Бюджетный федерализм, его формы и методы; их применение в России

Тема «Межбюджетные взаимоотношения и их развитие в России»

План

Бюджетный федерализм, определение и принципы.

Унитарные и федеративные бюджетные системы: обзор практики межбюджетных отношений.

Организация межбюджетных отношений и бюджетного выравнивания в России

Генезис бюджетного регулирования в России.

 

Бюджетный федерализм, его формы и методы; их применение в России.

Бюджетные процессы и бюджетные отношения различны во всех странах. На национальную специфику влияют различные факторы и силы. Основной фактор – государственное устройство. В унитарных государствах бюджетная система имеет два звена: государственный бюджет; местные бюджеты. В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: федеральный бюджет; бюджеты членов федерации; местные бюджеты. Взаимоотношения отдельных звеньев бюджетной системы в различных странах имеют свои особенности

Взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых должны быть заложены принципы бюджет­ного федерализма.

Составители энциклопедического словаря «Федерализм»[1] отмечают, что федерализм (от латинского слова foederatio – союз, объединение) – форма государственности, в основе которой лежат определенные принципы.

«Бюджетный федерализм – это совокупность принципов, определяющих отношение между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов государства, а также последних с органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на законодательном разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания экономических интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы и обеспечения единства и целостности государства».

Принципы бюджетного федерализма:

· Законодательное разграничение бюджетной ответственности, расходных полнлмочий между центральными, региональными, местными органами власти в интересах территориальной целостности и единства государства;

· Соответствие объемов бюджетных ресурсов выполняемым органами власти функциям;

· Высокая степень самостоятельности, ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, исходя из мобилизуемых контингентов налоговых поступлений территорий, включая наделение соответствующих органов необходимой для этого налоговой инициативой;

· Равенство бюджетных прав всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами управления независимо от их статуса, а также всех муниципальных образований во взаимоотношениях с субъектами Федерации;

· Регулирование межбюджетных отношений путем предоставления из федерального бюджета в нижестоящие финансовой помощи с использованием единых формализованных методов, имеющих нормативный характер.

В мировой практике используются два типа моделей бюджетного федерализма: кооперативную и децентрализованную.

Для кооперативной модели характерны:

- достаточно широкие возможности региональных органов власти и управления в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных властей;

- более высокая роль региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и федеральных:

- повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий и соответственно повышенный контроль центра за деятельностью региона, основанный на широком распространении целевых программ хозяйственного развития, изменения региональной структуры экономики.

Кооперативная модель получила более широкое распространение. Данная модель распространена в Германии, Австрии, Швейцарии, - (федер.) Дании, Финляндии, Швеции – (унит.). В Африке – Нигерия.Греции, Испании.

Менее распространена децентрализованная модель, которой присущи такие черты:

- высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Возможен отказ центрального правительства от контроля: за бюджетной деятельностью региональных средств, за проблемой горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, за возвратом долгов. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют право и возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые нарушают межрегиональную и внешнюю торговлю государства;

- выделение функции распределения ресурсов (обычно под нею имеют ввиду производство государственных товаров и услуг), как важнейший в числе трех основных функций государственных органов власти, и управления (макро-экономическая стабилизация, перераспределение национального дохода и распределение ресурсов) для субнациональных правительств, хотя и осуществляется всеми уровнями власти. Большинство специалистов считает, что это в целом соответствует оптимальной модели бюджетного федерализма;

- соответствие полномочий по налогообложению, которыми наделены участники бюджетного процесса, вышеназванному распределению функций. Подоходный налог с физических и юридических лиц, акцизное и таможенное обложение становятся здесь налоговыми источниками центрального правительства, а налоги на товары и услуги, имущество, земносубнациональных бюджетов.

Данная модель характерна для США, Канады, Австралии, Великобритании и др.

В этой связи можно рассмотреть проблемы бюджетного федерализма в США. Как пишет Д. Хиви: «Соединенные штаты представляют собой союз, в котором власть распределяется между центральным суверенным правительством и суверенными штатами». В США существует 50 штатов и почти 85 тысяч территорий, входящих в юрисдикцию местных органов власти. В подавляющем большинстве каждый из штатов разделен на графства (более 3 тысяч). Существует около 20 тысяч муниципалитетов, которые обычно называют городами. В 20 из 50 штатов образованы 16 тысяч «тауншиков» (т.е. административно-территориальных единиц, которые не попадают под определение муниципалитетов). Кроме того, действует примерно 45 тысяч органов власти специального назначения (например, школьные округа). Любой из этих органов власти, и прежде всего штат, формируют свой собственный бюджет самостоятельно. Они могут вводить мелочи, а также отвечают за определение своих расходов, предоставление услуг в пределах своих границ. Правительство штатов в законодательном порядке определяют налоги и другие мероприятия по сбору поступлений, которыми могут воспользоваться местные органы власти. После того, как правительство штата утвердит перечень налогов, разрешаемых для ведения местными органами власти, последние вправе решать, какой из этих налогов они введут.

Федеральное правительство не несет ответственности за устранение бюджетного дефицита нижестоящих органов власти.

Федеральная помощь штатам и местным властям имеет ясно выраженный программно-целевой характер.

Исполнением бюджета в США занято Министерство финансов (казначейство), подчиняющееся Президенту страны. Казначейство США контролирует все поступления и выплаты по генеральному счету (собирает все налоги и таможенные пошлины и обеспечивает центральный сбор платы за пользование и услуги для отдельных учреждений). Однако контроль за расходованием осуществляют отраслевые департаменты, а казначейство оплачивает расходы по запросу бюджетной единицы в пределах бюджетных ассигнований.

Кроме кооперативной и децентрализованной форм имеются и переходные формы бюджетного федерализма, как, например, на Филиппинах в Азии. В данном случае делается упор на развитие местного самоуправления, территориальным органам власти передано право вводить свои налоги, но право определять их ставки и базу осталось за центром. Местные органы власти не имеют права вводить налоги, аналогичные подоходному и НДС, которые собираются центром. Местные налоги обеспечивают 60% доходной базы, 40% бюджетных поступлений провинция получает от центра, из которых 20% идут на покрытие расходов, утвержденных центральным правительством.

В целом достаточно глубокая децентрализация сочетается с гораздо меньшей бюджетной свободой, обеспечивающей центру возможность контроля бюджетных процессов.

Опыт достаточно объективно свидетельствует о том, что превышение финансово-бюджетной власти регионов и отсутствие иных эффективных инструментов поддержания единства государства ведут к потере центром большинства своих полномочий, как это случилось в Китае. Вместе с тем, опыт Великобритании, Индонезии, Франции подводит к выводу, что недостаток бюджетно-финансовых прав у регионов при отсутствии достаточного внимания центра к их нуждам может возбудить сепаратистские тенденции и сделать бунт способом решения проблем взаимоотношений регионов с центром.

Исходя из опыта зарубежных стран по организации межбюджетных отношений можно сделать следующие общие выводы:

Для сохранения единства федеративного государства высокая степень бюджетной автономии членов федерации должна иметь пределы, за которыми может последовать распад федерации.

Каждая страна имеет свои специфические особенности в построении модели бюджетного федерализма.