Проблемы экономического развития регионов и муниципальных образований РФ

Следует начать с констатации того, что федеральная политика в отношении регионов строилась предыдущие годы на платформе выравнивания социально-экономического развития регионов. Политика выравнивания была обусловлена рядом обстоятельств.

Региональная организация Российской Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации. В советский период регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих сбалансированность и самодостаточность экономики, ее динамичный рост. В силу этого региональное развитие страны осуществлялось как плановое размещение на территории производительных сил. В первую очередь, исходя из этого, по территории распределялось население (в советский период были осуществлены масштабные миграционные программы по освоению северных и восточных земель, проведена урбанизация страны), устанавливались инвестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий (в 1920-30-е годы – подъем отсталых окраин; в 1930-е и начале 1940-х годов – создание второй металлургической базы и заводов -дублеров на Урале и в Сибири; в 1950-70-е годы – ускоренное развитие восточных районов; в 1960-80-е годы – формирование крупных территориально-производственных комплексов), а также определялся правовой статус последних (к моменту создания РСФСР в 1917 году в России было 56 губерний, в 1922 году – уже 72, в 1930 число краев и областей было сведено к 13-ти, к 1991 году в Российской Федерации было 89 субъектов Федерации).

В конце 1990-х – начале 2000-х годов государственная политика регионального развития, основанная на целях и принципах предыдущего этапа развития страны, себя фактически исчерпала, а унаследованная Россией от Советского Союза региональная организация вступила в период масштабной перестройки. Основными процессами, трансформировавшими экономические и пространственные системы регионов Российской Федерации на протяжении последних 15 лет были: ¾ формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР; ¾ демонтаж административно-плановой экономики и переход к экономике нового типа; ¾                открытие национальной экономики для внешнего рынка; ¾                изменения государственного устройства, в том числе административных и бюджетных отношений центра и регионов; ¾ новая регионализация России, в ходе которой появляются новые регионы как культурные и социально-экономические образования, выстраиваемые на основе общей социальной и хозяйственной жизни поверх старых административных границ (формирование новых энергетических и транспортных рынков, реструктуризация образовательного пространства страны, формирование зон развития вдоль транспортных коридоров и, прежде всего, европейского транспортного коридора № 9, появление проектов нового освоения, выходящих за границы одного региона, например, проекта развития нефтегазодобычи в Восточной Сибири и пр.); ¾ следующий этап урбанизации («новый урбанизм»), когда городской образ жизни, развитие инфраструктур и пространственной организации городов определяются не столько промышленно-технологическими требованиями, сколько требованиями современной и дружественной к человеку среды жизни.

Данные процессы привели к возникновению целого комплекса новых экономических, социальных и политико-правовых проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны. Это вызвало необходимость формирования специальной государственной политики регионального развития и принятия настоящей «Концепции Стратегии», подготовленной в соответствии с приоритетами деятельности Правительства Российской Федерации, определенными в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации до 2008 года».

Регионы, создававшиеся и развивавшиеся в нерыночной логике, при помещении их в рыночную среду перестали соответствовать масштабу экономических и социальных процессов открытого рынка. Часть субъектов Российской Федерации и городов - административных центров явно оказались не в состоянии обеспечивать конкурентоспособность собственного хозяйства не только в глобальном, но даже и страновом масштабе. В первую очередь, не нашли себя в новой экономике те поселения, которые исторически возникли в связи с решением старых геополитических задач (центры военно-промышленного комплекса, военные городки, закрытые административно-территориальные образования, монопрофильные поселения, полностью зависящие от технологии градообразующих предприятий и пр.). По экспертным оценкам, ежегодные потери Российской Федерации от неэффективной пространственной организации оцениваются в 2,25-3,0 % ВВП в год.

Постепенная рыночная оптимизация хозяйственной деятельности и численности населения в регионах, столкнувшись с неэффективной пространственной организацией страны, привела к росту расходов на поддержание инфраструктурного хозяйства, избыточного в теряющих население и производственные активы территориях и недостаточного в растущих регионах (ограниченность возможностей портового хозяйства, экспортных трубопроводов в нефтегазовом комплексе, систем жизнеобеспечения в ЖКХ). Зачастую, инженерные и социальные инфраструктуры были развернуты там, где они сейчас не нужны (в частности, 11—12% установленной мощности электрогенерирующих объектов в России не эксплуатируется уже длительное время), а там, где в этих инфраструктурах существует большая потребность, их явно недостаточно (энерогодефицит и перегруженность сетей уже ощущается и в Москве, и Санкт-Петербурге). Нередко данные инфраструктуры предельно устарели, а их эксплуатация чрезвычайно ресурсоемка. Например, эксперты отмечают, что 75% существующего жилого фонда России составляют самые энергозатратные в мире дома из сборного железобетона. На теплоснабжение данного фонда затрачивается не менее 45% энергоресурсов (около 430 млн. тонн условного топлива в год), что в 2,3 раза больше, чем расход топлива на производство электроэнергии. Постоянное наращивание расточительного теплопотребления и большие потери тепла в сетях привели к устойчивому дефициту тепловых мощностей и снижению надежности теплоснабжающих систем. Дефицит тепловой мощности почти в 190 городах России составляет 20% от потребности и, вполне понятно, что в холодные зимы этот дефицит увеличивается в разы. Потери тепла только при транспортировке теплоносителя из-за значительной протяженности и неудовлетворительного состояния магистралей достигают в зимний период 25-30%.

Унаследованная от СССР система расселения и территориальная хозяйственная организация Российской Федерации предопределили закрепление в первую очередь сырьевой специализации страны. Наиболее конкурентоспособной на мировом рынке частью страны оказываются сырьевые зоны России. Они «стягивают» на себя проектные мощности, поглощают свободные капиталы, квалифицированную и мобильную рабочую силу. В частности, большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение транзитной экономики. Специфической является направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт. Отсутствие зон высокоорганизованной урбанистической среды жизни (дефицит современных городских инфраструктур, информационных каналов, экологически благоприятных условий жизни в населенных пунктах, ограниченная транспортная доступность основных мировых центров) становится препятствием для концентрации на территории Российской Федерации ресурсов будущего: высококвалифицированной мобильной рабочей силы, инновационных технологий, источников информации, брэндов, культурных ценностей и так далее.

Складывающаяся в Российской Федерации новая иерархия регионов не всегда обеспечивает рост связанности в стране. Существующие старые региональные границы, поддержанные административно, блокируют процессы социально-экономического развития, регионы-лидеры пока слабо влияют на развитие других территорий. Это выражается, с одной стороны, в значительных потерях, связанных с автономизацией хозяйственных и социальных комплексов отдельных территорий (например, конкуренция портовых комплексов и транспортных проектов на Северо-Западе России). С другой стороны, слабая связанность и непродуктивность взаимодействия регионов в существующей пространственной конфигурации выражается в том, что внутри страны возрастает разрыв в темпах роста экономики между отдельными субъектами Федерации. В конце 1990-х годов, разрыв по объемам валового регионального продукта (ВРП) на душу населения между разными субъектами Российской Федерации составлял 18,9 раз и превышал различия в уровне развития стран так называемого «золотого миллиарда» и беднейших государств мира. Ситуация региональной дифференциации в России в начале 2000-х годов только усугубилась. В 1998 году душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-ом – уже в 3,2 раза. Экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. К 2004 году десять-двенадцать субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50% ВВП страны. В этих же регионах сосредоточились основные инвестиции и другие ресурсы экономики. Разрыв в социально-экономической ситуации становится основным социальным противоречием, порождающим политические конфликты[8].

Доминирующая в стране внутренняя производственно-территориальная организация большинства регионов не обеспечивает их конкурентоспособность в глобальном рынке. В результате советской политики размещения производительных сил в России не существует практически ни одного конкурентоспособного территориального кластера как динамичной и внутренне конкурентной сети близко локализованных предприятий, производящих одну и ту же или смежную продукции и совместно обеспечивающих хорошие рыночные позиции для страны, отрасли и самих предприятий. Примерно одна четверть всех субъектов Российской Федерации имеет монопрофильную экономику и основным донором их бюджетов выступают не производственные сети, а крупные вертикально-интегрированные корпорации. Даже несырьевая и старонаселенная Тверская область, имеющая полиотраслевую структуру хозяйства, на деле зависит от счетного количества предприятий (четыре предприятия лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности производят более 60% продукции отрасли; в машиностроении три предприятия суммарно дают более 44%; в энергетике два предприятия обеспечивают почти 90% производства). Монофункциональные регионы наиболее уязвимы при изменении экономических условий. Монофункциональных городов больше всего в старопромышленных региона Центра, Урала и в регионах нового освоения. В 13 регионах Российской Федерации доля таких городов превышает 60%. Хотя более 74% монофункциональных городов - малые и средние, с населением менее 50 тыс. человек, концентрация населения в них достаточно высока. Только в Свердловской области в монофункциональных городах проживает 1,5 млн. человек (42% городского населения), в моногородах республик Хакасия и Коми, Тюменской, Вологодской, Архангельской областей - более половины всего городского населения. На долю монофункциональных городов приходится более 40% городского населения Сибири. Поэтому инвестиции в России пока идут преимущественно в сырье, в крупные корпорации, в большие рынки, но не в конкурентоспособные в мировом масштабе территориально-производственные кластеры.

Стабилизация бюджетной системы страны и экономический рост дал государству необходимые ресурсы для реализации политики выравнивания социально-экономического развития регионов. Сегодня можно констатировать, что административные и институциональные механизмы государственного управления региональным развитием во многом утратили свою эффективность, в контексте использованных инструментов достигнут предел эффективности политики выравнивания.

Для российского государства в сфере региональной политики возник целый ряд новых проблем.

Политика выравнивания социально-экономического развития регионов, характерная для эпохи первичной индустриализации, и рассчитанная на размещение в регионах основных фондов, предназначенных для выпуска типовой массовой продукции, а также предполагающая концентрацию рабочей силы, была заменена на политику выравнивания последствий открытия внутреннего рынка. Бюджетное выравнивание отстающих в адаптации к рыночным условиям регионов пока не привело к ожидаемым результатам. Регионы-лидеры стали терять мотивацию к развитию, а среди остальных территорий начали проявляться иждивенческие настроения.

Для управления региональным развитием в целом использовался ограниченный набор инструментов, сводившийся в основном к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам. Современные инструменты в систему государственного управления региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно. Во-первых, проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти. В силу это трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их связанность с действиями органов государственной власти. Во-вторых, отсутствует признанная типология регионов, позволяющая дифференцировать названные показатели для каждого типа территорий, а на основании этого определить по отношению к ним параметры государственной политики. В-третьих, отсутствуют механизмы согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий. В результате межрегиональная кооперация фактически отсутствует, бюджетные средства используются недостаточно эффективно. Федеральные целевые программы не решают этой задачи. В-четвертых, отсутствует утвержденная Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, в которой были бы обозначены федеральные приоритеты в отношении развития конкретных регионов страны, призванных обеспечить и поддержать решение общенациональных задач удвоения ВВП, сокращения уровня бедности и сохранения целостности страны, в отношении старопромышленных регионов, в отношении сырьевых зон. В-пятых, различные аспекты деятельности территориального планирования «разнесены» по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы. В-шестых, утрачена культура планирования использования территории. Аналитическая модель новой пространственной организации страны не востребована в правоприменительном и бюджетном процессе. Проектно-планировочная документация сохраняется в том виде, в каком она сложилась еще в советскую эпоху, но относительно эффективно может выполнять свою регулирующую функцию. В современных условиях, разработанная в 1994 году Генеральная схема расселения Российской Федерации не выполняет своей координирующей роли по отношению к действиям бизнеса и власти территорий.

Сложившаяся административно-территориальная форма регионализации России далеко не всегда является продуктивной. В ряде случаев старые административные границы сковывают развитие социально-экономических процессов в России, сдерживают экономический рост ее регионов, существенно понижают масштабность региональных стратегий развития. В частности, старые административные формы российских регионов оказались маловосприимчивы к идущему в мире процессу нового регионального строительства, облекаемого в соответствующие правовые формы. Так, в мире новые крупные регионы становятся более активными игроками на глобальном рынке: они способны продуцировать более масштабные проекты; их столицы претендуют на более высокий статус в мировой региональной иерархии; схемы развития транспортных путей, системы расселения становятся более простыми и понятными. Недаром Польша в преддверии вступления в Евросоюз осуществила укрупнение своих воеводств. Вместо 49, было создано 16 регионов (воеводств). Широкую известность получил опыт создания ассоциаций муниципалитетов в США и Японии (по поправкам 1994 года к закону Японии «О местной автономии», было юридическое признание «коики рэнго» («ассоциаций обширных районов») со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и/или городов). В Европе принята рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадридская конвенция от 21 мая 1980 года). Сегодня в Европе эффективная форма приграничных сообществ представлена 136 еврорегионами и, в том числе, в Центральной и Восточной Европе – 42. Укрупнение регионов как способ обеспечить их конкурентоспособность и минимизировать непроизводительные расходы, в полной мере использовать известный всем экономистам «эффект масштаба» является процессом набирающим силу и обретающим все новые формы. В частности, после завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали «единый муниципалитет». В настоящий момент по пути создания «единого муниципалитета» фактически уже движутся эстонский Таллинн и финский Хельсинки. Следует учитывать: Европейский союз исходит из того, что скоро «Европа стран» станет «Европой регионов». Именно регионы будут обеспечивать глобальную конкурентоспособность. Тренд на их укрупнение является естественным. Интенсивное новое региональное строительство идет в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В частности, Китайская народная Республика реализует план создания почти 100 новых городов - «миллионников», в ноябре 2003 года Госсовет КНР создал «руководящую группу» по возрождению «старых промышленных баз» в северо-восточных провинциях Ляонин, Цзилин и Хэйлунцзян как едином старопромышленном регионе. Очевидно, что процессы новой регионализации затрагивают, в том числе и российские территории. Во многом эти процессы определяются глобальными тенденциями и развертываются в геополитической и геоэкономической логике. Принимаемая в стране форма освоения территориальных процессов должна обеспечивать конкурентоспособность и безопасность России и ее отдельных территорий.

Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил новое российское поле муниципального развития, реализация Закона идет полным ходом, и уже можно сделать определенные выводы о практике его применения[9].

Безусловно, новый закон имеет ряд положительных сторон с точки зрения социально-экономического развития на местном уровне. Полная реализация концепции Закона позволит впервые четко разграничить полномочия разных уровней власти, решить застарелую проблему так называемых «нефинансируемых мандатов», возложенных на органы местного самоуправления. Закон четко определяет, что ни федеральные, ни региональные законы не могут содержать положений, определяющих объем расходов, осуществляемых за счет средств местных бюджетов. Строго говоря, государственные органы не могут устанавливать нормы и нормативы по расходным обязательствам муниципальных образований. Все нормативы по хозяйственной деятельности в рамках своих полномочий муниципалитеты разрабатывают сами.

Четче, чем ранее, прописан в Законе порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Теперь законодательные акты, содержащие перечень обязательств по передаваемым полномочиям, должны содержать и порядок расчета субвенций на их исполнение, а также перечень имущества (материальных средств), необходимого для исполнения полномочий.

В Законе продекларированы направления укрепления экономической основы местного самоуправления как в части имущественного комплекса, так и в части гарантий муниципальным образованиям по формированию местных бюджетов и инструментов муниципального социально-экономического развития. Предусмотрены самостоятельность в формировании программ и планов социально-экономического развития и местных бюджетов, возможность осуществления муниципальных заимствований и межмуниципального сотрудничества, закрепление собственной доходной базы муниципальных образований в виде местных налогов и доли регулируемых налогов.

Однако одновременно новый Закон расширяет границы вмешательства государства в решение вопросов местного значения, создавая неоправданные барьеры на пути именно самостоятельному поиску направлений и путей социально-экономического развития.

Так, при формировании территориальной организации местного самоуправления субъекту Федерации предоставлено полное право устанавливать границы муниципальных образований в соответствии с собственными представлениями об экономической целесообразности развития территории. Возник конфликт интересов бывших городов регионального значения, не получивших при установлении новой системы территориального устройства региона статус городских округов и утративших таким образом часть полномочий, а с ними – инвестиционную привлекательность и возможности самостоятельного экономического развития. Всего в ходе реформы около 100 городов регионального значения (Шелехов, Ангарск, Гатчина, Приозерск и др.) стали городскими поселениями, т.е. муниципальными образованиями, аналогичными по набору полномочий сельским поселениям. Руководство субъектов РФ аргументируют эти шаги необходимостью финансово подкрепить экономически слабые сельские районы.

Межбюджетные отношения в целом работают на снижение финансовой автономии и, следовательно, ограничение экономической самостоятельности муниципальных образований. В новом Федеральном законе плохо рассчитан объем доходов, необходимый для исполнения соответствующего объема полномочий для каждого типа муниципальных образований. По некоторым оценкам, в итоге более 90% муниципальных образований станут дотационными, что отрицательно скажется на их способностях к экономическому развитию. С учетом того, что большая часть муниципалитетов дотационна, вводятся механизмы выравнивания, в которых преобладают формы дотирования, а не налогового регулирования. Вместо финансовой автономии, стимулирующей собственную работу по экономическому развитию, создается почва для роста иждивенчества среди муниципалитетов. К тому же введены механизмы отрицательных трансфертов для самодостаточных муниципальных образований, что тоже не стимулирует экономический рост. С точки зрения обеспечения возможностей для экономического развития имело бы смысл подумать о расширении для муниципалитетов налоговой базы за счет новых источников, которые стимулировали бы работу местного самоуправления по привлечению налогоплательщиков (налог на прибыль, налог на имущество юридических лиц и пр.).

Жесткое закрепление имущества в привязке к полномочию, выдержанное в законе, с одной стороны, является гарантией исполнения полномочия, с другой – создает ряд трудностей для экономического роста. Во-первых, развитие услуг («прием на плечи» дополнительных полномочий) требует обязательного приобретения соответствующего имущества, что не способствует диверсификации услуг и развития конкуренции в этой сфере. Во-вторых, муниципалитеты по закону обязаны освободиться от «лишнего» имущества, даже если на этом имуществе они сегодня зарабатывают деньги для текущих расходов.

В сфере межмуниципального сотрудничества проблемы наблюдаются в определении его хозяйственных механизмов.

С точки зрения муниципального социально-экономического развития значительные проблемы могут возникнуть по ходу реализации закона, а некоторые проблемы проявляются уже сейчас. Первая касается сложностей с порядком разграничения собственности на землю. Сегодня он исключительно сложен и может затянуться на несколько лет, что в известном смысле «выбивает почву» из-под экономического развития муниципалитетов.

Кроме того, большие проблемы отмечаются в части подготовки кадров для многих тысяч новых муниципалитетов и переподготовки кадров для тех муниципалитетов, которые в том или ином виде сохраняются, а также обеспечения местных администраций модельными методическими разработками, адаптированными к конкретным местным условиям. Огромное количество муниципальных чиновников и депутатов должны быть достаточно быстро вооружены новыми инструментами управления муниципальной экономикой в рыночных условиях – инструментами планирования на местном уровне, взаимодействия с инвесторами, объединения разных видов планирования (социально-экономического, финансового, градостроительного и т.д.). Времени и сил на систематическую работу в этом направлении даже в условиях «отложенной» реформы может оказаться недостаточно.

Между тем, интерес к работе по экономическому развитию в самой муниципальной среде год от года нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа. Так, по данным Санкт-Петербургского «Леонтьевского центра», еще на середину 2003 г. около 350 российских муниципальных образований имели многолетние стратегические документы, регламентирующие их социально-экономическое развитие. С тех пор это число значительно возросло. Только фонд «Институт экономики города» (ИЭГ) в 1998-2006 гг. подготовил совместно с муниципальными образованиями более 30 комплексных документов такого рода – программ, планов, стратегий. В этой работе с ИЭГ сотрудничали муниципальные образования самых разных типов и размеров – от миллионных Нижнего Новгорода и Перми до сельских районов (в частности, Кинель-Черкасский район Самарской области)[10].

Даже в нынешних непростых условиях реформирования самых разных сторон общественной жизни, изменения финансово-экономических основ функционирования местного самоуправления, муниципальные образования пытаются сами искать наиболее эффективные подходы к решению целого ряда задач. Что это за задачи? Среди них, например, такие: консолидировать местное сообщество, системно и эффективно использовать ограниченные ресурсы, привлекать дополнительные ресурсы развития (как бюджетные, так и небюджетные – коммерческие инвестиции), выстраивать отношения с регионом, с соседями и т.д. Причем особенно важно, что эти попытки не ограничены только стадией разработки – программы и стратегии реализуются, реально работают. Все возрастающее внимание в муниципалитетах уделяют внимание публичному обсуждению результатов реализации намеченных планов, как это было сделано, например, в Ижевске в сентябре 2005 г., где на общегородской конференции давалась оценка реализации стратегии развития города за 5 лет работы.

Возможно, причина слабого звучания проблематики социально-экономического развития на местном уровне заключается именно в том, что сегодня больше внимания уделяется его «социальной» составляющей – тому, как наиболее эффективно использовать ограниченные средства бюджета. В этом направлении сделано действительно много – уточнен перечень вопросов местного значения, соответствующих полномочий органов местного самоуправления, источников финансирования, разрабатываются и обсуждаются необходимые технологии (бюджетирование, ориентированное на результат и пр.).

И в гораздо меньшей степени в ходе российской муниципальной реформы звучит «экономическая» составляющая развития, хотя во многих странах с развитым местным самоуправлением именно это является одной из основных забот местного самоуправления. Муниципалитеты там занимаются привлечением и удержанием бизнеса, созданием рабочих мест, укреплением налоговой базы. Между тем, многие вопросы, активно обсуждающиеся сегодня в ходе реформы местного самоуправления в России, касаются именно экономического развития.

Другой причиной могут быть противоречия в понимании принципов местного самоуправления в том виде, как они понимаются в Европейской хартии местного самоуправления и закреплены в действующей Конституции Российской Федерации, с современной российской тенденцией укрепления централизованного управления. Формально конституционные основы местного самоуправления не нарушаются, однако фактически оно постепенно превращается в придаток государственной власти, в некую лишенную ресурсов «прокладку» между органами государственной власти и населением, причем причиной всех проблем населения, как правило, называется именно его, населения, неспособность к самодеятельности и самоорганизации на местном уровне.

Наступление на местное самоуправление в части ликвидации экономических основ его существования идет по нескольким направлениям. Это деформированная система межбюджетных отношений, которая делает бюджеты абсолютного большинства муниципальных образований заведомо дефицитными, искусственно дотационными и лишенными собственных ресурсов развития. Это сокращение имущественного комплекса местного самоуправления, неурядицы с наделением муниципалитетов собственным земельным фондом. В эту же логику вписывается исключение комплексного развития территорий муниципалитетов из вопросов местного значения.

Видимо, не последнюю роль в принятии такого решения могли сыграть и чисто технические проблемы, с которыми столкнулся законодатель при описании двухуровневой структуры местного самоуправления. По действующему закону вопросами местного значения в комплексе можно заниматься только в условиях городских округов. Районному и поселенческому уровню закон такой возможности не предоставляет из-за того, что за каждым типом закреплен свой функциональный комплекс, а носителя, субъекта ответственности за решения всех вопросов местного значения в районах просто не существует. Не желая создавать неравенство в положении муниципалитетов различных типов через расширение вопросов местного значения для городских округов, с одной стороны, и не найдя решения для двухуровневой модели местного самоуправления, с другой стороны, законодатель просто извлек соответствующую статью из закона.

Существует ряд ограничений, с которыми муниципалитет неизбежно будет сталкиваться, пытаясь буквально следовать новой формулировке при развитии собственной экономической базы и комплексном решении социальных проблем поселений. Так, новая редакция закона предполагает, что деятельность по социально-экономическому развитию может осуществляться только в рамках реализации муниципальных программ. Это правильно, но лишь отчасти. Действительно, значительную часть и, может быть даже, большинство вопросов социально-экономического развития муниципальных образований можно и нужно решать программными и программно-целевыми методами, через принятие и разработку, в числе прочего, и комплексных программ. Но зона комплексного планирования, хоть и значительна, но далеко не исчерпывает всех вопросов местного значения по социально-экономическому развитию территорий.

Переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления естественным образом ставит вопрос о судьбе программ, которые уже приняты в муниципалитетах, но важнее даже вопрос о формате и статусе комплексных программ, которые еще только будут приняты в будущем.