Вопрос11.Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники конституционного права Российской Федерации

Другую группу источников конституционного права России составляют нормативные правовые акты, принимаемые в рамках полномочий субъектов РФ. В ст. 5 Конституции РФ устанавливается право субъектов РФ издавать свои учредительные акты – конституции (уставы) и собственное законодательство.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации входят в систему источников конституционного права и в порядке иерархичности (после Конституции Российской Федерации и федерального законодательства) регулируют правоотношения конституционного характера.

В системе источников конституционного права на уровне субъектов Российской Федерации можем выделить следующие виды нормативных правовых актов:

I. Группа - законодательные акты субъектов Российской Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации

б) законы субъектов Федерации

II. Группа - подзаконные акты субъектов Российской Федерации:

а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций)

б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации

в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации

г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве)

д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

Конституции и уставы субъектов РФ являются нормативными правовыми актами высшей юридической силы среди актов, издаваемых составными частями России. Республики в составе Российской Федерации принимают конституции, в то время как другие субъекты РФ – уставы. Конституции и уставы содержат нормы, в обобщенной форме закрепляющие конституционно-правовой статус субъектов РФ, основы территориального устройства, структуру и компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Наиболее распространенный источник конституционного права на уровне субъектов РФ – законы. Субъекты РФ принимают широкий круг законов в области организации государственной власти и местного самоуправления: о выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления; о референдуме субъекта РФ и о местных референдумах; о системе органов государственной власти, статусе депутатов и государственной службе; о местном самоуправлении и об административно-территориальном устройстве в субъектах РФ; о символах субъекта РФ и др. Реализуя полномочия по предметам совместного ведения, а также по предметам собственного ведения, субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты, в той или иной мере связанные с обеспечением основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: в частности, в области образования и здравоохранения, культуры и социальной защиты граждан, природопользования и охраны природы, регулирования порядка пользования объектами собственности, налогообложения и бюджетного устройства субъекта РФ и т.д.

Ряд субъектов РФ наряду с обычным законом принимают конституционные законы (в Адыгее и Тыве). Например, изменения и дополнения Конституции Республики Адыгея принимаются Государственным Советом – Хасэ Республики в форме конституционных законов (ст. 109, 111 Конституции Адыгеи).

Интересным феноменом регионального законотворчества является издание кодифицированных законов, в том числе в области конституционного права. В частности, в Республике Башкортостан еще в 1994 г. были приняты Кодекс "О выборах" и Кодекс "О средствах массовой информации", в Воронежской области – Избирательный кодекс от 6 июля 1995 г. и т.д. Необходимо отметить, что нормы права, фиксируемые в кодексах субъектов РФ, зачастую дублируют аналогичное федеральное законодательство. Например, учеными отмечается, что принятый в 1994 г. Кодекс Башкортостана "О средствах массовой информации Республики" почти на 9/10 повторял содержание Закона РФ "О средствах массовой информации"[1]. Иногда кодексами называют акты, по форме и содержанию не соответствующие данному виду закона. Так, в Иркутской области был принят Кодекс основных государственных должностей, который удачнее было бы назвать законом Иркутской области.

Наряду с законами, к источникам конституционного права на региональном уровне относятся также некоторые нормативные акты глав субъектов РФ – указы и распоряжения глав республик, постановления и распоряжения губернаторов и глав администраций краев и областей, мэров Москвы и Санкт-Петербурга и т.п., а также нормативные правовые акты исполнительных органов власти – постановления правительства или администрации субъекта РФ.

Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ принимают также регламенты, которые регулируют внутри- организационные вопросы, порядок взаимодействия с другими органами власти. Эти акты также относятся к источникам конституционного права.

Нормы конституционного права можно встретить также в регламентах и нормативно-методических актах избирательных комиссий субъектов РФ. Это в основном процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию избирательных норм в регионах и муниципальных образованиях.

Конституция РФ предусматривает возможность заключения межрегиональных договоров – договоров между субъектами РФ. Это вытекает, в частности, из смысла п. "в" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, которая предусматривает разрешение Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ договоров между органами государственной власти субъектов РФ. Напрямую о возможности заключения одного из видов межрегиональных договоров говорится в ч. 2 ст. 66 Конституции РФ в отношении договоров между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края и области, в состав которого входит данный округ.

В самом общем виде можно выделить две категории договоров (соглашений): о разграничении полномочий между субъектами РФ и договоры о дружбе и сотрудничестве. Как правило, первая категория договоров (соглашений) заключается между краями, областями и входящими в их состав автономными округами. Примером такого акта является Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 июля 2004 г. Данный договор, закрепивший сложившуюся систему отношений в сложноустроенном субъекте, был продлен до 31 декабря 2015 г.[2]

К источникам конституционного права регионального уровня следует также отнести решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Согласно ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" конституционный (уставной) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов, иных нормативных правовых актов субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава). Этой же статьей установлено, что решение конституционного (уставного) суда, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом. Таким образом, по своей юридической силе данные решения стоят выше законов субъектов РФ и по аналогии с актами Конституционного Суда РФ предопределяют содержание регионального и местного законотворчества, соответствующего основным законам субъектов РФ. Вынося свои решения, конституционные (уставные) суды создают нормативно-доктринальную базу для совершенствования и развития законотворчества и нормотворчества в соответствующих субъектах РФ. Как заметил Б. С. Эбзеев, современная нормотворческая практика конституционных (уставных) судов субъектов РФ позволяет признать, что данные суды создают соответствующие прецеденты, и их решения "без малейшего сомнения являются источниками права".