Правовая работа в области обеспечения военных организаций необходимыми ресурсами (на примере жилищного обеспечения)

Ввиду обширности направлений правовой работы, проводимой в войсках и невозможностью охватить даже вкратце все ее существенные направления, влияющие на состояние обороны страны, в данном исследовании наряду с рассмотренными выше ограничимся лишь жилищным обеспечением военнослужащих, хотя объективно существуют и требуют своего исследования и разрешения проблемы правовой работы на многих других ее направлениях, таких, как обеспечение войск вооружением, техникой, боеприпасами; денежное, вещевое, продовольственное обеспечение военнослужащих; обеспечение сохранности военного имущества и многое другое.

Правовая работа в Вооруженных Силах в настоящее время испытывает серьезные затруднения как при осуществлении нормотворческой деятельности органов государственного, военного управления, так и при реализации правовых предписаний в жизнь войск на многих ее направлениях. Правовая же работа в области материального обеспечения как военных организаций, так и военнослужащих приобретает в настоящее время особую остроту. Рассмотрим данное важное направление более подробно на примере жилищного обеспечения, требующего особого внимания, поскольку обеспеченность военнослужащих жильем оказывает существенное влияние на морально-психологическое состояние личного состава, боеготовность войск в целом.

Анализ всего правового механизма обеспечения военнослужащих жильем, а также отдельных правовых средств, регулирующих те или иные отношения в этой сфере, показывает, что во многом этот механизм требует серьезной переработки и усовершенствования на предмет достижения стоящих перед правовой работой в этой области целей и задач – в первую очередь это обеспечение максимально возможной боеготовности частей и соединений. Следовательно, и все правовые средства, включаемые в это направление правовой работы должны способствовать, а не мешать, командирам достигать эту главную цель деятельности возглавляемого ими военного организма. С этой позиции и попытаемся посмотреть на роль и значение некоторых правовых средств в области жилищного обеспечения военнослужащих.

Анализ практической реализации в войсках жилищного договора (его заключение предусмотрено п. 1 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих», постановлением Правительства РФ от 4 мая 1999 г. N 487) как правового инструмента регулирования военно-жилищных отношений показывает, что как таковой широкого практического применения в деятельности органов военного управления он не нашел. Это подтверждает малоэффективность указанного правового средства в силу и без того достаточно полно регламентированных нормами права отношений в сфере порядка и условий предоставления жилого помещения военнослужащему и членам его семьи. Органы военного управления обязаны обеспечить военнослужащего жилыми помещениями независимо от того, заключен этот договор ими или нет, а в случае заключения такого договора стороны не могут отступить от предусмотренных законодательством правовых предписаний и установленного порядка предоставления жилых помещений (например, предоставить жилье минуя очередь).

Командиры же вполне обоснованно уклоняются от заключения таких договоров, поскольку предоставление военнослужащему жилья лежит практически вне пределов их компетенции, т.к., как правило, жилье (или средства на его строительство) выделяют вышестоящие довольствующие органы, а распределяется оно военнослужащим в воинской части жилищными комиссиями, в которых командиры частей не состоят, в связи с чем и повлиять на их решение не могут (если оно не нарушает установленный законодательством порядок).

Более того, новым Жилищным кодексом РФ предусматривается (ст.ст. 99-102) порядок заключения, расторжения и прекращения договора найма специализированного жилого помещения (в т. ч. и служебного), в котором все необходимые и существенные условия стороны могут отразить с учетом военной специфики и особенностей выполняемых воинской частью задач, поэтому дублирование этих условий еще и в жилищном договоре приводит только к лишней трате времени и бумаги.

Таким образом, данное правовое средство (жилищный договор) какой-либо ценности для командиров (в смысле достижения указанной выше цели правовой работы на данном ее направлении), впрочем как и для самих военнослужащих (поскольку они и без заключения жилищного договора вправе обращаться в суды за защитой своих жилищных прав), не представляет, только засоряет законодательство, запутывает правовую работу в жилищной сфере, отвлекает внимание, время и силы от решения более важных вопросов, создает дополнительный источник раздражения и напряженности в отношениях командования (уклоняющегося от заключения такого договора) и личного состава (стремящегося его командованию навязать).

В связи с изложенным представляется целесообразным этот правовой институт из военного законодательства исключить как бесполезный в деле военного строительства и засоряющий, усложняющий военное законодательство, мешающий оптимизации и совершенствованию правовой работы в сфере военно-жилищных отношений.

Определенную опасность вызывают и недавние изменения внесенные Федеральными законами от 20.07.2004 г. № 71-ФЗ и от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ в п. 1 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих», в результате которых служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить служебные жилые помещения в указанных населенных пунктах - в других близлежащих населенных пунктах. Как видно данная законодательная норма не содержит крайнего предела границы, в радиусе (от воинской части) которой населенные пункты считаются близлежащими. Данное несовершенство может причинить серьезный вред обороне страны.

Особенно больно бьет эта норма по воинским частям, дислоцирующимся в крупных городах, поскольку, как известно, чем дальше от такого города располагается жилье, тем стоимость его дешевле, в связи с чем это обстоятельство будет толкать довольствующие органы закупать жилплощадь для воинских частей по самым низким ценам (поскольку в этом случае на одну и ту же сумму можно будет приобрести больше квадратных метров жилья и обеспечить большее количество личного состава жилплощадью), а значит достаточно далеко от дислокации таких воинских частей. Это будет бить как по боеготовности этих воинских частей (поскольку по тревоге собрать личный состав, разбросанный в большом радиусе проживания, будет практически невозможно), так и по карману самих военнослужащих, лишенных бесплатного проезда на общественном транспорте, поставит их перед необходимостью отнимать существенную часть денежного довольствия, семейного бюджета на транспортные расходы.

Учитывая, что в крупных городах и населенных пунктах, как правило, дислоцируются штабы и управления соединений, объединений, округов, главкоматов и т.п., то удар по их боеготовности и боеготовности подчиненных им частей наносится достаточно ощутимый. При наступлении войны (которая, на примере Великой Отечественной войны, скорее всего начнется в ночное время накануне выходных дней) оповестить и собрать штабы, командования и органы управления в кратчайший срок будет практически невозможно. 

Данная норма может, кроме того, вызвать на этой почве напряженность как в отношениях командования воинских частей и вышестоящих квартирно-эксплуатационных органов, так и в отношениях между командирами и подчиненными, вынужденными проживать далеко от воинской части, что также негативно скажется на морально- психологическом состоянии личного состава, боеготовности войск.

В связи с изложенным данную норму представляется необходимым исключить либо, в крайнем случае, установить предельно допустимое расстояние до близлежащего населенного пункта с учетом потребностей обеспечения высокого состояния боеготовности войск.

Следует также учитывать и другое противоречие, свидетельствующее о низком уровне правовой работы уполномоченных органов. Так, в силу ст. 15 п. 6 ФЗ «О статусе военнослужащих» военнослужащие - граждане, а также граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей имеют право безвозмездно получать в собственность занимаемые ими жилые помещения в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением служебных жилых помещений и жилых помещений в закрытых военных городках. Анализ данной нормы дает основание полагать, что жилые помещения в общежитиях (не расположенных в закрытых военных городках) могут быть безвозмездно переданы в собственность военнослужащих при наличии их желания, – что, в свою очередь, обнаруживает несовершенство данной нормы, ее несоответствие целям правовой работы в этой области общественных отношений, а также ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ», и требует соответствующей ее корректировки.

Кроме того, в связи с принятием 29.12.04 г. нового Жилищного кодекса РФ, вступившего в силу с 1.03.05 г. в Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» были внесены существенные изменения в порядок безвозмездной передачи жилых помещений в собственность, которые могут создать определенные трудности в реализации выше указанного п. 6 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих». Речь идет о Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ, в силу которого ряд статей (1-3) Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» будет признан утратившими силу с 1 января 2007 г. и с этой даты прекратит свое существование институт бесплатной передачи гражданам в собственность занимаемого ими в государственном и муниципальном жилищном фонде жилья. То есть возникнет коллизия норм права, состоящая в том, что согласно ФЗ «О статусе военнослужащих» у военнослужащих имеется право на приватизацию жилья в соответствии с федеральными законами, а согласно этим федеральным законам (на которые ссылается ФЗ «О статусе военнослужащих», т.е. в силу Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ») бесплатная передача жилья гражданам прекращена, а следовательно, указанное право военнослужащих реализовано быть не может, поскольку порядок такой безвозмездной передачи вместе с отменой указанных статей Закона действовать не будет.

Этим же Законом (№ 189-ФЗ) внесены изменения и в ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ», в результате которых в настоящее время не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 года. А это означает, что если военнослужащему после этой даты было предоставлено установленным порядком жилое помещение по договору социального найма, то в силу выше указанных обстоятельств бесплатно получить в собственность это жилье он уже, по-видимому, не сможет, если только не будет устранена данная коллизия законодательных норм путем внесения дополнения в данную статью: «за исключением военнослужащих».

Более того, в соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих» военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития, а при продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения на общих основаниях. Однако вновь принятый Жилищный кодекс РФ таких общих оснований не предусматривает.

Анализ ст. 5 ЖК РФ дает основание полагать, что федеральные законы (затрагивающие жилищные отношения) должны соответствовать Жилищному кодексу РФ, а не наоборот, что свидетельствует о приоритете ЖК РФ над другими федеральными законами, его большей юридической силе. Это обстоятельство, в свою очередь, выдвигает вопрос о том, что следует понимать под общими основаниями, предусмотренными ФЗ «О статусе военнослужащих» и к какому основанию, из предусмотренных ЖК РФ, они больше всего подходят по своей сути.

Согласно ст. 7 ЖК РФ в случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). Это правило, по-видимому, необходимо применить к возникшей правовой неопределенности.

В соответствии с п. 3 ст. 19 ЖК РФ в зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на:

1) жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

2) специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (применительно к военнослужащим это прежде всего служебные жилые помещения и жилые помещения в общежитиях);

3) индивидуальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами - собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами - собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;

4) жилищный фонд коммерческого использования - совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование.

Анализ данной нормы показывает, что под общими основаниями, применительно к ФЗ «О статусе военнослужащих» допустимо рассматривать лишь предоставление военнослужащим жилья из жилищного фонда социального использования, т.е. по договорам социального найма. Однако и здесь имеется ряд серьезных противоречий, требующих разрешения на законодательном уровне.

В соответствии со ст. 49 ЖК РФ по договору социального найма жилое помещение государственного жилищного фонда предоставляется определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Поскольку ФЗ «О статусе военнослужащих» не устанавливает иной порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма, следовательно, военнослужащим необходимо руководствоваться в этом вопросе ЖК РФ, ст. 53 которого устанавливает, что жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных ЖК РФ случаев. При этом принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства. Этим же органом согласно данной норме ЖК РФ выносится решение о принятии на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях или об отказе в принятии на такой учет.

А это значит, что, решение о постановке на учет и ведение учета военнослужащих нуждающихся в жилье, предоставляемом на общих основаниях, должны осуществляться не в жилищных комиссиях военных организаций по месту их службы и под чутким руководством и контролем командиров, а в органах местного самоуправления по месту фактического проживания военнослужащих.

В силу ст. 57 ЖК РФ гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления, а решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, принятое с соблюдением требований ЖК РФ, является основанием заключения соответствующего договора социального найма в срок, установленный данным решением. Как видно из данной нормы и при принятии решения о предоставлении жилья военнослужащему по договору социального найма (т.е. на общих основаниях) жилищная комиссия военной организации также оказывается не у дел.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 30 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ одним из принципов строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, руководства ими и взаимоотношений между военнослужащими является единоначалие. Оно заключается в наделении командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и возложении на него персональной ответственности перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего. Единоначалие выражается в праве командира (начальника), исходя из всесторонней оценки обстановки, единолично принимать решения, отдавать соответствующие приказы в строгом соответствии с требованиями законов и воинских уставов и обеспечивать их выполнение.

Таким образом, как видно из выше изложенного, единоначалие командиров в вопросе жилищного обеспечения личного состава в значительной степени подорвано. Если ранее он мог хоть как-то влиять на процесс предоставления жилья военнослужащим, на работу жилищной комиссии, поскольку лично проверял законность и утверждал ее решения, определял состав жилищных комиссий, то при сложившейся выше указанной правовой ситуации и эти последние рычаги управления (указанным процессом) и контроля (за его надлежащим функционированием в интересах обеспечения обороны страны) у него законодателем отняты и переданы, по сути, органам местного самоуправления.

Все это не может не сказаться самым пагубным образом и на состоянии боеготовности воинских частей и подразделений, поскольку подобное размывание единоначалия командиров в вопросах жилищного обеспечения военнослужащих, неспособность их управлять ситуацией в этом жизненно-важном (как для самих военнослужащих, так и для военного дела в целом) вопросе породит неуправляемый всплеск социальной напряженности в воинских коллективах, ударит по морально-психологическому состоянию личного состава (особенно подлежащего увольнению с предоставлением жилья), уронит авторитет и значимость командира в глазах подчиненных (как неспособного обеспечить решение их законных жилищных прав), вследствие чего подорвет и воинскую дисциплину, а также, кроме того, сделает командиров в значительной степени зависимыми от органов местного самоуправления, которые в вопросах обороны будут преследовать не столько общегосударственные, сколько в первую очередь свои местные интересы, интересы основного населения их избравшего.

Определенные сложности возникают и при определении по договору социального найма самого наймодателя, т.е. уполномоченного собственником жилья представителя, заключающего от имени собственника данный договор с военнослужащим. Согласно ст. 60 ЖК РФ по договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нем на условиях, установленных ЖК РФ.

Согласно ранее действовавшего порядка, предусмотренного отмененным ЖК РСФСР ордер на вселение в жилое помещение по договору найма оформлялся и выдавался органами местного управления (ст. 47), а договор найма заключался с жилищно-эксплуатационными организациями (ст. 51). Ордер на вселение ныне действующее жилищное законодательство не предусматривает, а кто в настоящее время должен от имени собственника заключать с военнослужащим договор социального найма законодательство умалчивает.

Все выше изложенное свидетельствует о непродуманности и слабой правовой проработке принимаемых в последнее время законодательных актов, ставящих в тупик органы военного управления при решении стоящих перед ними задач по расквартированию войск, а также свидетельствует о несовершенстве правовой работы в военно-жилищной сфере, что ставит под угрозу обороноспособность страны.

Для скорейшего разрешения выше перечисленных, а также и других недоразумений в законодательном регулировании порядка реализации жилищных прав военнослужащих необходимо внести изменения в соответствующие законодательные акты, а также тщательно переработать Инструкцию о порядке обеспечения жилыми помещениями в ВС РФ воспользовавшись ст. 12 ЖК РФ, устанавливающей, что к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относятся определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом.

При осуществлении такой правовой работы необходимо также помнить, что неизменными достоинствами любого нормативного правового документа является простота, удобство как в пользовании им, так и в применении содержащихся в нем предписаний. Однако анализ законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере обороны и военного строительства последнего десятилетия показывает, что наметились тенденции по распылению правовых норм во множестве различных законодательных актов, что, безусловно, не может не сказаться на сложности и запутанности военного законодательства (ярким примером тому может служить выше приведенные примеры, а также недавно принятый ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», в котором даже юристу непросто разобраться, не то что командиру, а тем более простому солдату) и, как следствие, на законности и правопорядке в войсках. Складывается впечатление, что законодателей больше интересует количество законов, нежели их качество и исполнение, способность достигать командирами при их применении целей и задач военного строительства, в т.ч. и в жилищной сфере.

Так, недавно установленный и введенный в действие с 1.01.2005 г. порядок обеспечения военнослужащих жильем по накопительно-ипотечной системе представляет особую сложность в реализации. Правовой механизм данного способа реализации жилищных прав военнослужащих предполагает включение в него огромного количества сторонних (невоенных) организаций и органов (уполномоченный федеральный орган, специализированный депозитарий, управляющие компании, кредитные организации, брокеры, совет по инвестированию, иностранные индексные инвестиционные фонды, аудиторские и страховые организации), что ставит под сомнение возможность твердого воздействия на них, четкого управления всем процессом со стороны органов военного управления, а следовательно, вызывает сомнение в эффективности функционирования этого порядка жилищного обеспечения.

Данный правовой механизм сориентирован не на интересы военнослужащих, а на интересы рыночных дельцов преимущественно иностранного происхождения, у которых и будут (судя по всему сложному и запутанному правовому механизму) размещаться средства военного бюджета, предназначенные для реализации жилищных прав военнослужащих. Не военнослужащих и их жилищные права, а иностранных инвесторов, их интересы и их экономику эти средства (судя по смыслу Закона и замыслу законодателей) и будут обслуживать, обеспечивая им высокую и стабильную прибыль, а военнослужащим и России высокие риски остаться ни с чем при экономических кризисах, мнимом банкротстве, финансовых аферах (чему ярко свидетельствуют события последних пятнадцати лет) или военной эскалации напряженности со странами, в которые эти бюджетные средства утекут. При этом сложность и запутанность порядка реализации жилищных прав военнослужащих с использованием этого правового средства способствует тому, что найти и вернуть (не говоря уже о возмещении убытков) пропавшие бюджетные средства будет практически невозможно.

Бросается в глаза, кроме того, и ущерб, который будет причиняться России от размещения за рубежом средств военного бюджета, предназначенных для реализации жилищных прав военнослужащих. Как известно себестоимость строительства жилья значительно ниже его рыночной стоимости. Так, например, во второй половине 2005 г. в Москве себестоимость квадратного метра составляла в среднем около 12-15 тыс. руб., а рыночная стоимость – 45-60 тыс. руб., т.е. рыночная цена в 3-4 раза выше себестоимости (реальных затрат на строительство), а это значит, что на одну и ту же сумму можно построить для военнослужащих в 3-4 раза больше жилья, вопрос только в том, каким правовым средством при решении этой задачи пользоваться. Если воспользоваться собственными военно-строительными отрядами, то это обойдется государству по себестоимости строительства, а значит будет построено для военнослужащих в 3-4 раза больше жилья, а если через накопительно-ипотечную систему или ГЖС, то приобретаться для военнослужащих жилье будет уже по рыночной стоимости, а значит военнослужащие получат в 3-4 раза меньше квадратных метров жилой площади. Понятно, что в других городах разница значительно меньше, но ведь и выгода от этого, тем не менее, для государства совершенно очевидна. Однако эту выгоду забрали в свои карманы коммерсанты и торговцы жильем, а страдают от всего этого в конечном итоге военнослужащие, командиры всех уровней, которые обязаны обеспечить жильем подчиненных, но не могут этого сделать, в т.ч. и по выше указанным причинам. А самое главное – кризисным положением в войсках подрывается обороноспособность государства, поскольку командиры вынуждены держать на должностях годами лиц, подлежащих увольнению и фактически только получающих денежное довольствие, но не исполняющих, по существу, обязанности по этой должности. А с разрастанием и углублением квартирного кризиса число таких «мертвых душ» в войсках будет расти, а боеготовность и обороноспособность – неуклонно падать.

Удивляет также и то, что рассматриваемое правовое средство (накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих) предусматривает возможность размещения средств военного бюджета в иностранных ценных бумагах, т.е. предназначена для укрепления и подъема экономики зарубежных стран (в том числе и потенциально возможных врагов России). Очевидно, именно туда они скорее всего и будут направляться. И это при том, что Россия сама постоянно выпрашивает иностранные инвестиции у зарубежных стран для подъема своей экономики. Неужели нельзя было предусмотреть размещение данных бюджетных инвестиций исключительно в стратегически важных для обороны страны и перспективных секторах экономики – военно-промышленном комплексе, сельском хозяйстве, автомобильной или электронной промышленности и т.п.

А ведь инвестиции в экономику это, прежде всего, дополнительные рабочие места, это дополнительные налоги в государственный бюджет, это возрастание экономической, а следовательно и политической и военной мощи страны. И все эти социальные блага отдаются другому государству (в т.ч. и возможному вероятному противнику) в ущерб своей стране, ее экономике и обороне.

Таким образом, данное правовое средство по своей сущности противоречит интересам государства, его обороны, а также целям правовой работы в Вооруженных Силах. Более того, оно подрывает экономическую и военную мощь нашей страны, в связи с чем должно быть в кратчайшие сроки отменено или, в крайнем случае, скорректировано не на интересы иностранной экономики, а на интересы России и ее Вооруженных Сил.  

Остается по-прежнему мало эффективным и правовой механизм реализации права военнослужащих на жилье через государственные жилищные сертификаты.

Главной военной прокуратурой были организованы масштабные проверки законности оформления, выдачи и реализации ГЖС военнослужащим, подлежащим увольнению. Как было установлено, из 60 тыс. таких сертификатов более 10 тыс. оформлены и выданы с нарушением действующего порядка. А на 2005 год Правительством РФ для Минобороны предусмотрено выделение лишь 4559 сертификатов при потребности военного ведомства в 57,8 тыс. (т.е. менее 8 % от необходимого)[561], что свидетельствует об устойчивом и глубоком кризисе данного правового средства жилищного обеспечения и его неприемлемости.

Примечательно и то, что и Верховный главнокомандующий – Президент России того же мнения. Так, в конце ноября 2005 г. Путин на совещании в Кремле заявил: "Конечно, недопустимо, когда средняя по стране цена одного квадратного метра жилья - 29 тыс. руб., а мы в сертификат закладываем 11 тыс. Что хочешь, то и делай. Как же так? Что же мы людей за нос-то водим? Ведь на практике к чему это приводит? Приходит человек к командованию части. Хочешь - бери, хочешь - не бери. Не взял - ему предлагают где-нибудь в Тмутаракани. Отказался - гуляй, Вася, мы тебя вычеркиваем, мы тебе ничего не должны. Нужно это надувательство прекратить немедленно"[562].

Все выше изложенное наглядно показывает, в каком тяжелом положении находится правовая работа по обеспечению жильем военнослужащих. Основной причиной такого плачевного положения является смещение государством приоритетов с вопросов обеспечения обороны в сторону обеспечения интересов коммерсантов и разного рода владельцев «денежных мешков», в т.ч. и иностранного происхождения. Все это отрицательно влияет на достижение целей правовой работы, оказывает гибельное воздействие на военное дело в целом, а также разрушает экономическую, а вместе с ней и военную мощь страны, ведет ее на край пропасти и уничтожения.

Необходимо обратиться к советскому и дореволюционному опыту решения жилищного вопроса в войсках, заимствовать из него наиболее действенные и эффективные правовые средства, проверенные временем. Например, вернуть порядок, согласно которому 10 % вводимого жилья органами местного самоуправления передавалось военнослужащим. Возвращение данного порядка позволило бы во многом снизить напряженность в данном вопросе, ликвидировать образовавшийся в войсках кризис жилищного обеспечения, повысить морально-психологическое состояние личного состава, боеготовность войск в целом.

Здесь уместно использовать в этом вопросе наработанный опыт Правительства Москвы, которое при заключении инвестиционных контрактов на строительство жилья предусматривает безвозмездную передачу городу до 40 % и более вводимой по этому контракту жилой площади[563]. Представляется разумным 10 % из них передавать военнослужащим очередникам, что и следует установить на законодательном уровне.

Как альтернативу можно было бы рассмотреть и выплату квартирных денег по примеру царской армии, когда их размер дифференцировался в зависимости от воинского звания и был достаточно высок. Полезным может оказаться и зарубежный опыт в решении аналогичных вопросов жилищного обеспечения военнослужащих.

Примечательно и то, что те немногие права в жилищной сфере, которые еще остались у военнослужащих и закреплены законодательством, зачастую не удается реализовать по причине недостаточно высокого уровня правосознания правоприменителей, в т. ч. и судебных органов. При этом изменения в процессуальном законодательстве в значительной степени этому способствуют.

Так, ст. 7 ранее действовавшего ГПК РСФСР (в ред. по сост. на 1.02.99 г.) предусматривала, что судьи и народные заседатели разрешают гражданские дела на основе закона, в соответствии с социалистическим правосознанием. Ныне действующий ГПК РФ уже не содержит данной нормы, в связи с чем решения судом могут теперь приниматься лишь по формальным законным основаниям, без соотнесения их с сущностью провозглашенной в этих нормах высшей справедливостью, их целью, смыслом и духом.

Подобный переход в отправлении правосудия от сущностного к формализованному рассмотрению дел стал проявляться с каждым годом все ощутимее в судебной практике. Не обошло стороной это негативное явление и жилищные права военнослужащих, их судебную защиту, которая по этой причине в последнее время становится все менее и менее эффективной.

Так, например, решением Московского гарнизонного военного суда от 17.11.04 г. по заявлению Репиной Н.Н. об оспаривании действий (бездействий) органов военного управления и должностных лиц военного госпиталя (7 ЦВКАГ) и ГлавКЭУ МО РФ были удовлетворены лишь требования заявителя к начальнику 7 ЦВКАГ по обязанию его обеспечить заявителя с членами семьи благоустроенными жилыми помещениями. В удовлетворении требований о признании незаконными бездействия начальника ГлавКЭУ МО РФ, связанных с необеспечением заявителя жилым помещением суд отказал.

Московский окружной военный суд, рассмотревший кассационную жалобу представителя заявителя 18.01.05 г., оставил без изменения указанное решение Московского гарнизонного военного суда, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Данные судебные акты являются лишь частными примерами складывающейся судебной практики, при которой настоящих виновников нарушения жилищных прав военнослужащих привлечь к ответственности становится невозможно. В результате многие вступившие в силу судебные решения об обеспечении жильем подлежащих увольнению военнослужащих годами ждут своего исполнения вместе с самими военнослужащими, которые не могут из-за этого уволиться, и их командирами, которые также страдают из-за того, что с моральной точки зрения не могут потребовать должного, качественного исполнения обязанностей от таких подчиненных, которые по закону должны быть уволены, однако по вине государственных органов вынуждены состоять на военной службе и занимать соответствующие воинские должности, требованиям по которым они уже не соответствуют.

Указанным решением суда отказано в удовлетворении требований заявителя об обязании ГлавКЭУ МО РФ обеспечить заявителя жильем в соответствии с порядком, предусмотренным действующим законодательством. В основу такого решения суда был положен анализ двух пунктов из двух приказов: п. 17 Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии СА и ВМФ (утв. приказом МО СССР 1977 г. № 75) и п. 36 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в ВС РФ (утв. приказом МО РФ 2000 г. № 80), в соответствии с которыми суд пришел к ошибочному заключению о том, что в обязанности ГлавКЭУ МО РФ обеспечение конкретных военнослужащих жилыми помещениями не входит.

Однако из анализа других правовых норм как указанных правовых актов, так и ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих», других нормативных правовых актов, а также фактических обстоятельств, документально подтвержденных в материалах дела, следует вывод прямо противоположный.

В частности, п. 17 Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии СА и ВМФ (утв. Пр. МО СССР 1977 г. № 75), устанавливает, что общее руководство квартирно-эксплуатационной службой в ВС РФ осуществляется ГлавКЭУ МО РФ, а в силу п.п. 23, 34, 36 Положения о порядке обеспечения жилыми помещениями в ВС РФ (утв. приказом МО РФ 2000 г. № 80) в Московском гарнизоне план распределения жилых помещений между воинскими частями составляется Главным квартирно-эксплуатационным управлением Министерства обороны.

Таким образом, из указанных правовых норм прямо следует, что обязанность по обеспечению 7 ЦВКАГ (и состоящего в нем на учете (нуждающихся в жилье) заявителя) квартирным довольствием возложена на ГлавКЭУ, которое должно было предусмотреть в составляемом им плане распределения жилых помещений между воинскими частями потребности в жилье и 7 ЦВКАГ с состоящими в нем на учете нуждающихся в жилплощади военнослужащими, в т.ч. и заявителя, а после включения в план, ГлавКЭУ МО РФ обязано обеспечить надлежащее выполнение этого плана и передать воинским частям необходимое жилье, для его оформления и заселения нуждающимися военнослужащими, в т.ч. и заявителем. Однако эти обязанности, прямо вытекающие из выше указанных правовых норм, этот орган военного управления не выполнил, устранившись, по сути, от дел, решение которых находится только в его компетенции (а не 7 ЦВКАГ).

К сказанному следует добавить также и то, что правильность выводов о том, что ГлавКЭУ в отношении 7 ЦВКАГ имеет обязанности по обеспечению жильем подтверждает и п. п. 2 и 8 Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии СА и ВМФ (утв. пр. МО СССР 1977 г. № 75), согласно которым обеспечение воинских частей квартирным довольствием производится квартирно-эксплуатационной службой, возглавляемой ГлавКЭУ МО РФ по схеме: ГлавКЭУ МО РФ - квартирно-эксплуатационные управления (отделы) военных округов - квартирно-эксплуатационные части районов (гарнизонов) - воинские части. Из данных нормы следует, что в МО РФ самым высоким органом военного управления, на который министром обороны возложена обязанность по обеспечению жильем является ГлавКЭУ, следовательно, и обязательства государства (в лице уполномоченных органов), гарантирующие военнослужащим обеспечение их жильем (в силу п. 1 ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих»), в МО РФ закрепляются за этим органом военного управления, который должен принимать все необходимые меры для выполнения этих обязанностей.

Конечным же звеном обеспечения квартирным довольствием в МО РФ является не воинская часть, как абстрактное юридическое понятие, а конкретные военнослужащие этой части, для которых это довольствие и выделяется воинской части для распределения установленным порядком. Данный вывод следует из анализа ст. 15 ФЗ «О статусе военнослужащих», приказа МО РФ 2000 г. № 80 «О порядке обеспечения жилыми помещениями в ВС РФ». Выделяемые воинской части квартиры предназначены для проживания не воинской части, а ее военнослужащих. Воинская часть представляет собой сложное образование, главным элементом которого являются военнослужащие, зачисленные в списки этой части, – для них и осуществляется квартирное довольствие. В правовом механизме квартирного обеспечения под воинской частью следует понимать в первую очередь нуждающихся в жилье военнослужащих этой части, поскольку такое жилье выделяется для них и в объеме, не превышаемом их потребности (норм предоставления).

Данный вывод подтверждается правовыми нормами, на которых основывал свои требования заявитель, и на которые ссылался представитель ГлавКЭУ МО РФ. Так п. 34 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в ВС РФ (утв. Пр. МО РФ 2000 г. № 80) прямо устанавливает, что жилые помещения, поступающие от жилищного строительства Министерства обороны, приобретенные Министерством обороны, поступающие от переоборудования нежилых помещений, распределяются между воинскими частями, для которых осуществлялось жилищное строительство (покупка), пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий).

Кроме того, данный пункт необходимо рассматривать в совокупности с другими пунктами этой же Инструкции, например, с п. 32, прямо устанавливающим, что жилые помещения в домах государственного, муниципального жилищного фонда, закрепляемые за Министерством обороны, предоставляются военнослужащим и членам их семей, состоящим на учете нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий).

Таким образом, из анализа этих норм совершенно очевидно, что, если в воинской части не будет нуждающихся в жилье военнослужащих, то такой воинской части ГлавКЭУ МО РФ жилые помещения выделять не будет. А чем больше нуждающихся в воинской части, тем больше жилья должно быть ГлавКЭУ запланировано установленным порядком и выделено этой воинской части для предоставления его этим военнослужащим (при этом по нормам, установленным действующим законодательством с учетом состава семьи военнослужащего, его права на дополнительную площадь и т.п.). Следовательно, в организационно-правовом механизме обеспечения жилищных прав военнослужащих помимо командира большое место отводится и ГлавКЭУ МО РФ, начальник которого и наделяется соответствующими обязанностями, при невыполнении которых надлежащим образом, весь правовой механизм начинает давать сбой и, как следствие, нарушаются права военнослужащих на жилье.

Данный вывод подкреплялся также и имевшимися в деле документами, подтверждающими совершение должностными лицами реальных действий по реализации данного правового механизма. В частности:

– резолюцией начальника 7 ЦВКАГ на рапорте военнослужащего о предоставлении жилья от 24.06.03 г. «Подготовить в ГлавКЭУ документы с запросом»;

– рапортом секретаря жилкомиссии начальнику 7 ЦВКАГ, в котором указывается, что документы на внеочередное получение этим военнослужащим жилья (списки) находятся в ГлавКЭУ МО РФ с 2003 г.;

– письмом заместителя начальника ГлавКЭУ МО РФ от 21.08.03 г. № 147/5/2/31459, в котором сообщается, что «По данным автоматизированной системы учета бесквартирных военнослужащих ГлавКЭУ МО РФ Н.Н.Репина состоит в списках указанной категории военнослужащих по 7 ЦВКАГ с 01.03.03 г. с составом семьи 3 человека. В настоящее время нераспределенной жилой площади в ГлавКЭУ МО РФ не имеется. По поступлении на распределение жилкомиссии 7 ЦВКАГ будет выделена жилая площадь, согласно утвержденному плану, для военнослужащих-очередников, в том числе и для решения жилищного вопроса Н.Н.Репиной».

Следовательно, согласно указанным выше правовым нормам, на ГлавКЭУ лежит обязательство по обеспечению квартирным довольствием не воинских частей как таковых, а военнослужащих этих воинских частей, нуждающихся в жилье («военнослужащих-очередников») и как видно из приведенного письма – ГлавКЭУ МО РФ это сознает и признает, в связи с чем ведет персональный учет всех нуждающихся в жилье военнослужащих воинских частей, состоящих у него на квартирном довольствии.

На основании всего выше изложенного можно прийти к заключению, что обязанность по обеспечению военнослужащих жильем возлагается не только и не столько на командира части, но также (в первую очередь) и на квартирно-эксплуатационную службу, возглавляемую ГлавКЭУ, которая и обеспечивает нуждающихся в жилье военнослужащих в установленном порядке, т.е. путем распределения жилых помещений конкретным военнослужащим воинских частей, которые уже выявлены жилкомиссиями этих частей, установлена их очередность и данные об их нуждаемости учитываются в ГлавКЭУ МО РФ.

Как видно из материалов дела и установлено в ходе судебного разбирательства начальник 7 ЦВКАГ свои обязанности (насколько это было возможно в сложившейся ситуации) по обеспечению заявителя жильем выполнил – после сокращения должности направил в ГлавКЭУ заявку на выделение увольняемой заявительнице жилья, однако ГлавКЭУ своих обязательств по обеспечению квартирным довольствием 7 ЦВКАГ (а, следовательно, и заявителя, для которого эта жилплощадь запрашивалась) в соответствии с заявкой на протяжении двух лет не выполняет. Более того, – неизвестно, когда выполнит. Невыполнение ГлавКЭУ этого обязательства делает невозможным и выполнение начальником 7 ЦВКАГ обязательства по обеспечению заявителя жильем и увольнением его установленным порядком, тем более что заявитель ко времени рассмотрения судом дела уже около двух лет как был признан по состоянию здоровья ограниченно годным к военной службе и подлежал увольнению.

Как видно организационно-правовой механизм обеспечения квартирным довольствием в Вооруженных Силах создан и функционирует для обеспечения жильем не воинских частей, но конкретных нуждающихся в этом военнослужащих, для удовлетворения жилищных прав которых этот механизм законодательно и закреплен. В надлежащем его функционировании и обеспечении жилищных прав военнослужащих принимают участие не только командиры воинских частей, но и другие должностные лица (в т.ч. и начальник ГлавКЭУ МО РФ), невыполнение своих обязанностей которыми делает невозможным обеспечение жилищных прав военнослужащих.

Ошибочность позиции представителя ГлавКЭУ МО РФ, которой руководствовались суды первой, кассационной и надзорной инстанций в своих судебных актах, состоит в том, что он, по сути, разрывает этот единый порядок, процесс реализации жилищных прав военнослужащих на отдельные самостоятельные и независимые друг от друга части (т.е. ссылается на отдельные правовые нормы и рассматривает их в отрыве от всех остальных (в т.ч. и законодательных), хотя необходимо исследовать механизм реализации жилищных прав военнослужащих во всей совокупности норм, регламентирующих этот порядок обеспечения прав) и тем самым стремится уйти от ответственности за невыполнения возложенных на начальника ГлавКЭУ государством (в лице Министра обороны РФ) обязательств по обеспечению военнослужащих жильем. Суды же становясь на позицию представителя ГлавКЭУ МО РФ и вынося односторонние решения, основанные не на всей совокупности норм регулирующих спорные отношения, а на тех, которые выгодны ГлавКЭУ МО РФ, порождают опасную для государства и его Вооруженных Сил судебную практику – способствуют уклонению от ответственности действительных виновников нарушения прав военнослужащих, а также разрушению всего управленческого процесса в области жилищного обеспечения военнослужащих, подрыву обороноспособности страны в целом.

Вышеуказанное неправильное определение высшими инстанциями по применению права – государственными органами, обличенными судебной властью, обстоятельств, имеющих значение для дела, приводит к ряду тяжелых правовых последствий, а именно:

- делает невозможным реализацию жилищных прав военнослужащих (поскольку те должностные лица, от которых зависит реализация жилищных прав военнослужащих, оказываются вне юридических пределов досягаемости потерпевших от их неправомерных действий или бездействий);

- порождает безответственность ГлавКЭУ и других (в т.ч. вышестоящих) госорганов, от которых реально зависит реализация прав военнослужащих на жилье, в вопросе обеспечения квартирным довольствием военнослужащих;

- способствует дальнейшему росту нарушений в этой области военного управления;

- парализует функционирование всего организационно-правового механизма обеспечения жилищных прав военнослужащих и делает его несостоятельным, формальным, непрактичным;

- дискредитирует судебную власть, как неспособную реально защитить нарушенные права военнослужащих в жилищной сфере, обеспечить законность, а вместе с тем и обороноспособность страны.

Но главная опасность заключается в том, что подобный ошибочный правовой подход приводит к подрыву боеготовности частей и подразделений, обороноспособности государства в целом, т.к. из-за этого негативного правового явления на штатных должностях командиры вынуждены формально годами держать военнослужащих, которые по различным основаниям уже служить не могут и не вправе, поэтому фактически и не служат, получая при этом денежное довольствие (без соответствующей отдачи государству, ни за что, т.е. тем самым наносится не только моральный, но и материальный ущерб стране) и препятствуя переводу на эти должности способных военнослужащих. Количество таких «мертвых душ» с каждым годом растет, а значит боеготовность и обороноспособность – неуклонно падает.

Главным выводом, на котором суд основывает свое решение об отказе в удовлетворении требований о предоставлении жилья в установленном порядке заявителю, является тот, что «в обязанности ГлавКЭУ МО РФ обеспечение конкретных военнослужащих жилыми помещениями не входит, поэтому на начальника ГлавКЭУ МО РФ таковая обязанность возложена быть не может».

На первый взгляд звучит вроде бы убедительно, однако выше указанный правовой анализ всего правового средства в целом (а не в отдельно взятой части) показывает, что с данным выводом нельзя согласиться как противоречащим законодательству и обстоятельствам дела. Законодательством предусматривается обеспечение жильем военнослужащих, при этом не указывается каких именно – «конкретных» или «абстрактных». В процессе обеспечения жилищных прав военнослужащих путем его гарантированного им предоставления, как уже отмечалось выше, принимают участия не только командиры частей, но также и довольствующие органы, возглавляемые ГлавКЭУ, на которое государством возложены соответствующие обязанности по обеспечению жильем военнослужащих, но не напрямую, а опосредованно, через воинские части, которые устанавливают нуждаемость в жилье и очередность его получения военнослужащими.

Как следовало из материалов дела начальник военного госпиталя все возможное для обеспечения жильем военнослужащего сделал, поставил его в очередь на получение жилья, сообщил данные в ГлавКЭУ МО РФ для включения в план распределения 7 ЦВКАГ для этого подлежащего увольнению военнослужащего соответствующей по норме жилой площади, однако этот уполномоченный довольствующий орган своих обязанностей не выполнил, в результате чего оказались нарушенными гарантированные государством жилищные права заявителя.

Вместе с тем, ст. 255 ГПК РФ установлено, что к решениям, действиям (бездействиям) органов государственной власти, должностных лиц, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина либо созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав.

Как видно, действиями (бездействием) ГлавКЭУ, заключающимися в необеспечении положенным квартирным довольствием увольняемого военнослужащего (через распределение 7 ЦВКАГ), привело к нарушению его прав, а также создает препятствие к их надлежащему осуществлению.

В силу п. 1 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязании соответствующего органа государственной власти, должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Таким образом, суду требовалось установить причинно-следственную связь между действиями ГлавКЭУ МО РФ и нарушением жилищных прав заявителя или препятствиями к их осуществлению. Судом ни первой, ни кассационной, ни надзорной инстанций этого сделано не было. Вместо этого суды все исследование увели в сторону и свели к буквальному анализу двух пунктов двух приказов МО РФ, из которых прямо не следует, что в обязанности ГлавКЭУ входит обеспечение жильем «конкретных военнослужащих».

Более того, ФЗ «О статусе военнослужащих», п. 1 ст. 15 которого прямо устанавливает, что государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений, а военнослужащим - гражданам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом права на дополнительную жилую площадь за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации.

От имени государства в Министерстве обороны, как уже указывалось выше, такие гарантийные обязательства осуществляет ГлавКЭУ, которое по отношению к воинским частям (в т.ч. и к 7 ЦВКАГ) является вышестоящим органом военного управления по вопросам, отнесенным к его ведению (в т.ч. и по вопросам квартирного обеспечения), и командиры частей обязаны подчиняться этому довольствующему органу в вопросах квартирного обеспечения военнослужащих. Следовательно, главным исполнителем вышеуказанной законодательной нормы является именно ГлавКЭУ, командиры же на местах лишь помогают в пределах своих полномочий реализовать жилищную политику государства в отношении военнослужащих. Именно этим объясняется беспомощность командиров самостоятельно, без ГлавКЭУ, обеспечить права военнослужащих на жилье. Поэтому данная норма подлежала применению в первую очередь в отношении начальника ГлавКЭУ МО РФ.

Как видно из выше изложенного судом при вынесении решения допущено также и неправильное толкование закона, в т. ч. и п. 4. ст. 3 ФЗ «О статусе военнослужащих», в силу которой реализация мер социальной и правовой защиты военнослужащих является обязанностью командиров (начальников). Как видно из решения суд сузил данную норму до командира воинской части (т.е. 7 ЦВКАГ), не допуская, по-видимому, мысли, что начальник ГлавКЭУ МО РФ по отношению к заявительнице согласно Общевоинским уставам ВС РФ также является вышестоящим начальником и данная обязанность распространяет свое действие и на это должностное лицо, от которого напрямую зависит решение жилищного вопроса заявителя.

Так, в частности, Устав внутренней службы Вооруженных Сил РФ устанавливает, что по своему служебному положению и воинскому званию одни военнослужащие по отношению к другим могут быть начальниками или подчиненными. Начальник имеет право отдавать подчиненному приказы и требовать их исполнения. Подчиненный обязан беспрекословно выполнять приказы начальника (ст. 31). Начальники, которым военнослужащие подчинены по службе, хотя бы и временно, являются прямыми начальниками. Ближайший к подчиненному прямой начальник называется непосредственным начальником (ст. 32).

Кроме того, при совместном выполнении обязанностей военнослужащими, даже не подчиненными друг другу, когда их служебные взаимоотношения не определены командиром (начальником), старший из них по должности, а при равных должностях старший по воинскому званию является начальником (ст. 35). Аналогичная норма закреплена и в ст. 82 Дисциплинарного устава ВС РФ.

Как видно из всего выше изложенного начальник ГлавКЭУ и по воинскому званию, занимаемой должности и по обязательности принимаемых им решений (приказов) по вопросам относящимся к его ведению являлся прямым вышестоящим начальником как для начальника военного госпиталя, так и для его подчиненных, в т.ч. и заявителя.

Более того, внимательный анализ указанной законодательной нормы (п. 4 ст. 3 ФЗ «О статусе военнослужащих») в совокупности со всеми выше изложенными правовыми нормами показывает, что обязанность по реализации мер социальной защиты военнослужащих возложена не только на вышестоящих, но и на всех остальных командиров и начальников (независимо от степени подчиненности), от решений и действий которых зависит реализация прав военнослужащих. Так, например, при постановке одного отдельного батальона на довольствие в другой отдельный батальон и при необеспечении различными видами довольствия военнослужащих первого батальона довольствующими службами второго батальона, – очевидно, что к ответственности должны привлекаться виновные в этом начальники этих служб (хотя и не являющиеся по должности начальниками военнослужащих первого батальона, однако своими действиями нарушающие их права), но не командир батальона, который все зависящее от него сделал и необходимые документы оформил и передал в соответствующие довольствующие службы второго батальона установленным порядком. 

Таким образом, указанная выше складывающаяся судебная практика содержит в себе серьезную опасность, состоящую в том, что ловко используя те или иные правовые нормы и отбрасывая их сущностный смысл, не понимая их цель и предназначение, суд фактически выгораживает виновных в нарушении прав военнослужащих, делая тем самым всю систему правовых средств (нацеленных на обеспечение военнослужащих соответствующими видами довольствия) в результате этого нежизнеспособной. Если раньше от суда требовалось при вынесении решения руководствоваться помимо правовых норм также и правосознанием, рассматривать эти нормы в свете их сущностного предназначения, соотносить их с конечной целью и ориентироваться на это в принимаемом решении, то в настоящее время, когда такое требование законодателем снято, трактование судом норм и их понимание, смысловое наполнение приобретает зачастую самые различные направления, вплоть до противоположных, делающих достижение цели (заложенной изначально законодателем в этой норме) невозможным.

Вместе с тем, в силу ст. 114 Конституции России Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению обороны страны, обеспечению законности, прав и свобод граждан, в т.ч. и военнослужащих. А в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об обороне» Правительство Российской Федерации, кроме того, несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; руководит деятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти; разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете; организует обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам.

Руководствуясь данной нормой суду следовало потребовать от ГлавКЭУ документы, подтверждающие расчет необходимых потребностей Вооруженных Сил в жилье и их своевременное представление в Правительство России, которое и несет ответственность согласно указанных норм за обеспечение Вооруженных Сил, а значит и нуждающихся военнослужащих жильем. Если ГлавКЭУ этого не сделало, то, видимо, к ответственности необходимо привлекать этот орган и его виновных должностных лиц. Если же все необходимые расчеты и обоснования потребности в жилье (заказ) были установленным порядком переданы (заявлены) в Правительство России, однако оно не предусмотрело их в заявленном размере при формировании федерального бюджета и не выделило Министерству обороны необходимых для этого средств, то необходимо в этом случае привлекать к ответственности Правительство России, его виновных должностных лиц, игнорирующих Конституцию России и законы.

Если бы судебная практика пошла по этому пути, по пути защиты закона и прав граждан, а не защиты недобросовестных должностных лиц их нарушающих, то и должностные лица ГлавКЭУ и работники Правительства РФ относились бы более внимательно к законам и правам военнослужащих на жилье, а не экономили на военнослужащих и не подрывали тем самым оборону страны, привлекая к соучастию в этом и судебные органы их защищающие. 

По всей видимости, следствием такого ошибочного подхода и неправильной судебной практики (не опирающейся на здоровое правосознание, сущность, цель и смысл права и содержащихся в нем правовых средств) является и тот факт, что в СМИ все чаще и чаще сообщается о военнослужащих (в том числе и бывших), вынужденных со своими семьями проживать на вокзалах (других, непригодных для проживания местах) до решения их жилищного вопроса[564]. При выше рассмотренном ошибочном подходе правоприменительных органов шансов добиться от военных властей положенного им по Закону жилья у них крайне мало.

Примечательно и то, что с принятием ныне действующего ГПК РФ судебная практика (в том числе и неправильная) становится, по сути, догмой, которую в высшей судебной инстанции невозможно изменить в правильном направлении не только лицу, защищающему свои нарушенные права, но даже прокурору.

В частности, в силу п. 2 ст. 378 ГПК РФ в надзорной жалобе или представлении прокурора на вынесенное в надзорном порядке определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации или Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации должно быть указано, в чем состоит нарушение единства судебной практики, и должны быть приведены соответствующие обоснования этого нарушения.

Как следует из указанной нормы прокурор (другое лицо) может внести выше указанное представление (надзорную жалобу) лишь в том случае, если нарушение закона сопровождается также и нарушением судебной практики. Однако непонятно, как поступать прокурорским работником, когда в постоянно меняющемся законодательстве нарушенные правовые нормы еще не успели обрасти судебной практикой.

Еще более опасная ситуация возникает в случаях, когда начинает складываться неправильная судебная практика, направленная на ошибочное применение новых правовых норм, допускающая нарушение государственных, военных интересов или прав граждан, военнослужащих. В этом случае ни у граждан, ни даже у прокурора не имеется юридической возможности исправить ошибки и реагировать на нарушение государственных интересов или интересов граждан, обращаясь в высшую судебную инстанцию – в Президиум Верховного Суда Российской Федерации.

Подобное ограничение возможностей не только простых граждан, но даже прокурорского реагирования на нарушения законности и снижение авторитета и статуса прокуратуры и прокурорского надзора по отношению к суду и судебной практике представляются неправильными, искусственно принижающими значение прокуратуры в государстве и обществе, неоправданно ограничивающими их возможности в борьбе за законность, интересы государства, права граждан, создает опасность превознесения ошибочной судебной практики над торжеством закона, его правильным пониманием и исполнением.

Таким образом, подводя краткий итог анализа выше рассмотренных примеров из нормотворческой и правоприменительной области, следует отметить, что здоровое правосознание, воспитанное на единой системе духовных ценностей и ориентиров, есть основа эффективного управления обществом, качественной правовой работы, надежного обеспечения обороны страны. Именно посредством правосознания, его единой ценностной ориентации, общество формулирует цели и задачи государственного строительства (в т.ч. и военного), для достижения которых (опять же посредством правосознания уполномоченных обществом должностных лиц) издает правовые акты и реализует их в жизнь. Низкий уровень правосознания граждан и уполномоченных лиц (нормотворческих и правоприменительных органов) неизбежно приводит к низкому качеству правовой работы, государственного и иного управления в обществе, хаосу и гибели государства, народа – и наоборот. Поэтому главным направлением правовой работы является постоянное и неуклонное воспитание здорового, крепкого, высокого правосознания граждан, которое посредством правовой работы приведет и к оздоровлению общественных отношений, благосостоянию народа и государства, его обороноспособности, надежной вооруженной защите.