ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ В 60-е ГОДЫ
В своей основе партийно-советская управленческая система, бесспорно, несла черты сталинского тоталитарного режима, но с заметными демократическими подвижками, связанными прежде всего с резким сокращением карательно-репрессивной функции, усилением коллегиальных форм руководства. Сняв с наименования должности титул «генеральный», Хрущев теперь именовался как «Первый секретарь» ЦК КПСС в ряду других секретарей, что также не было чисто формальной акцией. Н.С. Хрущев в первый период своего правления попытался внедрить в практику идею сменяемости кадров высшего руководства и устранить милитаризованный характер власти. Политбюро ЦК КПСС стало более представительным органом и включало в себя, помимо ведущих секретарей ЦК КПСС, также руководителей компартий союзных республик, Москвы и Ленинграда, Председателя Президиума Верховного Совета СССР, Председателя Совета Министров, Председателя ВЦСПС, Председателя КГБ, министров обороны, иностранных дел и др. Однако наряду с Политбюро сохранился Секретариат ЦК КПСС, возглавлявший аппарат ЦК КПСС. Значение этого органа определялось тем, что секретари ЦК руководили специализированными отделами, которые во многом дублировали соответствующие министерства и ведомства и осуществляли политическое руководство ими. Через Секретариат ЦК лидер партии фактически контролировал деятельность всего государственного аппарата и определял руководящий состав всех законодательных и исполнительных органов. В системе партийно-государственной власти по-прежнему сохранял свое значение Центральный Комитет КПСС, состоящий из 225 членов и кандидатов, избираемых на съездах КПСС. Это на всех этапах Советской власти, особенно в 20-х гг., был своего рода парламент не только партии, но всей страны. В период правления Н. С. Хрущева значение этого органа значительно возросло по сравнению со сталинским периодом, когда он выполнял в основном функцию передаточного звена исполнительной партийной вертикали. В эту систему входили нижестоящие краевые, областные, районные, городские комитеты партии, осуществлявшие плохо скрываемые фактически распорядительные функции в отношении советских и хозяйственных учреждений. В конце 50-х — начале 60-х гг. пленумы ЦК поднимались иной раз над всей партийной иерархией и в ходе дискуссий принимали принципиальные решения. Так, именно благодаря ЦК Хрущеву удалось в 1957 г. справиться с большинством членов Политбюро, требовавшим его отставки. Члены ЦК не только выступили против большинства членов Политбюро, нарушив сталинскую традицию дисциплинированного подчинения этому органу, но даже заклеймили его позором как антипартийную группу. Маленков, Молотов, Каганович были выведены из состава ЦК и правительства и отправлены подальше от Москвы на периферию. Прощеных маршалов Ворошилова и Булганина также скоро убрали из партийного руководства. Однако коллегиальность ЦК имела свои пределы, определенные неписаными правилами партийного аппарата. Никто не собирался возрождать порядки 1920-х гг., когда объединенный пленум ЦК — ЦК ВКП(б) был фактически партийным парламентом со своими фракциями, ведшими дискуссию и настоящую внутрипартийную борьбу.[11]
|
|
|
|
В этот период в определенной степени возродилась коммунистическая элита, которая влачила ущербное существование, будучи ограниченной сталинской диктатурой. Теперь номенклатурная элита заняла ведущие позиции. Поскольку общество базировалось на принципах эгалитаризма и предполагало принципиальное отрицание элитарности руководства, коммунистическая верхушка стремилась создавать впечатление сменяемости кадров и регулярного обновления своего состава, сохраняя в основном в своих руках все рычаги власти. Усилились технократизация управленческого аппарата, прагматизация хозяйственной политики и в целом слияние управленческих обязанностей политических и хозяйственных руководителей. Однако наряду с этим процессом в начале 60-х гг. стала прослеживаться противоположная тенденция разрушения основ функционирования элиты. Н.С. Хрущев стал нарушать сложившееся привычное взаимодействие основных уровней власти: высшего, среднего или центрального, регионального или местного. Первый секретарь стал зачастую выходить на местный уровень, минуя центральное руководство, с целью получения обратной связи и усиления личного авторитета как демократического лидера, действующего в «ленинском стиле» руководства. Одновременно стали пропагандироваться совершенно утопические прожекты строительства коммунизма к 1980 г., закрепленные XXII съездом КПСС в III Программе КПСС. Вместе с тем, исходя из положения Программы о повышении уровня общественного, демократического коммунистического самоуправления, Хрущев нанес удар по номенклатурной партийно-государственной элите — в Устав КПСС было внесено положение о регулярном обновлении кадров аппарата. Был объявлен запрет избираться в одни и те же органы более трех сроков с исключением для кандидатов, которых поддерживало не менее 75% голосов. Одновременно учреждались различные общественные комиссии для повышения уровня гласности и качества принимаемых органами власти решений. Все эти радикальные реформы отвечали требованиям провозглашенного курса движения к коммунистическому народовластию.
К началу 1960-х гг. СССР вступил в новую качественную стадию своего развития, которая характеризовалась завершением формирования индустриального общества в советском варианте. Именно это обстоятельство побудило правившую компартию, с одной стороны, провозгласить завершение строительства социализма, с другой — начать преобразования в политической системе управления, которая сложилась в 1940-е гг. и носила во многом экстремальный характер. В условиях, когда СССР стал мощной сверхдержавой, уже не было острой необходимости ограничивать население страны как политически, так и экономически во имя мобилизации сил и средств на решение стратегических задач индустриальной модернизации. На XXI съезде КПСС в 1961 г. было заявлено, что социализм построен полностью и окончательно и что пора приступать к строительству коммунизма. Руководство партии и страны во главе с Н.С. Хрущевым приняло решение разработать новую конституцию страны, о чем впервые было сказано на XXII съезде КПСС, на котором была принята утопическая программа строительства коммунизма. Все эти решения и программы принимались в период, когда, с одной стороны, определились высокие темпы прироста промышленного производства, с другой стороны — возникли проблемы с продовольственным снабжением населения. Желая поднять свой престиж в обществе, Хрущев вновь возвратился к теме борьбы со сталинизмом. Описав на съезде ряд преступлений сталинизма, Хрущев организовал принятие постановлений о вынесении тела Сталина из мавзолея и переименовании Сталинграда в Волгоград.
|
|
В соответствии с постановлением Верховного Совета СССР была образована Конституционная комиссия, которая осуществила подготовку проекта новой Конституции в течение двух лет. Основные положения проекта новой Конституции сводились к следующему. Один из ключевых тезисов был посвящен обоснованию перерастания государства диктатуры пролетариата в общенародное государство и соответственно формированию советов народных депутатов. Новые советы должны были быть не только органами власти, но и общественными организациями, так как главная задача заключалась в развертывании общенародной демократии и передаче ряда государственных функций общественным организациям. Подчеркивалось, что руководящим принципом госстроительства являлся принцип демократического централизма и коллективного руководства. Особо ставился вопрос о развитии новых демократических общественно-политических институтов, в частности вводились всенародные обсуждения законопроектов, отчетность избранных руководителей органов управления перед населением, отраслевые совещания трудящихся, органы народного контроля. Отдельно было сказано о возможности референдумов, причем первый должен был пройти по поводу принятия данной конституции. Требования программы КПСС о ротации выборных партийных кадров распространялись на депутатский корпус. Право законодательной инициативы получали профсоюзы и комсомол. Комиссии советов получали права контроля над деятельностью министерств и ведомств. Впервые в советской истории предполагалось сделать постоянным состав таких комиссий и перевести часть депутатов на профессиональную деятельность с отрывом от основного производства. Вводились в изменения в деятельность суда и прокуратуры. В частности, санкцию на арест давал только суд, а прокуратура должна была осуществлять надзор, а не административное право.
|
|
Большие инновации были включены и текст статей о полномочиях республик, которые значительно расширялись. Союзные республики помимо права выхода из СССР получали право осуществлять дипломатические и экономические сношения с зарубежными странами, иметь свои республиканские армии и по вопросам, не оговоренным в конституции, осуществлять свой суверенитет. Выборы республиканских органов власти — правительственных советов предполагалось проводить тайным голосованием. В экономическом разделе текста предполагалось включение тезиса о возможности личной собственности и частном мелком хозяйстве, кроме государственной и кооперативной.
Итоговый проект Конституции[12] был обсужден на заседании комиссии 16 июля 1964 г. К этому времени под влиянием критики ЦК КПСС он был значительно скорректирован. Под нажимом подкомиссии Брежнева в проект были включены идеологические штампы и декларации, которые значительно ухудшили проект. Были сняты положения о ротации депутатского корпуса, о новых полномочиях республик и др. По мнению исследователей, эти изменения были произведены под сверхбдительным контролем той части ЦК, которая в это время активно готовилось к смещению Хрущева и не желала изменений в политической системе. В целом даже в урезанном виде проект новой конституции, бесспорно, представлял значительный шаг вперед и отражал назревшие потребности демократизации общественной системы. Опасения консервативной части КПСС о размывании политической системы и эрозии коммунистической власти имели право на существование, но в условиях общего поступательного развития экономики это не имело бы катастрофических последствий. В то же вовремя принятие демократической Конституции дало бы серьезный стимул для развития общества, расширило бы социальную базу КПСС, привлекло бы симпатии к власти большой части интеллигенции. Но этот исторический шанс КПСС был бездарно упущен.
В ноябре 1962 г. Пленум ЦК КПСС принял постановление «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством», которое предполагало разделение партийных организаций по производственному принципу. Парторганизации от областных и ниже делились на промышленные и сельские. Советы также разделялись на сельские и промышленные. Сельские райкомы партии ликвидировались, а управление сельским хозяйством передавалось территориальным производственным управлениям. Эти изменения коснулись всех общественных организаций, профсоюзов и даже силовых структур. Количество совнархозов сокращалось до 47, из их ведения была выведена строительная отрасль. Промышленные обкомы партии были вынуждены подчиняться совнархозам, которые включали в своей состав по 2—3 области. Главным результатом всех этих преобразований стало резкое возрастание управленческих структур и кадрового корпуса управленцев в 2—3 раза. Эффективность управления резко снизилась, а количество недоброжелателей Хрущева увеличилось, особенно в среде секретарей обкомов — самой влиятельной и многочисленной части партийно-государственной номенклатуры.
Недовольство управленческой деятельностью Хрущева стало быстро распространятся среди личного состава органов МВД, КГБ, армии, где проводились массовые чистки и сокращения. После освобождения от должностей сталинско-бериевских руководящих кадров в органы госбезопасности пришли выходцы из партийно-комсомольской среды, т. е. это были политические деятели, которые имели идеологические ценности. Обладая теоретической подготовкой, самостоятельностью и инициативностью, они были обеспокоены не только снижением уровня материального довольствия сотрудников своей системы, но и в первую очередь ростом оппозиционных настроений в стране. (Только в первом полугодии 1962 г. в стране было изъято более 7700 листовок и анонимных писем, выявлено 60 локальных антисоветских групп.) По их требованию были изолированы от общества бывшие немецкие каратели, а также много церковников и сектантов, которые придавали недовольству масс «контрреволюционный характер».
Хрущевскому руководству пришлось столкнуться с фактами взяточничества, коррупции и массовых приписок. Партийную номенклатуру потрясло дело рязанского секретаря А.И. Ларионова, который сначала получил Золотую Звезду Героя Социалистического Труда, а затем после обнаружения очковтирательства был вынужден застрелиться.
В январе 1962 г. было принято решение об обновлении системы государственного контроля. Вопреки мнению Микояна и Косыгина было подготовлено решение Президиума ЦК КПСС «Вопросы госконтроля и партконтроля». Но только в ноябре, после разделения парторганов по производственному принципу, было принято постановление «Об образовании Комитета партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР». Новый орган не просто дублировал функции партийных и государственных управленческих органов, но создавал новую надстроечную управленческо-контрольную бюрократическую систему. Руководитель этой системы А.Н. Шелепин приобретал де-факто почти такие же полномочия, какими обладал сам Хрущев. С другой стороны, система КПК становилась дополнительным стимулом для номенклатуры в ее противодействии неудержному реформаторству Хрущева.
К середине 1960-х гг. выяснилось, что все демократические, прогрессивные преобразования Хрущева не вызвали энтузиазма в обществе, так как сопровождались ухудшением социально-экономической ситуации. Неурожай 1963 г. и целый ряд внешнеполитических авантюр, непродуманных рывков под лозунгом «Догнать и перегнать Америку по уровню потребления молока и мясопродуктов» привели к повышенной нагрузке на экономику страны. Пытаясь выйти из кризисного положения, правительство заморозило заработную плату, задержало объявленную отмену подоходного налога, повысило нормы выработки на единицу оплаты труда, провело кампанию слишком жестокого преследования спекулянтов, повысило цены на продукты питания. В результате в ряде населенных пунктов пришлось вводить карточки на продовольствие. Своеобразная либерализация цен в условиях социалистического государства, обязанного по определению обеспечить права трудящихся на принципах равенства, вызвала немедленный протест трудового населения. Все это привело к несанкционированным забастовкам и демонстрациям в ряде городов, в том числе к трагическим событиям в Новочеркасске, где была расстреляна демонстрация рабочих. И хотя в этих событиях оказались замешаны уголовные элементы и различные провокаторы, главная вина за неадекватную реакцию армии в этом городе несло руководство КПСС.
Сокращение размеров приусадебных участков у крестьян не могло радовать сельских тружеников. Сельскохозяйственная политика Хрущева нашла свое олицетворение не только в насаждении повсеместно кукурузы, но и в волюнтаристическом вмешательстве в агротехнику.
Грубые публичные нападки Н.С. Хрущева на творчество молодых представителей раскрепощенной интеллигенции, стремившихся к самовыражению, например, на художников-абстракционистов, «формалистов» и других писателей и поэтов, придерживавшихся нетрадиционных направлений в искусстве, вызвали протест этой части общества. Демонстративная поддержка антисталинских произведений А.Т. Твардовского, Е. Евтушенко, А.И. Солженицына не меняла сущности авторитарной политики Хрущева в отношении творческой интеллигенции. Для власти имела значение только поддержка интеллигенцией партийного курса, а не свобода творчества в целом.
Непродуманные кадровые сокращения в Вооруженных Силах, особенно странная отставка министра обороны маршала Г. К. Жукова, спасшего самого Хрущева в 1957 г., предопределили рост недовольства в офицерской среде. Внешняя политика СССР, осуществлявшаяся в соответствии с требованиями авторитарного лидера, также носила налет авантюризма, в результате чего СССР оказался втянутым в венгерский, берлинский, карибский и другие кризисы.
В этих условиях произошло определенное отторжение политики Хрущева не только политической элитой, но и большинством населения — рабочими, крестьянами, армейскими кадрами. Это был безусловный крах Хрущева как политика, взявшего на себя весь груз ответственности назревших реформ, но не сумевшего обеспечить их проведение в рамках научной обоснованности и здравого смысла. Для партийной элиты малоуправляемый и бездумный реформатор Хрущев стал обременительным, неудобным, лишним и даже опасным. Его хамство и грубость, вульгарная речь в обращении даже с ближайшими соратниками вызывали отчуждение и у сторонников реформ. Политическая смерть Хрущева была во многом закономерной, хотя и не обязательной. Летом 1964 г. Хрущев, верный своему стилю управления, приступил к новым реформам, объявив о намерении закрыть академии наук (общую и сельскохозяйственную), отменить доплату за ученые степени ученым, ликвидировать парткомы сельхозуправлений, провести формирование управленских структур других отраслей народного хозяйства. Наконец, он заявил о необходимости введения уже не семилетнего, а восьмилетнего народнохозяйственного планирования. Для партийной элиты стало ясно, что остановить поток бесконечных пертурбаций, которые обессмысливали сами реформы и не давали возможности систематически и планомерно управлять страной, можно только путем отстранения зарвавшегося псевдореформатора. Партийные механизмы позволяли это сделать при определенной предварительной подготовке.
Проведя большой цикл тайных совещаний и добившись определенного консенсуса, высшая номенклатурная элита добилась на октябрьском Пленуме 1964 г. ЦК КПСС смещения Хрущева с занимаемых постов. Следует подчеркнуть, что отстранение Хрущева было результатом вполне нормального политического акта, организованного в рамках существовавшей законности и системы партийно-государственного управления. Более того, сам Н.С. Хрущев видел в осуществившейся возможности бескровной легитимной смены лидера именно свою заслугу как реформатора. Новым руководителем партии стал один из наиболее типичных представителей номенклатурной коммунистической элиты — Л.И. Брежнев, занимавший пост второго секретаря ЦК КПСС.
На первых порах он не посмел свернуть реформы, задуманные Хрущевым и подготовленные А.Н. Косыгиным, что не позволяет однозначно зафиксировать октябрьский пленум ЦК КПСС 1964 г.как рубеж этапа реформ в истории государственного управления. Тем более, что реформы в той или иной степени осуществлялись и постепенно свертывались в течение всей второй половины 1960-х гг. Этот процесс выхода страны из полосы преобразований, безусловно, связан с отказом консервативного руководства во главе с Брежневым от ориентации на совершенствование системы управления и формирование новых механизмов рыночного регулирования экономики. Конечно, повод для такого подхода был — перегибы и перехлесты реформаторства Хрущева отбили всякое стремление к инновационному развитию. С другой стороны, правящая элита была чрезмерно уверена в потенциале советского строя и не собиралась более его либерализировать, ограничившись частичной десталинизацией. В скором времени реформы 60-х гг. по повышению самостоятельности предприятий и усилению рыночных механизмов были дезавуированы, несмотря на то, что они дали хорошие результаты.[13]
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом реформы 50-х – начала 60-х годов ХХ века, инициатором которых выступал Н.С. Хрущёв, так или иначе сводились не к развитию непосредственно производства через совершенствование экономических условий и отношений, а лишь к реорганизации руководства производством, управленческого аппарата, т.е. не выходили за рамки административно-командной системы с её бюрократическим централизмом.
Не могло не вызывать негативной реакции и наступление на руководящие прерогативы местного партийного аппарата, которое никак не компенсировалось укреплением и расширением прав советских органов. Требование ограничить вмешательство партийных комитетов в дела производства воспринимались как посягательство на руководящую роль партии.
Считалось непреложным, что колхозы и совхозы выполняют производственные задания только благодаря партийному руководству.
В новой структуре не были заинтересованы и районный партийный аппарат, кадры которого не были способны ни к чему иному, как «руководить», и областной, поскольку гораздо легче руководить «районным звеном», нежели иметь дело непосредственно с производством. Сказывалась и общая усталость от постоянных перестроек и реорганизаций, бесконечного перетряхивания кадров, когда уже сама идея очередных организационных новаций вызывала внутреннее отторжение не зависимо от её сути. Становилось очевидным, что намечаемая новая перестройка приведёт к дальнейшей дезорганизации народного хозяйства.
Реорганизации и реформы тех лет, имея порой внешний вид децентрализации и демократизации, по сути своей не выходили за рамки этой системы, представляли собой различные комбинации одних и тех же компонентов действующего управленческого механизма. Перестройка системы управления экономикой в тот период оценивалась по преимуществу не как процесс, а как одномоментный акт, направленный на замену слабого звена. Отсюда сиюминутная результативность и последующая бесперспективность. Ни одна из реформ не дала ожидаемого эффекта.