Нормативно-правовое регулирование ипотечного кредитования в Российской Федерации

Деятельность кредитных организаций на российском ипотечном рын­ке регламентируется действующими законодательными актами, регу­лирующими систему ипотеки. Формирование законодательной базы ипотечного кредитования в России началось с середины 90-х гг. про­шлого столетия. Права гражданина на жилье и на охрану частной соб­ственности закреплены в Конституции РФ (1993 г.). Важным шагом развития российского ипотечного законодательства стало принятие первой (1995 г.) и второй (1996 г.) частей Гражданского кодекса РФ. Кодекс устанавливает общие правила обеспечения кредитов под залог недвижимости; положения о праве собственности и других вещных правах на другие помещения; основания обращения взыскания на за­ложенное жилое помещение и др. ГК РФ предусматривает ряд правил в отношении обязательной государственной регистрации права соб­ственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, а также возникновения, ограничения и перехода таких прав. Кроме того, были введены дополнительные требования к договору купли-продажи жи­лой недвижимости. В частности, государственной регистрации подле­жит не только переход права собственности на жилую недвижимость по такому договору от продавца к покупателю, но и сам этот договор. Во исполнение требования ГК РФ 21.06.1997 г. был принят Феде­ральный закон № 122 «О государственной регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним».

Для содействия развитию вторичного рынка ипотечных кредитов в 1997 г. было создано Федеральное агентство жилищного ипотечного кредитования (ФАИЖК), призванное способствовать становлению частного кредитования жилищной сферы, в том числе на основе дол­госрочного ипотечного кредитования.

Основные направления деятельности ФАИЖК зафиксированы в фе­деральной целевой программе «Свой дом». ФАИЖК призвано вы­полнять следующие функции:

• содействие развитию ипотечного жилищного кредитования по­средством рефинансирования (покупки) ипотечных кредитов, вы­даваемых коммерческими банками — первоначальными кредито­рами;

• привлечение долгосрочных финансовых ресурсов для кредито­вания населения;

• содействие в повышении ликвидности банков путем перевода неликвидных активов (ипотечных кредитов) в ликвидные (на­личность);

• стандартизация и унификация процедур ипотечного кредитования;

• представление интересов ипотечных структур в правительстве и других государственных учреждениях.

Основным законом, регулирующим отношения по поводу залога недвижимости, является Федеральный закон № 143 «Об ипотеке (за­логе недвижимости)». В данном законе:

• определены основные требования к содержанию договора об ипо­теке и закладной; обозначен момент возникновения залога не­движимости; описана процедура государственной регистрации ипотеки. Договор об ипотеке подлежит государственной регист­рации. Именно с момента его государственной регистрации он считается заключенным и вступает в силу. Несоблюдение правил государственной регистрации договора об ипотеке влечет его не­действительность. До недавнего времени требовалось также нота­риальное удостоверение договора ипотеки. При включении согла­шения об ипотеке в кредитный или иной договор, содержащий обеспечиваемое ипотекой обязательство, в отношении формы и го­сударственной регистрации этого договора должны быть соблю­дены требования, установленные для договора об ипотеке;

• определены права и обязанности залогодателя при использова­нии имущества, заложенного по договору об ипотеке; переход прав на это имущество к другим лицам и обременение этого иму­щества правами других лиц;

• установлены понятие последующей ипотеки и условия, при ко­торых она допускается, а также возможность уступки прав по договору об ипотеке;

• заложены основы развития вторичного рынка ипотечных кредитов;

• уделяется внимание особенностям ипотеки земельных участков, предприятий, зданий и сооружений;

• четко отражены правоотношения в области ипотеки жилых до­мов и квартир[15].

Данный закон хоть и регулирует основные правоотношения, возни­кающие при ипотеке, имеет некоторые недостатки, которые не позво­ляют как кредиторам, так и заемщикам активно заниматься ипотеч­ной деятельностью в связи с присущими ей высокими рисками. Речь идет об обращении взыскания на заложенное имущество, которое на практике реализовать достаточно сложно. Кроме того, закон не спо­собствует полноценному созданию рынка закладных, как, например, в Германии, не вводит определенных стандартов их выпуска и их про­дажи инвесторам.

Законодательство, регулирующее ипотечную деятельность, постоян­но развивается. В январе 2000 г. Правительством Российской Федера­ции была одобрена Концепция развития системы ипотечного жилищ­ного кредитования в Российской Федерации. Концепция предостав­ляет огромный простор инициативе субъектов Российской Федерации по выбору схемы, согласно которой в регионе будет развиваться эта система. Любая модель долгосрочного кредитования граждан является приемлемой, если она удовлетворяет требованию юридической чис­тоты и финансовой прозрачности и в ней заложен механизм рефинан­сирования.

В рамках этой программы уже разработано и представлено Государ­ственной думе множество законопроектов, способных облегчить дея­тельность многих ипотечных кредиторов, устраняя недостатки уже су­ществующей системы и четко определяя правила функционирования на российском рынке ипотеки, часть из них уже принята.  14 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах». Принятый закон получил широкую огласку в прессе и в среде ипотечных кредиторов. Были сразу же найдены недостатки и пробелы в его формулировках. Но существенно то, что закон разрешает банкам выпускать ипотечные облигации как напрямую, так и через спе­циальных ипотечных агентов. Специальный ипотечный агент пред­ставляет собой некое хозяйственное общество наподобие акционерно­го, которое может совершать ограниченное количество операций. Оно приобретает права на ипотечные кредиты и выпускает ипотечные цен­ные бумаги.

Например, имеется у банка на балансе портфель кредитов в размере $100 млн. По договору с банком некая аудиторская компания учреж­дает ипотечного агента с энным уставным капиталом. Банк продает ему свой портфель. Ипотечный агент становится его балансодержате­лем и обязуется расплатиться за кредиты через месяц. Под эти креди­ты выпускается пул ипотечных облигаций и привлекаются деньги. Ипотечный агент выступает в качестве титульного эмитента, в акти­вах которого — реестр ипотечных кредитов, а в пассивах — обязатель­ства по ипотечным облигациям.

Однако существует немало проблем, связанных, в частности, с ре­гистрацией и перерегистрацией закладных при передаче их с баланса кредитной организации на баланс ипотечного агента, с налогообложе­нием операций. Закон не способствует простоте и прозрачности обра­зования и обращения ипотечных ценных бумаг и ограничивает их привлекательность с точки зрения инвесторов.

Кроме того, необходимо уточнить характер выпуска облигаций — одноразовый или многоразовый.[16]

Помимо деятельности ипотечных агентов закон раскрывает такие понятия и процессы, как ипотечное покрытие, требования к ипотеч­ным агентам, обращение взыскания на ипотечное покрытие облига­ций, выдача и обращение ипотечных сертификатов участия. Кроме того, закон устанавливает полномочия государственных органов по рынку ипотечных ценных бумаг и устанавливает правила контроля за распоряжением имуществом, составляющим ипотечное покрытие.

Закон «Об ипотечных ценных бумагах» рассматривается ипотеч­ными кредиторами и другими экспертами рынка ипотеки как важней­ший шаг на пути формирования рынка ипотечных ценных бумаг с це­лью привлечения средств инвесторов в жилищный сектор экономики.

Несмотря на то что Закон «Об ипотечных ценных бумагах» был принят конце 2003 г., его реализация связана с инструкциями ЦБ, от кото­рых во многом зависит эффективность принятого закона. Инструкция «Об обязательных нормативах кредитных организаций, осуществля­ющих эмиссию облигаций с ипотечным покрытием» (112-И), принятая 31.03.2004г., устанавливает три дополнительных обязательных нормати­ва—H17, Н18 и Н19. Н17 обязывает кредитную организацию иметь размер предоставленных кредитов с ипотечным покрытием не ниже 10% от капитала. Согласно Н18, соотношение размера ипотечного покрытия и объема эмиссии облигаций с ипотечным покрытием должно состав­лять 100%. А по Н19 объем привлеченных средств населения не должен превышать 50% капитала банка. Кроме того, к банку-эмитенту предъяв­ляются повышенные требования к нормативу достаточности капитала (H1) — 14%, в то время как для остальных этот норматив равняется 10%. Таким образом, новая инструкция делает доступной эмиссию бумаг для очень ограниченного количества кредитных организаций.[17]

Также ЦБ считает необходимым усилить государственный конт­роль и надзор за специализированными ипотечными агентами. ЦБ опасается, что иначе могут возникнуть серьезные правовые и финансо­вые риски для инвесторов. Сейчас система надзора за организациями, обладающими правом выпускать ипотечные облигации, минимальна. Этот пробел нужно закрывать, поскольку мировой опыт свидетель­ствует о том, что недостаточный контроль в этой области может иметь серьезные последствия.[18]

Совершенствование ипотечного законодательства продолжается. Речь идет как о создании новых законов, так и о внесении изменений и до­полнений в действующие законодательные акты (Налоговый кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, закон Российской Федерации «О плате за землю», ФЗ «Об ипотеке», ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Для создания благопри­ятных условий развития системы ипотечного кредитования в настоя­щее время прорабатываются вопросы, затрагивающие порядок нало­гообложения залоговых операций, взимания государственной пошли­ны за нотариальное удостоверение договоров об ипотеке, создания единой системы регистрации прав на недвижимое имущество по всей стране, страхования кредитных рисков и т. п.