ:

- федеральными министерствами,

- федеральными агентствами

- федеральными службами.

 

Федеральное министерство — это федеральный орган исполнительной власти, который вырабатывает государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере деятельности, установленной актами Президента и Правительства РФ.

К исключительным функциям федерального министерства относятся:

· самостоятельное осуществление правового регулирования в установленной сфере деятельности в рамках своей компетенции;

· координация и контроль деятельности подведомственных федеральных служб и федеральных агентств;

· координация деятельности государственных внебюджетных фондов.

 

Федеральное министерство возглавляет федеральный министр, который входит в состав Правительства.

Министр реализует организационные, кадровые, правотворческие, координационные, контрольные и иные полномочия.

 

По части организации деятельности входящих в министерство ведомств федеральный министр:

· утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

· вносит в Правительство по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проекты положений об этих структурах, предложения об их предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников;

· представляет Правительству кандидатуры на утверждение (смещение) на руководящие посты подведомственных федеральных агентств и служб, их заместителей, а также руководителя государственного внебюджетного фонда;

· вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию подведомственных министерству структур.

 

В сфере законотворчества министр

· вносит в Правительство проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности подведомственных ему структур;

· принимает нормативные правовые акты но сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;

· вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов, а также проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда.

 

В координационной сфере федеральный министр дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам по реализации государственной политики в соответствующей сфере и контролирует их исполнение.

 

В контрольно-надзорной сфере министр назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.

 

Помимо федерального министра, в рамках данного федерального органа исполнительной власти РФ действуют его заместители, руководители департаментов, управлений и отделов, ответственные госслужащие.

 

В каждом министерстве образуется коллегия, которая является совещательным органом.

Однако все решения принимает федеральный министр и отвечает за них единолично.

Вот почему единоначалие и субординация на практике доминируют над коллегиальностью в системе исполнительной власти.

 

Федеральная служба — это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции:

• контроля и надзора в установленной сфере деятельности, в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности (для служб, непосредственно подчиненных Президенту РФ);

• издание индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение Конституции РФ, федерального законодательства, актов Президента и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, в рамках которого служба сформирована.

 

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства), а федеральная служба но надзору также не может управлять государственным имуществом или оказывать платные услуги.

 

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Надзорные федеральные службы могут иметь коллегиальную организацию.

 

Третьей организационно-правовой формой федерального органа исполнительной власти РФ является федеральное агентство.

Его функции следующие:

• оказание государственных услуг в установленной сфере деятельности (в частности, ведение реестров, регистров и кадастров);

• управление государственным имуществом;

• правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;

• издание индивидуальных правовых актов в рамках своей компетенции.

 

Агентство не правомочно осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства).

 

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Агентство может иметь статус коллегиального органа.

 

Порядок и процедуры взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в соответствующих положениях о данных федеральных органах исполнительной власти РФ.

 

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 создание иных организационно-правовых форм, кроме вышеперечисленных, не допускалось.

Но впоследствии под давлением конъюнктурных обстоятельств указами Президента в составе федеральных органов исполнительной власти РФ были учреждены

государственные комитеты — коллегиальные организационно-правовые формы исполнительной власти, которым приписывалось решение вопросов межотраслевой координации по установленным главой государства предметам, а также функционального регулированияв установленной сфере деятельности.

 

Такими федеральными органами исполнительной власти РФ стали:

· Национальный антитеррористический комитет (2006),

· Следственный комитет РФ (2011).

 

В системе федеральных органов исполнительной власти выделяются министерства и ведомства, которыми руководит лично Президент, и структуры, руководство которыми осуществляет Правительство.

 

Подведомственные Президенту федеральные органы исполнительной власти (силовые министерства и ведомства, Минюст России, МИД России и др.) лично им формируются и контролируются.

Министерства и ведомства, находящиеся в ведении Правительства, подотчетны в первую очередь данному органу исполнительной власти.

 

Взаимоотношение между «президентскими» и «правительственными» федеральными органами исполнительной власти устанавливаются главой государства.

За свою деятельность Правительство и федеральные органы исполнительной власти, а также их территориальные подразделения несут различные виды ответственности.

 

Политическая ответственность касается только Правительства и выражается в его увольнении в отставку главой государства.

Президент вправе отправить Правительство в отставку по собственному усмотрению в любой момент вне связи с какими-либо объективными политическими обстоятельствами, часто даже без объяснения причин (что несколько раз применялось Б. Н. Ельциным в 1998— 1999 гг.).

 

При этом увольнение Председателя Правительства автоматически влечет и сложение полномочий данного органа в целом.

Как говорилось ранее, Президент может принять решение об увольнении Правительства и в результате двойного вотума недоверия либо однократного отказа в доверии Госдумой.

 

Вместе с тем политическая ответственность российского Правительства перед Федеральным Собранием, как уже говорилось ранее, имеет весьма ограниченный характер, поскольку практически нивелирована альтернативным полномочием Президента РФ увольнять или не увольнять его.

 

К тому же вотум недоверия приобретает свое значение лишь при двукратном его повторении в течение не более трех месяцев.

 

Ответственность перед Президентом РФ несут все федеральные министры.

Те руководители федеральных органов исполнительной власти РФ, которые подведомственны главе государства лично, могут быть уволены им лично в любой момент.

Ответственность должностных лиц федерального и регионального уровня публичной власти предусмотрена Федеральным законом «О противодействии коррупции», ст. 7.1 и 12.1 которого устанавливает ограничения и обязанности, налагаемые на данных высших чиновников и политиков.

За несоблюдение данных статей, а также непринятие мер по предотвращению либо урегулированию конфликта интересов на госслужбе должностные лица подлежат увольнению либо освобождению со своей должности по основанию «утрата доверия».

 

Отвечают перед Президентом и остальные главы федеральных органов исполнительной власти, хотя их деятельностью непосредственно руководят Председатель Правительства и Правительство в целом.

 

Формой ответственности могут быть:

· публичные замечания,

· выговоры,

· увольнение.

 

Другим видом ответственности Правительства и федеральных органов исполнительной власти является правовая ответственность.

В случае причинения своими незаконными актами материального ущерба физическим или юридическим лицам Правительство или его отдельные структуры могут выступать в качестве ответчиков по гражданским искам.

Некоторые акты Правительства, которые, по мнению истцов, нарушают права и свободы личности, обжалуются в Конституционный Суд РФ.

Ответственность министров предусмотрена УК РФ.

За совершение общеуголовных преступлений они отвечают как обычные граждане Российской Федерации.

За совершение ими преступлений при исполнении служебных обязанностей министры также отвечают по соответствующим статьям УК РФ.

 

В целом институциализация исполнительной власти в Российской Федерации еще далеко не завершена, на данном пути до сих пор остается не решенным ряд проблем.