Изменение государственного управления на основе Конституции СССР накануне Второй мировой войны

Союзное государственное управление пережило в 1923—1936 гг. процесс становления на конституционной основе и в условиях нэ­повского реформирования и контрреформирования, ускоренной индустриализации страны, коренного преобразования сельского хозяйства по инициативе сверху в виде ускоренной же коллективи­зации с применением административно-насильственных методов и репрессированием значительной части сельского населения.

Органы власти и управления испытывали острый дефицит об­разованных, компетентных специалистов-управленцев. Недоста­ток общей и политической культуры основной массы трудящихся и советских служащих сказывался на качестве и эффективности управления, которые партийно-властная элита во главе со Стали­ным пыталась компенсировать приданием государственному управлению жесткого командно-административного, карательно-репрессивного характера, что бюрократизировало управленческий аппарат, все явственнее ограничивало непосредственное участие широких масс трудящихся в управлении, отрывало управление от народа. Бюрократизм был не только не преодолен, но и по-ново­му проявлялся в сфере управления. Ответственные должностные лица в советских учреждениях действовали как заправские столо­начальники дореволюционной эпохи, старались выслужиться пе­ред начальством, радели об интересах своего «стола» и менее всего стремились эффективно управлять во имя общего блага народа.

Государственное управление строилось, функционировало со второй половины 30-х гг. на новой конституционной основе.

Принятие чрезвычайным VIII съездом Советов (5 декабря 1936 г.) нового Основного закона мотивировалось окончанием антикапиталистического переходного периода, построением в основном социализма, созданием единоукладной плановой эко­номики, утверждением общественной собственности на средства производства, обеспечением безраздельной власти трудящихся при руководящей роли рабочего класса во главе с ВКП(б), унич­тожением эксплуатации человека человеком, людей труда част­ным капиталом, ликвидацией безработицы, безграмотности, беспризорности, нищеты и др.

Существенно изменилась социальная структура общества, со­циальный характер и состав рабочего класса, крестьянства, интел­лигенции, изменилось национально-государственное строитель­ство, система государственного управления, идеология и состав аппарата управления, правящего слоя и его элитной верхушки.

Конституция определила четко статус, полномочия, функ­ции, структуру союзных и республиканских, а также местных органов государственного управления, права и обязанности, порядок взаимоотношения союзного и республиканских прави­тельств, наркоматов, местных исполкомов, порядок формиро­вания органов управления советами депутатов трудящихся.

Законодательно была закреплена и такая конституционная основа власти и управления, как роль ВКП(б), которая, соглас­но ст. 126, представляла руководящее ядро всех общественных и государственных организаций трудящихся. Сложившаяся ре­ально, фактически эта основа породила своеобразную систему партийно-государственной власти и управления с приоритет­ной, диктаторской на практике ролью партии.

Зафиксированные в Конституции права и свободы трудящих­ся и формальная демократизация избирательной системы имели четкую социальную направленность, обеспечивая сохранение и функционирование сложившейся системы. Объявлялись врага­ми народа (ст. 131) лица, покушающиеся на конституционные социальные устои, на общественную собственность — священ­ную и неприкосновенную основу строя, источник его богатства и могущества[297].

Объявленные суверенными в конституционных пределах со­юзные республики разработали по образцу и в соответствии с союзной свои конституции, отразившие как общие, так и неко­торые особенные черты республиканского управления[298]. Свои конституции приняли и автономные республики. На основе новых конституций перестраивалась система государственной власти и управления, что происходило под официально объяв­ленным курсом демократизации.

Прежде всего избраны Верховные Советы СССР (12 декабря 1937 г.), союзных и автономных республик (июнь 1938 г.), краевые, областные, окружные, районные, городские, поселко­вые, сельские советы депутатов трудящихся — высшие и мест­ные законодательные органы власти. Впервые не было ограни­чений избирательного права, разных норм представительства от городского и сельского населения, голосования открытого и списками. Было реализовано конституционное право всеоб­щих, равных, прямых выборов при тайном голосовании, по два месяца продолжались избирательные кампании, выдвигались и обсуждались кандидаты в депутаты по территориальным изби­рательным округам (по одному кандидату в каждом округе). Все они представляли блок коммунистов и беспартийных и вы­двигались по спущенной сверху разнарядке.

Выборы были организованы как всенародный праздник и отличались высокой активностью избирателей[299]. Среди 1143 де­путатов ВС СССР было 870 членов и кандидатов в члены пар­тии, 460 рабочих (42%), 337 крестьян (29,5%), 326 служащих и интеллигенции (28,5%), 180 женщин; представители более 50 народностей страны. Сформированы на первых сессиях пре­зидиумы союзного, республиканских Верховных Советов, Со­веты народных комиссаров, исполнительные комитеты, созда­ны структурные подразделения, обновлены все органы государ­ственного управления.

В соответствии с новой Конституцией СССР изменено было правовое обеспечение государственного управления, усовершен­ствовано гражданское, семейное, трудовое, уголовное законода­тельство. Новое колхозное и земельное законодательство учитывало Примерный устав сельскохозяйственной артели, принятый II Всесоюзным съездом колхозников-ударников в феврале 1935 г. и ставший на многие годы своеобразной колхозной конституцией.

Непрерывно увеличивались масштабы, объемы государст­венного управления, конкретизировались функции его органов, создавались новые звенья, реформировалось отраслевое управ­ление, прежде всего в промышленности, строительстве, культу­ре, народном образовании, военном комплексе.

Из Наркомтяжпрома выделились наркоматы оборонной про­мышленности (декабрь 1936 г.), машиностроения (август 1937 г.), из Наркомата электростанций и электропромышленности — Наркомат электропромышленности (апрель 1939 г.), создан Нар­комат по строительству (май 1939 г.), который возглавил управле­ние огромным строительным производственным комплексом за счет внутригосударственных капитальных вложений. Возникно­вению, развитию и специализации новых базовых отраслей спо­собствовало образование наркоматов нефтяной и угольной про­мышленности на базе Наркомата топливной промышленности. Возникновение двух десятков промышленных наркоматов усили­ло государственное управление бурно развивающейся индустриа­лизацией страны и новыми машиностроительными отраслями (авто-, авиа-, тракторо-, комбайно-, станкостроение и др.). Это способствовало созданию новой структуры промышленности, бо­лее отвечающей потребностям индустриальной цивилизации.

В организации управления усиливались общесоюзные нача­ла, централизация, бюрократизация, роль административно-штатного персонала, укреплялась дисциплина исполнения, по­вышалась ответственность за реализацию «директив партии и правительства», огосударствление управления охватило сферы науки, искусства[300].

Резко возросли объем, параметры государственного управле­ния, роль его союзных органов и исполнительного, раздроблен­ного по ведомствам контрольного аппарата, численно рос управленческий аппарат, который становился все более громоздким, многоступенчатым («многозвенным»), увлекавшимся отчетами, запретами, указаниями, циркулярами и другими фор­мами чиновного бюрократического творчества. Исполнитель­ный аппарат становился главным звеном управления, послуш­ным инструментом правящей верхушки, действовал директив­но, жестко, преследовал зачастую свои аппаратные интересы в ущерб управляемым объектам.

В сфере военного управления штаб РККА преобразован в Ге­неральный штаб (1936 г.), создан Наркомат военно-морского флота (1937 г.), учреждены главные военные советы РККА и ВМФ (1938 г.), увеличено число военных округов и окружных военных советов, восстановлен институт военных комиссаров, введены персональные воинские звания для командиров. При­нята личным составом 23 февраля 1939 г. присягало новому тек­сту, начал действовать закон о всеобщей воинской повинности (1 сентября 1939 г.), усилено партийное руководство, созданы отделы по военной работе в республиканских, краевых, област­ных, окружных, городских и районных комитетах ВКП(б).

Комплексно укреплялась во всех отраслях управления тру­довая дисциплина, установлены административные взыскания за опоздание на работу и прогулы (28 декабря 1938 г.), введены единые трудовые книжки (январь 1939 г.), проведена всесоюз­ная перепись населения (январь 1939 г.).

Были перестроены судебная система и прокуратура. Органом судебного управления с 1936 г. стал Наркомат юстиции СССР, который проводил и кодификацию законодательства. Правоох­ранительная система призвана была обеспечить соблюдение но­вой Конституции, законов всеми организациями, учреждения­ми, должностными лицами, гражданами, карать преступников, исправлять и перевоспитывать их, предотвращать преступления во всех сферах общества, в том числе и в управлении.

На основе ст. 126 Конституции СССР[301] утвердилась официально практика совместных решений государственных и партийных орга­нов на всех этапах управления. Такая практика существовала и ра­нее, но теперь партия консолидировала властные и управленческие структуры. Все больше и больше государственных решений прини­малось совместно с партийными органами, «партийные решения приобретали фактически характер нормативных актов»[302], воспри­нимались государственными органами как обязательные для них. Своеобразно применялся принцип назначения на ответст­венные должности доверенных лиц. В истории российского го­сударственного управления он трансформировался в номенкла­турный принцип партийного руководства всеми структурами государственного управления. Обусловлено это многими фак­торами, в том числе преобладанием долгое время в государст­венном аппарате специалистов, чиновников досоветского про­шлого, нехваткой новых управленцев, стремлением правящей партии овладеть госаппаратом. Партийные инстанции активно формировали персональный состав органов власти и управле­ния. С их согласия назначались партийные и беспартийные кадры на государственные и общественные посты, составля­лись списки номенклатурных должностей. Номенклатурный принцип обеспечил партийное управление страной. К концу 30-х гг. он охватил всю систему государственного и обществен­ного управления: выборные органы власти, хозяйственные должности, порождая должностную чехарду, партийную деспо­тию, безответственность кадров перед государственными орга­нами, трудящимися[303]. Вследствие этого советы были властью для трудящихся через партийно-государственную администра­цию, в руках которой все больше и больше концентрировались власть и управление, что противоречило демократической по замыслу природе советов и системы управления, провозгла­шенным в Конституции СССР. Участие широких масс трудя­щихся в управлении становилось формальностью, прикрывав­шей диктат партийно-государственной бюрократии. От аппара­та управления, в первую очередь, стала зависеть во многом судьба рядового человека-труженика. Аппаратная бюрократия охватывала более тотально все сферы жизни, повсеместно ут­верждался аппаратно-бюрократический централизм. В стране, где возникли советы, считавшиеся высшей формой демокра­тии, сформировалась диктатура властной корпорации партии и одного лица, ставшего над народом и государством.

Демократические основы государственного управления, за­ложенные в Основном законе страны, реализованы лишь от­части и своеобразно, с тоталитаристскими извращениями, что обусловлено многими факторами объективного и субъективно­го характера.

Таким образом, самооценка социалистической степени зре­лости советского общества конца 30-х гг. представляется завы­шенной. Был разрушен капитализм, общество двигалось по пу­ти социализма, были реализованы тогдашние представления о нем, часть его ценностей на единичном опыте одной страны. Степень зрелости прогресса считалась необратимой, гарантиро­ванной от реставрации капитализма, поскольку внутри страны не было заинтересованных в этом социально-классовых сил.

Советская модернизация сочеталась с особой формой этатического управления, низким уровнем общей, политической, управленческой культуры, идеологическим, партийным моно­полизмом, культом личности, который олицетворял авторитар­ность партийно-государственной элиты, оторванной от народа. В государственном управлении утвердилась воля высшего должностного лица, власти административно-исполнительного, чиновно-бюрократического аппарата, тотальное подчинение личности своеобразно толкуемым интересам государства. Все это сказалось на качестве государственного управления, отри­цательно повлияло на его эффективность и природу. Ограничи­валась советская демократия, нарушалась законность, прини­жалась роль суда, прокуратуры, имели место правовой и внесу­дебный произвол, необоснованные массовые репрессии, отчего пострадали многие невинные люди, в том числе и члены ВКП(б), работники органов государственного, военного, обще­ственного управления, специалисты народного хозяйства, культуры, науки, искусства и др.