Тенденции развития Российского законодательства о несостоятельности (банкротства) юридических лиц

В глубь веков уходят корни нормативно-правовой ос­новы банкротства предпринимателей современной России. Инте­ресно, что еще старейший источник российского права - Рус­ская Правда (сформировалась и действовала в Древней Руси в XI-XII вв.) закрепила дифференцированный подход к оценке несостоятельности. Она знала несчастную несостоятельность, возникшую не по вине должника, и вместе с тем вводила нор­мы о суровой каре за злонамеренную несостоятельность, когда

должник скрывался от уплаты долгов «бегством в чужую зем­лю» (симптоматично, что подобный способ ухода от долгов до­вольно-таки широко используется предпринимателями нынеш­ней реформируемой России). По возвращении он вместе с иму­ществом подлежал продаже с торгов, а вырученная сумма распределялась между кредиторами пропорционально их требо­ваниям. Любопытно также, что уже тогда вводилась очеред­ность удовлетворения требований кредиторов. Первым по оче­реди был князь, за ним - иностранные и иногородние купцы, а последними - местные кредиторы.

Подход к несостоятельности, обозначенный в Русской Правде, сохранился и в более позднем российском законода­тельстве. Менялись только приоритеты, усложнялось и расши­рялось само нормативно-правовое регулирование. Например, в Уложении московского царя Алексея Михайловича (1649 г.) преимущества в очередности кредиторов отдавались иностран­ным кредиторам и государственной казне. Примечательно по­явление кодифицированных нормативных актов - Банкрот­ского Устава в 1740 г. и более совершенного Устава о банкротах 1800 г.

По Уставу 1800 г. банкротом считалось лицо, не могущее «сполна заплатить своих долгов». Устав вводил три вида бан­кротства: происходящее от несчастья (пострадавший от чрез­вычайного происшествия, например пожара в лавке); от не­брежения и пороков (неосторожный, не следивший за движе­нием товаров, кассой, просто халатный и т. п.); от подлога(злостный, умышленно объявивший о своем банкротстве с це­лью уменьшения убытков или сокращения требований креди­торов). В отношении каждого из видов банкротства принима­лись различные меры воздействия. В любом случае банкрот не считался «бесчестным», если не было доказано его злостное намерение. Должник, ставший несостоятельным от несчастья, освобождался от ответственности по всем своим обязательст­вам.

В дореволюционной России действовало разветвленное зако­нодательство и об уголовной ответственности несостоятельных должников. Оно, например, выделяло банкротство корыстное («тяжкое») И простое («расточительную несостоятельность»). Под корыстным банкротством имелось в виду умышленное со­крытие должником, впавшим в несостоятельность, собственного имущества для получения выгоды.

  После Октябрьской революции 1917 г. нормативно-пра­вовое регулирование банкротства начало осуществляться с пе­реходом к мирной жизни. Сразу после окончания Гражданской войны принимается Гражданский кодекс РСФСР (1922 г.). Он явился самым весомым элементом нормативно-правовой осно­вы новой экономической политики, исходившей из допущения многоукладности в экономике и развития рыночных отноше­ний. Кодекс и последующее законодательство содержали указа­ния на то, какие субъекты гражданского права (простые и пол­ные товарищества, акционерные общества, кооперативные ор­ганизации, государственные предприятия, физические лица) могут признаваться банкротами, каковы условия и последствия такого признания. Однако процедурно данный вопрос до конца не был урегулирован. Важную роль в этом сыграло постановле­ние ВЦИК и СНК РСФСР от 28 ноября 1927 Г., которым Гражданский процессуальный кодекс РСФСР был дополнен новой главой «О несостоятельности частных лиц, физических и юри­дических». Оно устанавливало признаки несостоятельности предприятий и организаций, физических и частных юридиче­ских лиц: прекращение ими платежей «по долгам свыше трех тысяч рублей или прекращение платежей, по которым неиз­бежно банкротство по состоянию дел».

Однако модель банкротства существовала только в норма­тивных актах советского государства, на практике она не реа­лизовывалась, фактически дела такого рода в судах не возника­ли и ими не рассматривались. В условиях безраздельной госу­дарственной монополии в основных отраслях народного хозяйства - промышленности, строительстве, транспорте, свя­зи, банковской деятельности и в значительной мере сельскохо­зяйственном производстве - эти нормативные механизмы ли­шались смысла. Государство-собственник вольно было посту­пать со своими неплательщиками в каждом конкретном случае так, как оно считало целесообразным, не прибегая к утяжелен­ным процедурам судебного разбирательства. Обычной практи­кой было государственное дотирование убыточных отраслей народного хозяйства и отдельных предприятий.

Это же, лишь с некоторыми особенностями, имело место и в отношении субъектов негосударственной формы собственно­сти - колхозно-кооперативной. Альтернативы им в советской экономической системе не было. Проблема преодоления бан­кротства негосударственных субъектов экономических отноше­ний решалась не путем применения к ним судами правовых норм о банкротстве в порядке гражданского судопроизводства, хотя формально такие нормы и могли быть, а качественно иными административно-правовыми мерами. В частности; с хронически несостоятельных колхозов непогашенные ими ссуды, взятые в банках, и иные накопившиеся безнадежные не­платежи государством периодически списывались; несостоя­тельные колхозы объединялись с экономически более сильны­ми и платежеспособными соседними колхозами, что нередко превращало укрупненное хозяйство в несостоятельное; несо­стоятельные колхозы преобразовывались в совхозы с распространением на них режима государственных дотаций для по­крытия убытков.

В отношении граждан вопрос о банкротстве не возникал вовсе, так как они, за редким исключением (например, кое­-где сохранились отдельные единоличные крестьянские хозяй­ства), не имели права заниматься самостоятельной хозяйст­венной деятельностью. Неплатежи по налогам взыскивались в порядке гражданского судопроизводства путем обращения взыскания на принадлежащее должнику имущество. В послед­ние годы советской власти такие дела практически до судов не доходили.

 С началом проведения реформ по формированию рыночной экономики проблема создания нормативно-правовой основы бан­кротства хозяйствующих субъектов стала неотложной практи­ческой задачей. Уже в самом первом российском экономико-ре­форматорском Законе «О предприятиях и предприниматель­ской деятельности» (декабрь 1990 г.) имелась ст. 24, п. 3

которой гласил: предприятие, не выполняющее свои обязатель­ства по расчетам, может быть в судебном порядке объявлено неплатежеспособным (банкротом) в соответствии с законода­тельством РСФСР. Однако Закон не применялся: соответст­вующий судебный порядок еще не был установлен, как и не

было норм права, которые определяли бы конкретные юриди­ческие признаки банкротства.

Лишь спустя полтора года был опубликован обстоятельный нормативный правовой акт - Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. N2 623 «О мерах по поддержанию и оздоровлению несо­стоятельных государственных предприятий (банкротов) и при­

нении к ним специальных процедур». Указ появился в чрез­вычайно сложной ситуации: начался фактический распад СССР, резко ослаблялись, а то и прекращались вообще годами складывавшиеся связи между государственными социалистиче­скими предприятиями, теряла «власть» существовавшая многие десятилетия вертикаль управления экономикой в лице мини­стерств и ведомств, началась приватизация государственных и муниципальных предприятий. Быстро нарастали симптомы экономического кризиса с неизбежным разорением многих хо­зяйствующих субъектов. Необходимо было срочно оживить ра­боту государственных управленческих структур, приспособить ее к новым экономическим реалиям, предупредить или хотя бы ослабить негативные последствия банкротства государственных предприятий. Указ и был издан в целях поддержки государст­венных предприятий, оказавшихся банкротами, а также обеспе­чения эффективного использования государственного имуще­ства, закрепленного за государственными предприятиями, за­щиты прав и интересов государства, кредиторов и трудовых коллективов несостоятельных предприятий.

Однако Указ постигла судьба упомянутого выше п. 3 СТ. 24 Закона «О предприятиях и предпринимательской деятельно­сти»: практически он нигде не применялся и тихо ушел в исто­рию правового регулирования российских экономических ре­форм. Не находил, в частности, поддержки у общественного мнения излишне упрощенный и ускоренный порядок рассмот­рения дел о признании государственного предприятия банкро­том. Не развернулась работа по реализации Указа еще и пото­му, что вскоре был принят специальный Закон от 19 ноября 1992 г. «О несостоятельности (банкротстве) предприятий»1 (да­лее - Закон 1992 г.).

  Практика применения Закона 1992 Г. вскоре выявила его слабые стороны. Закон устаревал морально, переставал в пол­ной мере отвечать складывавшимся новым экономическим от­ношениям. Объяснял ось это тем, что принят он был до разра­ботки новой Конституции РФ и нового ГК РФ. Весь понятий­ный аппарат в нем был «подогнан» под понятийный аппарат действовавшего тогда законодательства, составлявшего норма­тивно-правовую основу экономических реформ, в первую оче­редь законов «О собственности в РСФСР» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Конституция РФ по-но­вому решила вопросы собственности и ее субъектов; серьезные

новеллы, касающиеся банкротства, были закреплены в части первой ГК РФ (см., например, СТ. 25, 61, 65).

Проявились и другие несовершенства Закона 1992 г. Работа по его пересмотру велась в течение нескольких лет. С 1 марта 1998 Г. был введен в действие новый Федеральный закон от 8 января 1998 Г. NQ 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве»).

  Уже в самом начале правоприменительной практики у Федерального закона 1998 Г. выявились еще более существен­ные пороки, чем те, что имелись у его предшественника. Пока­зательно при этом, что Федеральный закон не удовлетворял практиков: хозяйствующих субъектов - потенциальных бан­кротов - и арбитражных судей, по долгу службы разбирающих дела о банкротстве.

Юридические механизмы, связанные с банкротством, долж­ны служить тому, чтобы, во-первых, мобилизовать все ресурсы, доступные в данных конкретных условиях, для восстановления нормальной жизнедеятельности предприятия и, во-вторых, обеспечить справедливое распределение между кредиторами оставшихся у него средств.

Как обнаружилось в ходе арбитражного судопроизводства, имеющиеся в Федеральном законе 1998 Г. пробелы и нестыков­ки в правовом опосредовании процедур банкротства позволяли использовать Федеральный закон в целях, прямо противопо­ложных тем, на достижение которых он направлен, создавали благоприятные предпосылки для сращивания теневой эконо­мики и теневой юстиции ради легализации очередного корыст­ного передела собственности, для разорения конкурентов путем всевозможных махинаций со стороны недобросовестных креди­торов и иных участников рыночных отношений, в том числе действующих через подставных лиц, и с применением разного рода других тщательно разработанных на базе несовершенного законодательства механизмов. По утверждению специалистов, треть всех банкротств - заказные.

Было ясно, что законодательство о банкротстве нуждается в неотложном обновлении, на что указал и Президент РФ в По­слании 2002 г.: «Поточное» банкротство предприятий уже успе­ло стать доходным бизнесом. Мы обязаны сделать механизм проведения процедуры банкротства и оздоровления предпри­ятий прозрачным, рыночным, а значит - невосприимчивым коррупции».

Действующий ныне Федеральный закон от 26 октября 2002 г. NQ 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) (далее - Фе­деральный закон 2002 Г., Федеральный закон) разработан с уче­том: замечаний Президента РФ; постановлений Конституцион­ного Суда РФ, касающихся банкротства; практики применения Федерального закона 1998 Г., прежде всего арбитражными суда­ми; многочисленных предложений, высказанных учеными.

  Параллельно с общим Законом о банкротстве развивалось специальное законодательство, отражавшее специфику бан­кротства отдельных видов субъектов предпринимательства: было издано два федеральных закона: от 25 февраля 1999 г. NQ 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных орга­низаций»2 (о них см. выше тему 12) и от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных моно­полий топливно-энергетического комплекса». Последний с 01 июля 2009 г. утратит силу, а банкротство естественных моно­полий будет регулироваться положениями § 6 гл. IХ Федераль­ного закона 2002 г.

Соотношение Федерального закона 1999 г. с Федеральным законом 2002 г. определено следующим образом: к отношениям, связанным с банкротством финансовых организаций (кредит­ных организаций, страховых организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг), Федеральный закон 2002 г. при меняется с особенностями, установленными Федеральным законом 1999 г. Тем самым преимущество в нормативно-право­вом регулировании банкротства кредитных организаций имеет Федеральный закон о банкротстве этих организаций. Но в слу­чаях, не урегулированных им, при меняется Федеральный закон2002 г. Таким образом, в системе федеральных законов, регули­рующих отношения, возникающие при банкротстве, наиболее общим является Федеральный закон 2002 г. Он в соответствии с ГК РФ устанавливает основания для признания должника бан­кротом, регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждениюбанкротства, порядок и условия проведения процедур банкротства и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме тре­бования кредиторов.

Характерная особенность Федерального закона 2002 г. со­стоит в том, что он вобрал в себя нормы и материального, и процессуального права, т. е. закрепил не только правила пове­дения участников общественных отношений по поводу бан­кротства, но и механизм реализации материальных норм. Не­которые нормы, устанавливающие порядок судебного рассмот­рения дел этой категории, отражены в СТ. 223-225 АПК РФ. Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные нормативные правовые акты применяются постольку, посколь­ку они не противоречат данному Федеральному закону. Напри­мер, Президент РФ принял специальный Указ от 2 февраля 2005 г. № 116 «О приведении некоторых актов Президента Рос­сийской Федерации в соответствие с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве), которым признано утра­тившими силу 14 актов.

  Значительную роль в регулировании отношений, связан­ных с банкротством, играют нормативные акты Правительст­ва РФ. Остановимся лишь на двух моментах, одинаково важ­ных в отношениях по банкротству, как для государства, так и для предпринимателей:

1) срочное вмешательство Правительства РФ потребовалось сразу после принятия Закона 1992 г. Государству следовало определиться по отношению к своим собственным предприятиям.

Начавшийся обвальный спад производства на них и рост всех видов неплатежей могли повлечь массовое единовременное банкротство крайне необходимых для нужд страны, включая обеспечение ее обороноспособности, государственных пред­приятий, их распродажу «с молотка» и, как следствие, развал народного хозяйства. В целях создания организационных, эко­номических и иных условий, необходимых для реализации ак­тов. О банкротстве в отношении государственных предприятий, постановлением Правительства РФ от 20 сентября 1993 г. " № 926 создается Федеральное управление по делам о несостоя­тельности (банкротстве) при Госкомимуществе РФ. В ходе дальнейших реформ российского государственного аппарата оно было преобразовано сначала в Федеральную службу России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, а последняя в 1999 г. - в Федеральную службу России по финан­совому оздоровлению и банкротству (далее - ФСФО).

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. ФСФО упраздне­на. Ее функции переданы трем другим федеральным органам: Минэкономразвития России - функции по принятию норма­тивных правовых актов в установленной сфере деятельности; Федеральной налоговой службе - функции по представлению интересов России перед кредиторами в процедуре банкротства; Федеральному агентству по управлению федеральным имуще­ством - осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного пред­приятия при проведении процедур банкротства;

2) серьезной проблемой стала ситуация, когда более миллио­на хозяйствующих субъектов не осуществляли никакой деятель­ности, не платили налогов и информация о них отсутствовала. Это деформировало «связки» государство-предприниматели и предприниматели-предприниматели. Проведение банкротства таких хозяйствующих субъектов было весьма затруднено, в том числе по финансовым причинам. Постановлением Правитель­ства РФ от 21 октября 2004 г. NQ 573 утверждено Положение о порядке и условиях финансирования процедур банкротства от­сутствующих должников. Оно применяется в случаях, когда с такими заявлениями обращаются уполномоченный федераль­ный орган исполнительной власти, уполномоченный орган субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления. Финансирование осуществляется за счет средств соответствующего бюджета.

 

Глава.2

 Характеристика основных процедур несостоятельности (банкротства) юридических лиц.