Новой экономической политики (1921-1929 ГГ. )

Глава 14

СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВО И ПРАВО

В ПЕРИОД ПРОВЕДЕНИЯ

НОВОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ (1921-1929 гг.)

§ 1. Переход к новой экономической политике

Переход к новой политике был обусловлен, по словам В. И. Ленина, жесточайшим кризисом во всех областях жизнедеятельности государства. Для вывода народного хозяйства из разрухи, вызванной многолетней вой­ной, требовались срочные меры. Формы и методы руководства страной, присущие «военному коммунизму» (голое администрирование, прямое распределение и т. д.), в мирной обстановке не могли быть использованы. Пполрязверсткя. которую крестьянство терпело ч тпы иойны₁ тспррц rki- З.ЫВЯПЯ всеобщее неприятие имрн^{нп пня} яиипягч, причиной яитигппртгк-иу

выступлений. Л енин признавал, что по пути национализации торговли и

 

промышленности, по пути закрытия местного оборота зашли слишком да­леко и это было ошибкой, что продразверстка не есть «наилучшее с точки зрения социализма».

Поиск альтернативных методов управления экономикой был свя­зан с отказом от догматических представлений о принципах организации социалистического планового хозяйства как хозяйства, основанного на натуральных формах обмена и распределения продукции по приказам учетно-распределительных и административно-распорядительных орга­нов. Введение рыночных отношений, хозяйственного расчета сопровож­далось изменениями в области государственного строительства, рефор­мой правовой системы, реорганизацией системы государственных орга­нов, правоохранительных в том числе.

На развитие государства и права в 20-е гг. непосредственное воздейст­вие оказали и другие важные события: национально-государственное строи­тельство, образование Союза ССР, проведение курса строжайшей экономии и сокращения административно-управленческих расходов, изменение поло­жения страны на международной арене (установление дипломатических и торговых отношений с европейскими странами в 1-й половине 20-х гг. и провозглашение курса на изоляцию Советского государства во 2-й; надежды на мировую пролетарскую революцию в начале нэпа и переход к политике построения социализма в одной отдельно взятой стране) и др.

§2. Национально-государственное строительство. Образование СССР

Начавшееся сразу после Октябрьской социалистической революции самоопределение народов России, оформление в той или иной форме их национальной государственности продолжилось в период Гражданской войны и иностранной интервенции, новый импульс приобрело с переходом к мирному строительству.

В рамках РСФСР это происходило преимущественно в форме обра­зования новых автономных республик, автономных областей. Так, в 1920 г. возникли Карельская Трудовая Коммуна, Киргизская (позже Казахская) АССР, Вотская, Калмыкская, Марийская, Чувашская автономные области, в 1921 г. - Дагестанская и Горская автономные республики, автономная область Коми. В 1922 г. были образованы Якутская Автономная Республи­ка, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Монголо-Бурятская, Ойротская, Черкесская (Адыгейская), Чеченская автономные области, вос­становлена Крымская АССР. В отличие от предыдущего этапа национально-государственное строительство теперь осуществлялось не исключительно на национально-территориальном принципе, а с таким расчетом, чтобы эти образования обладали также экономической целостностью.

Нужно упомянуть о двух обстоятельствах, которые не имели непо­средственного отношения к социалистическому национально-государст­венному строительству, но которые нужно учитывать при рассмотрении вопроса о развитии форм государственного единства РСФСР. В 1920 г. на территориях Хивинского ханства и Бухарского эмирата, бывших до рево­люции под протекторатом Российской империи, возникли Хорезмская На­родная Советская Республика и Бухарская Народная Советская Республи­ка, с которыми РСФСР поддерживала тесные связи. В ходе начавшегося с середины 20-х гг. национально-государственного размежевания их на­роды вошли в состав образованных в Средней Азии советских социалисти­ческих республик.

В связи с тем, что Дальний Восток был оккупирован японскими вой­сками, чтобы избежать столкновения, Советское государство пошло на создание в 1920 г. буферной Дальневосточной республики (ДВР). 27 апре­ля 1921 г. Учредительное собрание ДВР приняло Конституцию. После ос­вобождения Дальнего Востока Красной Армией Народное собрание ДВР 14 ноября 1922 г. постановило передать власть Советам, отменило Консти­туцию и все законы ДВР и обратилось во ВЦИК с просьбой присоединить Дальний Восток к РСФСР. 15 ноября территория ДВР включена в состав РСФСР.

В нормативно-правовых актах, регламентировавших взаимоотноше­ния автономных республик с РСФСР, оговаривалось, что руководство необъединенными наркоматами (к их числу относились и народные комис­сариаты внутренних дел) находится в исключительном ведении автоном­ных республик. В ходе районирования, с включением автономных респуб­лик в состав краев или областей, этих полномочий автономные республики были, по существу, лишены.

Автономные области по своему статусу приравнивались к губерниям.

Согласно Конституции РСФСР 1925 г. каждая автономная республи­ка могла иметь свой Основной закон, который должен был приниматься на съезде Советов той или иной республики, затем представляться на утвер­ждение ВЦИК и на окончательное утверждение вноситься на Всероссий­ский съезд Советов. Проекты конституций рассматривались специально созданной комиссией Президиума ВЦИК, но ни один из них не был ею одобрен и передан на утверждение ВЦИК.

Если национально-государственное строительство в рамках РСФСР протекало в ранее установленных, прошедших проверку временем формах, то развитие отношений между независимыми советскими республиками привело к созданию нового федеративного государства¹. Как известно, за годы войны между независимыми советскими республиками сложился во­енный союз. С переходом к мирному строительству упрочение государст­венно-правовых связей этих республик стало одной из насущных задач. Для интеграции имелись все предпосылки. Тесные народно-хозяйственные связи, сложившиеся на базе разделения труда между отдельными региона­ми еще в дореволюционной России, не были утрачены за годы войны. Только на их основе каждая независимая советская республика могла рас­считывать на восстановление хозяйства.

По окончании Гражданской войны и иностранной интервенции инте­грационные процессы еще более углубились. В 1921-1922 гг. были объе­динены транспорт и связь республик, органы внешней торговли, создан единый бюджет, что повлекло введение единой налоговой и денежной сис­темы и т. д. Важно, что соответствующие государственные органы РСФСР начинали играть роль общесоюзных (СТО, Наркомат финансов РСФСР), представители республик участвовали в работе высших органов власти РСФСР (IX и X Всероссийские съезды Советов, избранный IX съездом Со­ветов ВЦИК). Совнарком РСФСР, многие наркоматы и ведомства респуб­лики также приобрели черты общефедеративных органов. РСФСР пред­ставляла интересы других республик (по их просьбе или согласию) на ме­ждународной арене. Первый хозяйственный план, принятый VIII Всерос­сийским съездом Советов в декабре 1920 г., - план ГОЭЛРО - касался не только РСФСР, но и других республик.

В числе предпосылок объединения независимых республик следует назвать также складывание единой правовой базы. Этому способствовала практика так называемой «регистрации», когда ЦИК той или иной респуб­лики прямо вводил своим актом в действие соответствующий акт РСФСР. Чаще та или иная республика принимала свои законы на основе актов РСФСР.

В республиках существовала единая по своей сущности политиче­ская основа - Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, еди­ная правящая партия, строившаяся на строго централизованной основе.

Нужно принимать в расчет и социально-психологический аспект. За годы Гражданской войны и иностранной интервенции народы бывших окраин империи увидели, какое будущее их ждет без союза с Россией.

Таким образом, реально существовавшие между независимыми со­ветскими республиками отношения означали их единение с признанием первенства РСФСР; по правовой природе отношения республик с РСФСР

были федеративными, которые, однако, не нашли четкого единообразного оформления. В то же время в некоторых сферах жизнедеятельности взаимотношения между республиками и РСФСР отошли от зафиксирован­ных в договорах и соглашениях положений, стали расцениваться респуб­ликами как ущемление их прав, сведение их до уровня автономий. Поэто­му в марте 1922 г. Украина, а в июле Закавказская Федерация поставили вопрос о взаимоотношениях с Российской Социалистической Федератив­ной Советской Республикой.

Реальные отношения республик с РСФСР, конечно же, учитывались при решении вопроса, в какую правовую форму облечь союз республик. Фактические отношения и послужили основанием для выдвижения идеи автономизации, которую поддержали многие республики, она легла в ос­нову решений Комиссии ЦК РКП(б) 23-24 сентября 1922 г. Предложенный комиссией проект решения о взаимоотношениях РСФСР с другими совет­скими республиками сохранял и усиливал преимущественное положение РСФСР (§ 1 проекта предусматривал «вступление» других республик в РСФСР).

С другим предложением, основывавшимся на принципе равноправия республик, выступил В. И. Ленин. Идея новой федерации, куда как равно­правные члены входят РСФСР и другие республики, была им обоснована в письме в Политбюро 26 сентября 1922 г.¹ Входящие в состав нового союз­ного государства республики, оставаясь суверенными, должны были пере­дать некоторые сферы правления в ведение федерации.

Это предложение в октябре 1922 г. было одобрено Пленумом ЦК РКП(б), принявшим решение об объединении РСФСР, УССР, БССР и Закавказской Федерации в Союз Советских Социалистических Респуб­лик. Их съезды Советов также поддержали это предложение.

30 декабря 1922 г. состоялся I съезд Советов СССР, принявший Дек­ларацию об образовании СССР и Договор об образовании СССР. В Декла­рации подчеркивалось, что «само строение Советской власти, интернацио­нальной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы Советских Республик на путь объединения в одну социалистическую семью».

Договор об образовании Союза ССР разграничивал компетенцию союзного государства и вошедших в его состав республик, определял сис­тему высших общефедеративных органов. Верховным органом страны яв­лялся съезд Советов СССР, а между съездами - Центральный Исполни тельный Комитет СССР, который избирался из представителей союзных республик пропорционально населению каждой в составе 371 члена. ЦИК СССР избирал Президиум, который возглавляли четыре председа­теля ЦИК (по числу союзных республик - председатели их ЦИК). Прези­диум ЦИК являлся высшим органом власти Союза в период между сессия­ми ЦИК СССР. Исполнительным органом ЦИК Союза ССР являлся Совет Народных Комиссаров СССР.

Съезд принял тексты Декларации и Договора в основном и передал их на рассмотрение ЦИК союзных республик. Он поручил ЦИК СССР с учетом полученных от республик отзывов утвердить Декларацию и Дого­вор, ввести их в действие и представить их на окончательное утверждение Второго съезда Советов СССР.

В ходе работы над юридическим оформлением образования Союза ССР было решено разработать и принять Конституцию СССР, хотя пред­ставители Украины и Грузии предлагали ограничиться разработкой Дого­вора (что с правовой точки зрения придавало новому союзу характер ско­рее конфедерации, а не федерации). После всестороннего обсуждения на разных уровнях проекта 6 июля 1923 г. вторая сессия ЦИК СССР одобрила проект Конституции и постановила: 1) утвердить Конституцию Союза ССР и немедленно ввести ее в действие; 2) внести принятый сессией текст Кон­ституции на окончательное утверждение Второго съезда Советов СССР. Здесь же было образовано Правительство Союза ССР - Совет Народных Комиссаров СССР.

Создание Союза Советских Социалистических Республик явилось событием, повлиявшим не только на развитие отечественного государства и права, но и на весь ход мировой истории.

13 июля 1923 г. Президиум ЦИК СССР принял обращение ко всем народам и правительствам мира, в котором сообщалось, что высшие орга­ны государственной власти и государственного управления нового госу­дарства сформированы и приступили к своей деятельности. В обращении особо оговаривалось, что отнесенные к ведению союзных республик во­просы остаются в их исключительной компетенции.

Конституционное строительство активно продолжалось. На второй и третьей сессиях ЦИК СССР первого созыва были приняты постановления: «О Совете Труда и Обороны Союза ССР», «О Государственном банке Союза ССР», «О Центральном статистическом управлении Союза ССР», Положение о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР, Поло­жение о Верховном суде Союза Советских Социалистических Республик, Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР.

Состоявшийся в январе 1924 г. II Всесоюзный съезд Советов утвер­дил Конституцию СССР. Она состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР.

Основной закон относил к компетенции верховных органов власти Союза ССР такие жизненно важные вопросы, как, например: представи­тельство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатиче­ских сношений, заключение политических и иных договоров с другими го­сударствами; изменение внешних границ Союза, урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками; заключение догово­ров о приеме в состав Союза новых республик; объявление войны и за­ключение мира; заключение внешних и внутренних займов Союза ССР и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик; ратифика­ция международных договоров; руководство внешней торговлей и уста­новление системы внутренней торговли; руководство транспортным и почтово-телеграфным делом; организация и руководство Вооруженными Силами; установление общего плана народного хозяйства Союза; определе­ние отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение; заключение концессионных договоров (общесоюзных и от имени союзных республик), утверждение единого госу­дарственного бюджета Союза ССР, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов; уста­новление основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уго­ловного законодательства; установление основных законов о труде; право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза и другие вопросы.

Согласно Конституции СССР суверенитет союзных республик огра­ничивался лишь в пределах, определенных Основным законом, и по пред­метам, отнесенным к ведению Союза. Охрана суверенных прав республик возлагалась на СССР. Вместе с тем Союз ССР наделялся правом отменять постановления верховных органов союзных республик, если они противо­речили союзной Конституции, а также право разрешать возникающие ме­жду республиками споры.

Союзные республики наделялись правом свободного выхода из СССР. Конституция гласила, что для изменения, ограничения или отмены свободы выхода из Союза ССР необходимо согласие всех входящих в него республик.

Высшим органом власти являлся Всесоюзный съезд Советов, в про­межутках между съездами - Центральный Исполнительный Комитет СССР, а между его сессиями - Президиум ЦИК.

Всесоюзный съезд Советов формировался на тех же основах, что и Всероссийский съезд Советов: из представителей городских Советов и Сове­тов городских поселений из расчета 1 депутат на 25 тыс. избирателей, а пред­ставителей губернских съездов Советов - I депутат на 125 тыс. жителей.

Очередные съезды Советов СССР созывались ЦИК СССР один раз в год. Чрезвычайные могли созываться по инициативе ЦИК СССР, по требо­ванию одной из его палат или двух союзных республик Конституция СССР 1924 г. отнесла к исключительному ведению съезда Советов только утверждение и изменение основных начал Основ­ного закона. В каждодневной государственно-правовой практике верхо­венство представительных органов власти проявлялось в том, что они принимали к своему рассмотрению и другие вопросы, имевшие важное значение. Всесоюзные съезды рассматривали перспективы развития про­мышленности, сельского хозяйства, заслушивали доклады о состоянии армии и пр.

В период между Всесоюзными съездами Советов высшую государ­ственную власть осуществлял Центральный Исполнительный Комитет СССР, избиравшийся съездом Советов и несший перед ним ответствен­ность за свою работу.

Центральный Исполнительный Комитет СССР состоял из двух равно­правных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Союзный Совет избирался непосредственно Всесоюзным съездом Советов из пред­ставителей союзных республик пропорционально населению каждой (т. е. крупные республики получали преимущество) - всего 414 человек. Совет Национальностей формировался из представителей союзных и автономных республик (по 5 от каждой), по одному от каждой автономной области РСФСР. Персональный состав Совета Национальностей утверждался съез­дом Советов СССР.

Даже в случае совместных заседаний палаты голосовали раздель­но. Возникавшие между ними разногласия палаты устраняли через со­гласительные комиссии. Если же их работа не приносила результатов, то вопрос переносился на совместное заседание палат, а по требованию од­ной из палат - на разрешение очередного или внеочередного съезда Со­ветов СССР.

ЦИК СССР работал сессионно. Очередные сессии должны были со­бираться три раза в год. До 1925 г. определенная Конституцией СССР оче­редность созыва ЦИК СССР выдерживалась, а затем стала нарушаться. Председателями его являлись председатели президиумов ЦИК союзных республик, выполнявшие эти обязанности поочередно.

В перерывах между сессиями союзного ЦИК законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся формировавшийся на сессии ЦИК Президиум ЦИК (в него в полном со­ставе входили члены Президиумов обеих палат ЦИК - по семь человек, еще семеро избирались сессией ЦИК). Роль этого постоянно действо­вавшего органа последовательно повышалась, в том числе и вследствие удлинения перерывов между сессиями ЦИК СССР. Президиум ЦИК СССР наделялся правом приостанавливать и отменять постановления союзного правительства, приостанавливать решения съездов Советов союзных республик, отменять постановления республиканских ЦИК. Он мог издавать декреты, постановления, распоряжения (за исключением определяющих общие нормы политической и экономической жизни), рас­сматривать и утверждать проекты постановлений, вносимых СНК СССР, отдельными ведомствами или высшими органами власти союзных респуб­лик. При Президиуме ЦИК СССР создавались различные комиссии и ко­митеты.

Согласно Конституции СССР, ЦИК наделялся правом издавать ко­дексы, постановления и распоряжения, объединял всю работу по законода­тельству и управлению Союзом. Все нормативно-правовые акты, опреде­лявшие общие нормы политической и экономической жизни страны, вно­сившие «коренные изменения в существующую практику государственных органов Союза ССР», подлежали обязательному рассмотрению и утвер­ждению ЦИК СССР».

Высшим исполнительным и распорядительным органом являлся Со­вет Народных Комиссаров СССР. Формирование его происходило на пер­вой сессии ЦИК СССР каждого созыва. Статус правительства был опреде­лен Конституцией и Положением о СНК СССР от 12 ноября 1923 г. СНК СССР издавал декреты и постановления, которые могли быть приос­тановлены и отменены ЦИК СССР и его Президиумом, а ЦИК и Прези­диумы ЦИК союзных республик могли их опротестовать в Президиум ЦИК СССР.

Совнарком СССР руководил общесоюзными и объединенными нар­коматами. Ему поручалось предварительное рассмотрение проектов декре­тов и постановлений, вносимых на утверждение ЦИК или Президиума ЦИК СССР, а также вопросов, которые ЦИК и Президиум ЦИК СССР пе­редавали на его рассмотрение.

В состав Совнаркома СССР входили: общесоюзные наркоматы -иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сооб­щения, почт и телеграфов; объединенные (союзно-республиканские по бо­лее поздней терминологии) наркоматы - продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции и ВСНХ. С совещательным голосом в за­седаниях правительства участвовали представители союзных республик, члены ЦИК СССР, председатели ЦСУ и ОГПУ, председатели СНК союз­ных республик. По решению СНК Союза ССР к его работе могли привле­каться и другие лица.

Союзный Совнарком активно участвовал в нормотворческой работе: принимал соответствующие акты самостоятельно, вносил законопроекты в Президиум ЦИК СССР. Так, в 1927 г. подавляющая масса - около 80% -законопроектов, рассмотренных Президиумом ЦИК СССР, поступили из СНК СССР.

Все остальные отрасли государственного управления находились в исключительном ведении союзных республик. Там создавались наркома ты: земледелия, юстиции, внутренних дел, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, внутренней торговли.

Хотя ни Договором об образовании СССР, ни Конституцией СССР не предусматривалось создание СТО СССР, Совнарком Союза ССР поста­новлением от 17 июля 1923 г. образовал такой орган, а 21 августа утвердил Положение о СТО СССР. Положение гласило, что СТО создается «в целях осуществления хозяйственных и финансовых планов Союза, корректиро­вания их в соответствии с экономической и политической обстановкой, а также в целях ближайшего руководства наркоматами в области хозяйст­венных мероприятий и в области мероприятий по обороне».

В числе учреждений, состоявших при СТО СССР, Положение назы­вало Государственную плановую комиссию - Госплан, задачей которого являлось согласование планов народного хозяйства советских республик, создание союзного перспективного плана государственного хозяйства на основе утвержденного IX Всероссийским съездом Советов плана электри­фикации, вместе с тем для разработки на основе единого хозяйственного плана календарных годовых планов, а также в целях систематического на­блюдения за проведением означенного единого плана и регулирования всего народного хозяйства в целом.

Роль Госплана из года в год возрастала. Проведенная по результатам обследования НК РКП в 1927 г. реорганизация Госплана существенно по­высила его значение как организатора общегосударственного планирова­ния. В 1928 г., как известно, был принят первый пятилетний план развития народного хозяйства СССР.

Еще одной комиссией СТО СССР была Комиссия по внутренней торговле СССР, образованная в мае 1922 г. Согласно Положению о данной Комиссии она регулировала вопросы внутренней торговли на всей терри­тории Союза, осуществляла общее руководство учреждениями, призван­ными способствовать развитию торгового оборота: биржами, ярмарками и т. п. Развитие торговли достаточно скоро привело к преобразованию на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 9 мая 1924 г. названной Комиссии в объединенный Народный комиссариат по внутренней торговле СССР. Одновременно был ликвидирован Наркомат продовольствия СССР, а его аппарат передавался в Наркомат внутренней торговли Союза ССР. В ноябре 1925 г. Наркомвнуторг СССР был слит с Наркомвнешторгом в единый Наркомат внешней и внутренней торговли.

При Совете Труда и Обороны СССР состояла также Государственная арбитражная комиссия для разрешения имущественных споров предпри­ятий обобществленного сектора.

Состав Союза ССР не оставался неизменным. Число союзных рес­публик увеличилось в ходе национально-государственного размежевания Средней Азии, которое началось во 2-й половине 1924 г. В результате бы ли образованы: Узбекская Советская Социалистическая Республика (в ее состав вошли населенные узбеками районы бывшей Туркестанской АССР, Бухары и Хорезма), Туркменская ССР и Таджикская АССР в составе Уз­бекской ССР, а также две автономные области: Кара-Киргизская (в составе РСФСР) и Кара-Калпакская (в составе Киргизской АССР¹, которая входила в РСФСР). В соответствии с этим III Всесоюзный съезд Советов внес из­менения в Конституцию СССР.

В 1926 г. была создана Киргизская автономная республика, а в 1929 г. Третий Чрезвычайный съезд Советов Таджикистана принял реше­ние о преобразовании Таджикской АССР в союзную республику.

§3. Развитие государственного аппарата РСФСР

Местные органы власти в рассматриваемый период получили даль­нейшее развитие, их статус уточнялся в зависимости от потребностей практики. VIII Всероссийский съезд Советов принял постановление «О со­ветском строительстве», которым, среди прочих, были урегулированы во­просы взаимоотношений центральных и местных органов. Постановление предусматривало, что постановления местных съездов Советов могли быть отменены только вышестоящими съездами и их исполкомами, ВЦИК и его Президиумом, а постановления исполкомов и их президиумов также и СНК РСФСР. Таким образом, наркоматы не могли отменять постановле­ний съездов местных Советов, а исполкомы, в свою очередь, получили право приостанавливать (в исключительных случаях) распоряжения на­родных комиссариатов. Ослабление чрезмерной централизации управле­ния, сложившейся за годы войны, выразилось и в том, что все центральные ведомства должны были вести свои дела на местах через Советы и их от­делы. Поэтому самостоятельные местные органы этих ведомств упраздня­лись за исключением случаев, предусмотренных специальными постанов­лениями ВЦИК и его Президиума.

Расширению прав местных органов власти способствовало поручение съезда Советов Президиуму ВЦИК постепенно отменить институт уполно­моченных центральных органов и передать их функции местным Советам.

Что касается работы местных Советов и их исполкомов, то поста­новление требовало строгого соблюдения установленного законом порядка выборов Советов и проведения их съездов. Постановление предусматрива­ло создание Советов во всех поселениях городского типа и проведение пленумов горсоветов не реже двух раз в месяц. Устанавливалось, что воло­стные и уездные исполкомы должны собираться не реже одного раза в не­делю, а губернские - не реже одного раза в две недели.

В целях расширения и укрепления связи органов власти с населени­ем указывалось на необходимость привлечения возможно большего числа рабочих и крестьян на заседания исполкомов, рекомендовалось проводить их на фабриках и заводах. В развитие решений VIII Всероссийского съезда Советов Президиум ВЦИК принял ряд постановлений: «О регулярных пе­ревыборах Советов и о созыве в установленные сроки съездов Советов», «О созыве регулярных расширенных совещаний представителей сельских Советов, волостных исполнительных комитетов и уездных исполнитель­ных комитетов», «Об организации городских Советов рабочих и крестьян­ских депутатов» и др.

IX Всероссийский съезд Советов внес необходимые коррективы в правовые основы организации и деятельности местных органов власти: увеличивались сроки полномочий Советов (частые перевыборы, до трех раз в год, не способствовали стабилизации их работы). Съезд установил, что очередные съезды Советов автономных республик и областей, губернские, уездные и волостные съезды созываются один раз в год. Такое же правило устанавливалось для городских и сельских Советов.

Изменялась структура исполкомов. На уездном уровне были ликви­дированы отделы: рабоче-крестьянской инспекции, юстиции, народного хозяйства и чрезвычайной комиссии. Вместо них допускалось назначение соответствующими отделами губисполкомов уполномоченных при испол­комах.

После съезда были пересмотрены действовавшие положения о сель­ских Советах и волостных исполкомах, приняты положения о губернских и уездных съездах Советов, городских Советах и их исполнительных коми­тетах. Уездные съезды Советов созывались один раз в год и составлялись из делегатов сельских Советов, Советов городов, фабрично-заводских по­селков, фабрик и заводов, находящихся вне поселений. Губернский съезд Советов, созываемый также один раз в год, состоял из делегатов, избирае­мых городскими Советами, Советами поселков городского типа с населе­нием более 3000, заводами и фабриками, расположенными вне городов и поселков. Между съездами высшими органами власти на территории уезда или губернии являлись соответствующие исполкомы.

Последующие изменения в системе местных органов власти были вы­званы районированием. Вопрос о новом административно-территориальном делении был поставлен еще в 1919 г. В марте 1921 г. ВЦИК утвердил ос­новные положения о районировании, подготовленные Административной комиссией ВЦИК, при Госплане была организована Комиссия по райони­рованию. Проблему районирования обсуждал XII партийный съезд, она нашла отражение в решениях ВЦИК X созыва. Первым практическим ша­гом в осуществлении районирования стало утвержденное декретом ВЦИК Положение об Уральской области (ноябрь 1923 г.), в состав которой вошли четыре губернии. Затем на таких же основах был образован Северо-Кавказский край. Новое административно-территориальное деление вво­дилось на протяжении всего рассматриваемого периода. Работа была завершена в 1929 г. В результате в РСФСР была введена трехзвенная система: область (край) - округ - район, в других республиках -двухзвенная: округ - район.

В данной связи нужно сказать об одной проблеме, возникшей в ходе районирования, - проблеме, которая затрагивала конституционные основы советского строительства и проявилась с созданием в 1925 г. Северо-Кавказского края. Речь идет о статусе автономных образований, включав­шихся в состав образуемых областей (краев). Поэтому ВЦИК 28 июня 1928 г. принял постановление «Об условиях вхождения автономных совет­ских социалистических республик в состав районированных краевых (об­ластных) объединений». Постановление гласило, что автономные респуб­лики входят в состав областей или краев на добровольной основе по реше­нию республиканских съездов Советов и с утверждения ВЦИК. За ними сохранялось право свободного выхода их области (края) и все права, уста­новленные положениями об АССР.

Постановления областных (краевых) съездов Советов и их исполко­мов по предметам ведения союзных наркоматов были обязательными для автономных республик и проводились в жизнь сразу по опубликовании, а такие же акты по вопросам, отнесенным к ведению объединенных нарко­матов, реализовывались через ЦИК и СНК автономных республик. Что же касается постановлений областных (краевых) съездов Советов и исполко­мов, относившихся к компетенции необъединенных наркоматов (к кото­рым относился и НКВД), то они проводились на территории автономных республик от имени правительств этих республик. В случае несогласия с такими постановлениями ЦИК республики мог приостанавливать их в та­ком же порядке, как и для постановлений по вопросам, относящимся к ве­дению объединенных наркоматов. В этом случае можно говорить о суже­нии прав автономных республик, закрепленных Конституцией РСФСР и положениями об автономных республиках, принятыми в начале 20-х гг., которые относили руководство необъединенными наркоматами к исклю­чительной компетенции автономных республик.

К середине 20-х гг. выявились существенные недостатки в работе Советов низового уровня. Это выражалось в том, что в своей деятельности они применяли командно-административные методы руководства, сло­жившиеся в период «военного коммунизма». Распространенным явлением были различные злоупотребления представителей власти. В результате ав­торитет Советов был подорван, о чем свидетельствовали результаты изби­рательной кампании 1924 г., когда в ряде регионов в выборах приняло уча­стие менее 20% избирателей. В целях исправления положения был провоз глашен курс на «оживление Советов», предполагавший проведение целого комплекса мероприятий, в том числе проведение в Советы и исполкомы большего количества беспартийных, недопущение необоснованного вме­шательства в деятельность местных Советов, образование при Советах и исполкомах секций (комиссий) по различным сферам жизнедеятельности, созывы крестьянских конференций и съездов и т. п.

В январе 1925 г. Президиум ЦИК СССР утвердил новую инструкцию о выборах в Советы, на основе которой были проведены повторные выбо­ры, в которых участвовало в два раза больше избирателей, нежели в 1924 г. К этому времени в РСФСР были приняты новые Положения о Сове­тах разного уровня и их исполкомах, более четко регулировавшие многие важные вопросы их деятельности. Так, Положение о сельских Советах оп­ределяло, что главнейшей их задачей является поднятие крестьянского хо­зяйства, укрепление союза рабочего класса с трудящимся крестьянством, улучшение государственного аппарата путем еще большего вовлечения крестьян в управление государством и т. д.

Положение четко определило взаимоотношения сельского Совета и сельского схода, порядок созыва и работы схода, его полномочия. Важно, что сходу, этому рудиментарному, но традиционному институту непосред­ственной демократии, придавалось большое значение. Сельский Совет был обязан выполнять все законные постановления сходов, отчитываться перед гражданами о выполнении поручений сельского схода. В 1924 г. были также приняты новые Положения об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и волостных ис­полкомах, в 1925 г. - о городских Советах. В числе прочего в них опреде­лялись обязанности этих органов в области охраны порядка.

В 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли два важных нормативно-правовых акта: Положение об общих собраниях (сходах) и о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполкомах и сельских Советах. Расширению участия трудящихся в управлении делами госу­дарства должно было способствовать введение сельскохозяйственных производственных совещаний при сельских Советах, положение о кото­рых было утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 10 декабря 1929 г. В состав совещаний включались все члены и кандидаты в члены сельского Сове­та, представители колхозов, совхозов, земельных обществ, женских соб­раний, актив из батраков, бедняков и середняков, учителя, врачи, агро­номы и т. д. Целью данных совещаний была разработка и проведение мероприятий по социалистическому переустройству сельского хозяйства своего района (строительство совхозов, колхозов, МТС, создание произ­водственных кооперативов и т. п.), по расширению посевных площадей, поднятию урожайности, развитию животноводства и других отраслей сельского хозяйства.

Ускоренная индустриализация страны потребовала уточнения право­вого статуса городских Советов. 8 февраля 1928 г. ЦИК СССР утвердил «Основные положения об организации в Союзе ССР городских Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов». Значение их со­стояло в том, что: а) предусматривалось создание Советов во всех городах и рабочих поселках; б) вносилось единообразие в организационное по­строение горсоветов по всей стране; в) укреплялась имущественная база городских Советов.

Принятие Основных положений стимулировало поиск новых форм организации работы местных Советов. В этой связи достаточно упомянуть циркуляр ВЦИК (январь 1929 г.), нацеливавший на организацию в город­ских Советах депутатских групп, дежурств членов горсоветов на предпри­ятиях.

Система центральных органов отраслевого управления в 20-е гг. пре­терпела значительные изменения. В 1921-1922 гг. управление средними и мелкими предприятиями было передано местам, допускалась сдача их в аренду кооперативам и частными лицам. Для координации деятельности всего местного хозяйственного аппарата согласно постановлению VIII Всероссийского съезда Советов «О местных органах экономического управления» в 1921 г. при губисполкомах были образованы губернские экономические совещания (губэкосо). Они были призваны согласовывать деятельность местных органов ВСНХ и наркоматов продовольствия, труда, финансов. Вслед за этим были образованы областные экономические со­вещания, а в июне 1921 г. решением ВЦИК были созданы экономические совещания в уездах (районах), крупных фабрично-заводских поселках и волостях. Низовыми органами СТО РСФСР стали крестьянские комитеты по улучшению сельского хозяйства и фабрично-заводские экономические совещания, образуемые при управлениях фабрик и заводов.

Повышение роли СТО РСФСР, создание при нем названных выше органов обусловили изменение статуса ВСНХ и его органов на местах. В мае 1921 г. была изменена структура ВСНХ. Общее руководство про­мышленностью осуществлял его Президиум, а управление отдельными от­раслями возлагалось на главные управления (главки) ВСНХ. В отличие от главков периода «военного коммунизма», работавших на строго централи­зованной основе, главки ВСНХ свои функции осуществляли через совнар­хозы республик, промышленные бюро и губернские совнархозы, которым и были переданы функции непосредственного руководства основной мас­сой предприятий. Число главков по сравнению с предшествующим перио­дом также существенно сократилось - с 52 до 16.

Согласно Наказу СНК РСФСР о проведении в жизнь начал новой экономической политики и утвержденным СТО РСФСР «Основным поло­жениям о мерах к восстановлению крупной промышленности и поднятию и развитию производства» ВСНХ был, по сути дела, реорганизован в нар­комат промышленности. Все подчиненные ему предприятия (а это были крупные, важные с государственной точки зрения предприятия) переводи­лись на хозрасчет. В том же 1921 г. появилась новая организационная форма управления промышленностью - государственный промышленный трест, типовое положение о которых было утверждено ВСНХ 12 сентября 1922 г. Чтобы облегчить выход на рынок и для удержания на нем позиций тресты начали объединяться в синдикаты. Таким образом, к 1923 г. сложи­лась система управления промышленностью, включавшая: ВСНХ (или губсовнархоз), трест и предприятие.

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 апреля 1923 г. трест опреде­лялся как государственное промышленное предприятие, которому госу­дарство предоставило самостоятельность в производстве операций со­гласно утверждаемому уставу и которое действует на началах хозрасчета с целью извлечения прибыли. Трест обладал правами юридического лица. Государство не отвечало по его долгам, а обязательства обеспечивались имуществом, находившимся в распоряжении треста.

В 1927 г. было принято новое «Положение о трестах». Теперь не толь­ко трест в целом, но и входившие в него производственные предприятия переводились на хозяйственный расчет (но директор предприятия сделки мог совершать только по доверенности треста и от его имени). В то же время самостоятельность трестов была сужена: органы, в ведении которых состояли тресты, получили право изменять их состав, утверждать уставные фонды и промышленно-финансовые планы, устанавливать основные пока­затели деятельности, контролировать работу трестов и т. д.

То же можно сказать и о синдикатах. В принятом в 1928 г. «Поло­жении о государственных синдикатах» закреплялось, что хотя они и яв­ляются юридическими лицами со своим капиталом, но состоят они в ве­дении соответствующих главных управлений ВСНХ и действуют по их плановым заданиям.

С началом реализации первого пятилетнего плана развития народного хозяйства было принято решение о ликвидации параллельно действовавших главных управлений ВСНХ и синдикатов и создании на их основе отрасле­вых хозрасчетных объединений, соединивших планово-регулирующие и оперативно-хозяйственные функции.

Конституция Союза ССР предусматривала образование ВСНХ СССР на правах объединенного наркомата. ВСНХ СССР руководил всей про­мышленностью страны и действовал по указаниям СТО и СНК СССР. В союзных республиках имелись свои ВСНХ, подчинявшиеся ЦИК и СНК республики и ВСНХ СССР.

Военные заводы, крупные тресты, автономные предприятия горной, металлургической и других ведущих отраслей промышленности передавались в непосредственное подчинение ВСНХ СССР. ВСНХ союзных рес­публик управляли крупными предприятиями легкой и пищевой промыш­ленности, местные совнархозы - остальными предприятиями.

В 1926-1927 гг. ВСНХ СССР и союзных республик были реформи­рованы в направлении укрепления планирующих и научно-технических подразделений.

Многое было сделано для налаживания транспорта, который за годы войн пришел в полное расстройство. Одной из первоочередных мер яви­лось изменение системы руководства транспортом и внедрение рыночных рычагов. Во 2-й половине 1921 г. СНК РСФСР принял декрет «Об оплате за перевозки по железным дорогам и водным путям» и постановление «О применении на транспорте начал хозяйственного расчета».

Развитие хозрасчета в деятельности транспорта потребовало созда­ния органов, которые ведали бы коммерческой работой. Такими органами стали созданные в 1922 г. правления железных дорог и правления паро-ходств. Согласно Положению о правлениях железных дорог они создава­лись для развития коммерческо-хозяйственной деятельности железно­дорожного транспорта.

После образования Союза ССР был создан НКПС СССР, на который было возложено руководство всем железнодорожным и водным транспор­том, шоссейными и грунтовыми дорогами общегосударственного и страте­гического значения. Поскольку НКПС являлся общесоюзным наркоматом, при СНК союзных республик учреждались его уполномоченные. На местах действовали округа путей сообщения, правления железных дорог (морских пароходств), управления шоссейных и грунтовых дорог.

Переход к нэпу повлек изменения в управлении сельским хозяйст­вом. Успешное проведение в жизнь лозунга «Лицом к деревне», укрепле­ние смычки с селом во многом зависело именно от системы руководства сельским хозяйством. Интенсивный поиск адекватных запросам времени методов управления обусловил частое изменение организационных форм руководства сельским хозяйством на низовом уровне. В начале рассматри­ваемого периода в волостях, уездах и губерниях действовали посевные комитеты, неэффективность которых в новых условиях выявилась доста­точно быстро. В 1922 г. они были упразднены и вместо них созданы гу­бернские и уездные сельскохозяйственные комитеты с весьма широкими задачами, а в населенных пунктах - крестьянские комитеты, занимавшиеся распределением и организацией выполнения государственных заданий, помогали развивать кооперацию, товарищества и т. д.

Осенью 1923 г. был реорганизован Наркомат земледелия РСФСР. Согласно новому Положению структура его была упрощена. Подчиненны­ми органами Наркомзема были губернские (областные) и уездные земель­ные отделы соответствующих исполкомов.

Поскольку наркомземы были отнесены к республиканским наркома­там, для координации их деятельности во всесоюзном масштабе созыва­лись совещания наркомов земледелия союзных и автономных республик.

Развивалась сельскохозяйственная кооперация. Правовой основой этого являлись декреты ВЦИК и СНК РСФСР от 16 августа 1921 г. и от 24 января 1922 г., а на общесоюзном уровне - постановления ЦИК и СНК СССР о сельскохозяйственной кооперации от 22 августа 1924 г. Государство оказывало разностороннюю помощь производственным сельскохозяйственным кооперативам - различным видам коллективных хозяйств. Они в первую очередь снабжались инвентарем, механизмами, получали налоговые льготы и т. п.

Одновременно принимались меры для развития государственных сельскохозяйственных предприятий - совхозов. Эта работа активизирова­лась после принятия I августа 1928 г. ЦИК и СНК СССР постановления «Об организации крупных зерновых советских хозяйств», согласно кото­рому совхозы объединялись в тресты союзного подчинения. Так, «Зерно-трест» подчинялся непосредственно СТО СССР и финансировался из со­юзного бюджета. Сами совхозы по своему правовому положению прирав­нивались к предприятиям промышленных трестов.

Неотъемлемым элементом проводившихся в 20-е гг. преобразований явились мероприятия, направленные на развитие образования и культуры, без чего, по мнению советского руководства, невозможно было ликвиди­ровать отсталость России, добиться успехов в развитии экономики. Веду­щая роль в этом отводилась Народному комиссариату просвещения РСФСР.

Как и другие республиканские наркоматы, наркомпросы союзных и автономных республик после образования СССР свою деятельность коор­динировали на всесоюзных совещаниях наркомов.

Наркомпрос провел большую работу по ликвидации неграмотности и малограмотности населения. Несмотря на острую нехватку средств, из-за чего к весне 1922 г. по сравнению с 1921 г. число пунктов ликвидации неграмотности снизилось более чем в десять раз, Главполитпросвет, соз­данная при наркомате Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвида­ции безграмотности (ВЧК Ликбез), Всероссийское общество «Долой неграмотность» (устав его был утвержден в декабре 1923 г.), местные ор­ганы Наркомпроса сумели наладить работу, и в начале 30-х гг. неграмот­ность как социальное явление была ликвидирована. С 1923 г. началась подготовительная работа по введению всеобщего начального общеобразо­вательного обучения.

Согласно Положению о вузах РСФСР от 2 сентября 1921 г. обучение в них было бесплатным. При вузах должны были в обязательном порядке создаваться рабочие факультеты для «подготовки лиц из рядов пролета риата и трудового крестьянства к научным занятиям в высших школах». Внедрение рыночных начал в систему образования, а также стремление выдерживать классовую линию в подготовке специалистов привели к то­му, что для представителей обеспеченных слоев населения была введена плата за обучение, тогда как студентам из рабочих и крестьян с 1922 г. на­чали выплачивать стипендии. С 1928 г. доля студентов-выходцев из рабо­чих и крестьян стала устанавливаться директивно (65% и более).

Глубокой реформе была подвержена система правоохранительных органов. Несмотря на то что по этому вопросу много написано, введение за последнее время в научный оборот новых данных дает возможность оце­нить проблему по-новому, внести существенные уточнения в признанную концепцию перестройки системы правоохранительных органов с перехо­дом к новой экономической политике. Ход и результаты этой реформы нужно связывать с установкой, сформулированной В. И. Лениным, что по­литического нэпа не будет, с воздействием внешнеполитического фактора, с неприятием нового курса значительной частью членов руководящей пар­тии и т. д.

ВЧК-ГПУ. Первой по времени была осуществлена реформа ВЧК. Ре­золюция ликвидации ВЧК и ее органов на местах была принята IX Всерос­сийским съездом Советов, а 6 февраля 1922 г. ВЦИК принял декрет об уп­разднении ВЧК, согласно которому при НКВД создавалось Государствен­ное политическое управление, наделявшееся по декрету только правом ведения расследования и не имевшее полномочий вынесения внесудебных приговоров.

Не оспаривая того, что сам факт перехода к новой экономической политике обусловил ускоренную разработку законодательства и реформу правоохранительных органов, следует указать, что на интенсивность и со­держание этой работы самое непосредственное влияние оказал внешний фактор и, в частности, подготовка и проведение Генуэзской конференции. Приглашение на нее Советской России связывалось с выполнением шести условий, в том числе с обязательством восстановить «систему законода­тельства суда, которая беспристрастно ограждала бы права и обязательства, вытекающие из коммерческих и другого рода договоров, и обеспечивала бы их принудительную силу», ликвидировать чрезвычайную юстицию и т. д.

Созыв Генуэзской конференции намечался в феврале или в начале марта. Советская сторона регулярно информировала инициаторов созыва Генуэзской конференции о предпринимаемых шагах в области реформы правоохранительной системы.

15 февраля нарком иностранных дел РСФСР Г. В. Чичерин направил союзникам ноту, в которой говорилось, что главным фактором внутренней политики «является желание создать в России благоприятные условия для развития частной инициативы на поприще промышленности, земледелия, транспорта и торговли. Все преступления, не только нарушающие обычное право, но и политические, разбираются обыкновенными судами. Чрезвы­чайное судопроизводство и чрезвычайные комиссии, необходимость кото­рых раньше была вызвана борьбой за существование Советской власти, отменены...».

Несомненно, правовая реформа была вызвана и подготовлена, преж­де всего, внутренними потребностями (разработка проектов ряда кодексов началась гораздо раньше), но влияние внешнего фактора было значительно более существенным.

После завершения Генуэзской конференции полномочия ГПУ в области внесудебной репрессии были оформлены декретами ВЦИК (от 10 августа и 16 октября 1922 г.)'. В последующем из года в год права ГПУ-ОГПУ на внесудебную репрессию расширялись. Таким образом, в самом существенном - в праве внесудебной репрессии - ГПУ сохранило все черты ВЧК.

В короткий срок ГПУ предприняло шаги к организационному укреп­лению в сравнении с ВЧК. Ссылаясь на сокращение штатов (с 90 000 в 1921 г. до 57 146 на I июля 1922 г.), в сентябре 1922 г. ГПУ вошло с пред­ложением создать «Бюро содействия ГПУ в наркоматах и центральных уч­реждениях РСФСР». В эти бюро (создаваемые в том числе и в вузах) должны были входить три человека из проверенных и пользующихся до­верием работников того или иного наркомата или учреждения. В обязан­ности Бюро входило «всемерное содействие ГПУ как в общей работе, так и в специальных заданиях», помощь в сборе и проверке информации и т. п. 28 сентября 1922 г. Политбюро ЦК РКП(б) одобрило предложение ГПУ о создании групп содействия, «где оно сочтет необходимым».

После образования Союза ССР было создано Объединенное госу­дарственное политическое управление, положение о котором было при­нято 15 ноября 1923 г. К 1927 г. структура центрального аппарата со­стояла из: коллегии, административно-организационного управления, секретно-оперативного управления, экономического управления, глав­ного управления пограничной охраны и войск, специального (шифро­вального) отдела, особоуполномоченного при Коллегии, Особого сове­щания при Коллегии, судебной коллегии. Подчиненными ОГПУ СССР органами являлись ГПУ союзных республик, полномочные представи­тельства, губернские (областные) отделы.

Суд. Идея единого суда - одно из общедемократических требований программы большевиков - состояла в создании единого, равного для всех суда. Выдвижение этого требования логически вытекало из провозглаше­ния Октябрьской революцией ликвидации эксплуатации человека челове­ком и отмены чинов и сословий.

В Гражданскую войну идея эта не могла быть реализована полностью. В условиях войны наряду с народными судами была создана и действовала сеть трибуналов, правами рассмотрения и разрешения дел были наделены ВЧК и ее органы на местах, частично - органы уголовного розыска.

За время войны судебная система разрослась и в начале 20-х гг. включала свыше десяти звеньев: 1) народный суд в составе постоянного народного судьи; 2) народный суд в составе постоянного судьи и двух на­родных заседателей; 3) народный суд в составе постоянного судьи и шести народных заседателей; 4) камера народного суда при ЧК; 5) дежурные ка­меры народного суда; 6) особые сессии народного суда, действовавшие под председательством члена Президиума Совета народных судей или уездного бюро юстиции при участии народных заседателей для рассмотре­ния наиболее важных дел, подсудных народному суду; 7) губернские Сове­ты народных судей (кассационная инстанция для приговоров и решений народного суда) и находящиеся при них особые сессии народного суда; 8) губернские трибуналы; 9) военные трибуналы; 10) военно-транспортные трибуналы; 11) единый Верховный трибунал при ВЦИК; 12) Высший су­дебный контроль при НКЮ.

Таким образом, упорядочение деятельности органов «чрезвычайной юстиции», упрощение судебной системы стало одной из первоочередных задач. На решение этих задач было направлено Положение о судоустройст­ве РСФСР, принятое 4-й сессией ВЦИК IX созыва 3 ноября 1922 г. В соот­ветствии с Положением создавалась единая система судебных учреждений (а не единый народный суд): а) народный суд в составе постоянного на­родного судьи; б) народный суд в составе постоянного народного судьи и двух народных заседателей; в) губернский суд; г) Верховный суд РСФСР и его коллегии.

В Положении предусматривалось временное существование наряду с единой системой народных судов РСФСР специальных судов: военных три­буналов, земельных комиссий, трудовых сессий народных судов, арбитраж­ных комиссий (при губернских экономических совещаниях и при СТО).

Революционные трибуналы ликвидировались.

В ходе проведения судебной реформы было отвергнуто предложение о введении суда присяжных. Как писал в 1927 г. Н. Крыленко, имея такой суд, «мы рисковали бы у нас в крестьянской стране получать решения, в корне противоречащие задачам той судебной политики, которую прово­дит регулирующий авангард пролетариата».

Судебная реформа изменила правовое положение следователей, их независимость и самостоятельность значительно возросли. Они назнача­лись решением губернского суда и подлежали утверждению Наркомюстом и губернским исполнительным комитетом. Более того, Народный комисса­риат юстиции и губисполком могли только входить с предложением об от­странении следователя от должности, окончательное решение принима­лось также коллегиально - губернским судом.

Следователь был свободен от какой-либо административной зависи­мости от прокурора, последний имел право давать следователю указания о направлении и дополнении расследования, о мере пресечения.

Возникавшие между следователем и прокурором разногласия разре­шались судом. Только суд обладал правом наложения на следователей дисциплинарных взысканий.

Отражением специфики правоохранительной деятельности в рас­сматриваемый период и свидетельством гибкости проводимой политики являлось сохранение местных национальных судов в республиках Средней Азии, Кавказа, на севере России. Так, в Дагестанской АССР до 1922 г. ша­риатские суды содержались на государственном бюджете и только потом были переведены на содержание обществ верующих. В начале 20-х гг. ша­риатские суды действовали наравне с народными судами в Чечне и Кабар-де. В Казахстане существовали суды аксакалов. Сохранение в Туркестан­ской АССР суда казиев оценивалось как важная политическая акция, по­зволившая обеспечить «перелом симпатий широких масс местного населе­ния в сторону Советской власти». Упразднение судов казиев состоялось в республиках Средней Азии во 2-й половине 20-х гг.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 20 января 1927 г. на тех территориях северных окраин РСФСР, где в силу местных условий или ко­чевого образа жизни обитающих народностей не представлялось возмож­ным создать судебные органы на общих в РСФСР основаниях, разрешалось временное исполнение судебных функций возлагать на туземные органы управления, причем предусматривались необходимые отступления от об­щих процессуальных и материальных норм. Надзор за этой деятельностью органов туземного управления возлагался на народные суды и прокуратуру.

Местности, на которые данный порядок распространялся, были оп­ределены постановлением ВЦИК и СНК РСФСР. Органы туземного управления могли разрешать широкий круг гражданских дел, а также им были подсудны преступления, направленные против частных лиц (оскорб­ление, клевета, хулиганство, кража, скупка краденого, присвоение, вымо­гательство, ростовщичество, умышленное истребление или повреждение имущества).

В систему судебных органов были внесены изменения в связи с на­чалом экономического районирования и новым административным деле нием: в 1924 г. был создан Уральский областной суд, в 1925 г. - Северо-Кавказский и Сибирский краевые суды.

Верховный суд РСФСР действовал в составе: а) президиума; б) пле­нарного заселения; в) кассационной коллегии по уголовным и граждан­ским делам; г) судебной коллегии; д) военной и военно-транспортной кол­легии; е) дисциплинарной коллегии. В автономных республиках и авто­номных областях создавались отделения Верховного суда РСФСР. Там, где таких отделений не было, учреждались Главные суды на правах губерн­ских.

Договор об образовании СССР, утвержденный I съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г., предусматривал создание при ЦИК СССР Верховного суда с функциями верховного судебного контроля. Но в ходе подготовки Конституции в компетенцию Верховного суда СССР были внесены существенные изменения в сторону ее расширения. Кроме судеб­ного контроля Верховный суд СССР осуществлял конституционный и об­щий надзор, давал руководящие разъяснения по вопросам общесоюзного законодательства верховным судам союзных республик, являлся судом первой инстанции по делам по обвинению высших должностных лиц Сою­за в преступлениях по должности.

Большое значение для совершенствования правового регулирования строительства и функционирования судебной системы имели принятые 2-й сессией ЦИК СССР II созыва 29 октября 1924 г. Основы судоустройст­ва Союза ССР и союзных республик и Основы уголовного судопроизвод­ства Союза ССР и союзных республик, утвержденные ЦИК СССР 31 ок­тября 1924 г.

В союзных республиках законодательство было приведено в соот­ветствие с указанными актами. В РСФСР, например, новое Положение о судоустройстве было принято 3-й сессией ВЦИК XII созыва, а введено в действие постановлением ВЦИК от 19 ноября 1926 г.

В судебной системе сохранялись и специальные суды: военные трибуналы, земельные комиссии, арбитражные комиссии, особые сессии народного суда по трудовым делам. С 1923 по 1928 г. действовали дисцип­линарные суды и Главный дисциплинарный суд при ВЦИК РСФСР, кото­рые рассматривали дела работников государственного аппарата. Создан­ные для того, чтобы разгрузить народные суды от малозначительных дел, ускорить рассмотрение дел о различных нарушениях своих обязанностей сотрудниками государственных органов, повысить эффективность борьбы с бюрократизмом, дисциплинарные суды превратились в канал освобож­дения от ответственности государственных чиновников, поскольку туда все чаще стали передавать дела о серьезных преступлениях по должности. Серьезной критике деятельность этих судов подвергалась на XV съезде ВКП(б), на котором было предложено их упразднить.

Во 2-й половине 20-х гг. происходило дальнейшее дробление судеб­ной системы, ее дифференциация, создавались новые звенья, предназна­ченные для разрешения определенного круга дел. В их числе следует на­звать созданные по рекомендации НК РКИ СССР и НК РКИ РСФСР при­мирительные камеры при сельских Советах, которые разрешали имущест­венные споры на сумму до 15 руб. и дела частного обвинения.

В марте 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР предложили Наркомату юсти­ции организовать товарищеские суды на промышленных предприятиях и третейские суды при сельских Советах.

7 марта 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Положение о при­мирительных конфликтных комиссиях по жилищным делам, которое было изменено в 1929 г.

На протяжении всего рассматриваемого периода прерогативы суда с легкостью нарушались. По мере расширения сети судебных органов из-за нехватки квалифицированных работников увеличивалось число различ­ных нарушений, сознательно или нет, но происходили «искривления по­литической линии». Все это привело к тому, что обозначилась тенденция подмены судебных органов, их отстранения от участия в разрешении наиболее важных вопросов. 23 сентября 1926 г. Политбюро ЦК ВКП(б) утвердило Положение о комиссии ЦК ВКП(б) по политическим (судеб­ным) делам - Политкомиссии. Комиссия эта образовалась в составе трех человек по назначению Политбюро и деятельность свою распространяла на всю территорию Союза ССР. В эту комиссию местными советскими и партийными органами должны были направляться обвинительные акты по всем делам, которым «местные партийные организации придают об­щественно-политическое значение или считают необходимым слушать в порядке показательных процессов». До предварительного рассмотрения дел в Политбюро местные партийные комитеты не имели права «давать никаких директив судебным и следственным органам». Политбюро при­нимало решение на основании доклада комиссии.

Позднее был установлен порядок, согласно которому дела о частной амнистии приговоренных к высшей мере наказания рассматривались во ВЦИК только в присутствии членов Политкомиссии.

«Резкий поворот» в экономической политике Советской власти, как назвал В. И. Ленин переход к нэпу, необходимо было подкрепить юриди­ческими предписаниями, создать прочную правовую основу нового курса. Переход к новой экономической политике оказался весьма сложным, в чем-то непредсказуемым, интенсивно вбиравшим в свою орбиту все новые и новые области, ибо по логике своей «товарная форма приобретает все­объемлющий характер».

С другой стороны, четко выраженное намерение «держать команд­ные высоты», требование не допускать уступок в политико-идеологичес кой сфере, инерционность, консервативность законодательства привели к тому, что в реформе правовой системы было много непоследовательного, половинчатого, противоречивого.

Прокуратура. Создание советской прокуратуры происходило в ост­рой борьбе сторонников и противников ее учреждения, поддерживавших ее построение на строго централизованной основе и считавших, что она должна находиться в двойном подчинении: вышестоящему органу проку­ратуры и соответствующему исполкому.

За централизованную систему прокурорских органов высказался IV Всероссийский съезд деятелей советской юстиции (январь 1922 г.), эту идею поддержал Совнарком РСФСР. Значительная часть делегатов 3-й сессии ВЦИК IX созыва (в большинстве - местные руководители) высказались за подчинение прокуроров местным исполкомам.

Обсуждение 15 мая 1922 г. проекта на 3-й сессии ВЦИК IX созыва показало абсолютное неприятие идей, заложенных в нем, значительной частью делегатов (большинство - местные руководители). В. И. Ленин написал письмо «О «двойном» подчинении и законности» (одобренное Политбюро ЦРКП(б) 22 мая), в котором обосновал принципиальное по­ложение о необходимости строгой централизации руководства прокура­турой.

Это было закреплено в Положении о прокурорском надзоре, ут­вержденном постановлением 3-й сессии ВЦИК IX созыва 28 мая 1922 г. На прокуратуру возлагался так называемый общий надзор (надзор за за­конностью действий центральных и местных органов управления), на­блюдение за производством дознания и предварительного сл