Правовые последствия решения по делу об оспаривании нормативного правового акт

 

Судебные решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладают существенной спецификой, которая проявляется прежде всего в материально-правовых и процессуальных последствиях, наступающих в связи с вступлением решения суда в законную силу.

Некоторые авторы полагают, что судебные решения, принятые по делам об оспаривании нормативных правовых актов, являются актами негативного правотворчества и в этом смысле представляют собой своеобразные источники права[59].

Другие исследователи считают, что ничего особенного, специфического такие судебные акты не содержат, что это - обычный акт толкования и применения права, которым суд, оценивая законность спорного нормативного правового акта, устанавливает факт соответствия либо несоответствия этого акта другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Решение суда в данном случае является, по мнению В.С. Нерсесянца, "лишь основанием (юридическим фактом), с которым законодатель (и действующее право) связывает определенные последствия (утрата силы акта, его неприменение судами и т.д.). Но данные последствия - это уже заранее установленные законодателем правовые нормы, а не нормы права, создаваемые самим судом", но под воздействием судебного решения изменяются юридические свойства оспоренного нормативного акта.

В случае признания спорного акта соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд подтверждает его законность и тем самым снимает с данного акта "оболочку" спорности или неопределенности. Законность акта приобретает характер бесспорной. Повторно законность этого акта, как правило, уже не может быть оспорена. Очевидно, что данный нормативный правовой акт приобретает новые правовые свойства, причем именно в результате действия судебного решения.

При признании нормативного правового акта незаконным суд своим решением лишает его юридической силы либо прекращает действие этого акта. При этом правовая природа этого акта изменяется именно в результате прямого, непосредственного воздействия судебного акта. Вне судебного решения факт несоответствия нормативного правового акта другому акту, имеющему большую юридическую силу, не имеет юридического значения и никаких правовых последствий не влечет. Правовые последствия лишения нормативного правового акта юридической силы или запрета на его дальнейшее применение наступают вследствие действия судебного акта. При этом следует обратить внимание на то, что суд общей юрисдикции в соответствии со ст. 253 ГПК РФ может в своем решении установить срок, с которого прекращается действие незаконного нормативного правового акта.

Таким образом, характер нормативного правового акта, который был предметом судебного контроля, изменяется в результате действия судебного решения.

Судебное решение по делам о нормоконтроле является правоприменительным актом, но в силу того что предметом его действия является нормативный правовой акт, решение приобретает особые свойства. Решение суда, в котором объектом судебной проверки был нормативный правовой акт, само становится предметом применения при квалификации правоотношений, которые регламентировались данным актом. К примеру, если при рассмотрении гражданского дела сторона сошлется в обоснование своих требований и возражений на нормативный правовой акт, который ранее был признан судебным решением незаконным, либо поставит под сомнение нормативный правовой акт, законность которого ранее подтверждена решением суда, суд при выборе правовой нормы, подлежащей применению по данному делу, обязан учитывать состоявшееся судебное решение по делу о нормоконтроле и сослаться на него при обосновании своего решения по гражданскому делу. Судебный акт по делу о нормоконтроле включается в данном случае в правовое основание решения суда по гражданскому делу, т.е. приобретает черты правотворческого акта, становится для суда по существу источником права.

Основное материально-правовое последствие заключается в том, что решением суда снимается неопределенность (спорность) законности нормативного правового акта, который был предметом судебного разбирательства. Суд подтверждает, что положения данного акта соответствуют закону или иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Поскольку вступившее в законную силу судебное решение приобретает свойство обязательности (ст. 13 ГПК РФ, ст. 16 АПК РФ), с выводом суда о законности нормативного правового акта должны считаться любые субъекты, его применяющие. В связи с этим, в частности, можно говорить об отсутствии основания для удовлетворения требования, заявленного в порядке ст. 1069 ГК РФ, о возмещении вреда, причиненного изданием данного нормативного правового акта.

Процессуальные последствия заключаются в том, что указанный нормативный правовой акт, как правило, не может быть подвергнут повторному судебному контролю. Данный акт не должен проверяться судом в порядке п. 2 ст. 11 ГПК РФ, п. 2 ст. 13 АПК РФ при его применении в конкретном деле (косвенный нормоконтроль).

При подтверждении судебным решением законности нормативного правового акта накладываются ограничения на последующее его оспаривание в судах общей юрисдикции, а также арбитражных судах в порядке прямого нормоконтроля. В соответствии с п. 8 ст. 251 ГПК РФ и п. 7 ст. 194 АПК РФ суд отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении. Если исходить из буквального толкования указанных процессуальных норм, то повторное оспаривание нормативного правового акта лицами, участвующими в деле, или иными лицами по иным основаниям допускается.

Так, И.А. Приходько полагает, что "повторное оспаривание нормативного акта возможно по любым иным основаниям, чем указанные в рассмотренном судом заявлении, в т.ч. по основаниям, возникшим до того, как оспоренный нормативный акт был проверен судом"[60]. Поэтому, по его мнению, выводы суда, однажды проверившего нормативный правовой акт на предмет его соответствия другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и не усмотревшему между ними противоречия, не могут рассматриваться как исчерпывающее подтверждение законности проверенного акта. В связи с этим автор полагает, что в действующих процессуальных кодексах законодателем не достигнута такая важная цель, как создание определенности в отношении действия проверенного судом нормативного акта и недопущение противоположных судебных решений[61].

С такой позицией трудно согласиться. О реализации законодателем указанной цели свидетельствуют положения ст. 248 ГПК РФ, прямо запрещающей повторно рассматривать дело, возникшее из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете[62], правила, закрепленные п. 2 ст. 252 ГПК РФ и п. 8 ст. 194 АПК РФ, которые требуют от суда рассмотреть дело по существу и вынести решение о законности нормативного акта при наличии отказа заявителя от своего требования либо признания требования органом или лицом, принявшим нормативный правовой акт, а также содержание п. 3 ст. 146 ГПК РФ и п. 5 ст. 194 АПК РФ, в соответствии с которыми суд при проверке нормативного правового акта не связан основаниями и доводами заявителя и проверяет спорные положения в полном объеме.

Требования, изложенные в п. 3 ст. 146 ГПК РФ и п. 5 ст. 194 АПК РФ, имеют особое значение. В соответствии с ними суд должен проверить спорный акт не только на соответствие тому нормативному правовому акту, на который указывает заявитель, но и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, суд независимо от оснований оспаривания осуществляет проверку законности акта с точки зрения содержания, а также полномочий органа или лица, его принявшего.

При этом необходимо подчеркнуть, что в данном случае речь идет о юридической обязанности суда. Поэтому невыполнение судом первой инстанции обязанности проверить законность спорного нормативного правового акта в полном объеме служит основанием для отмены судебного решения вышестоящей судебной инстанцией и для принятия нового решения с учетом выявленных обстоятельств, свидетельствующих о незаконности спорного акта.

Сказанное позволяет вполне справедливо предположить, что спорный нормативный правовой акт или его отдельные положения, законность которых подтверждена судебным решением, вступившим в законную силу, проверены судом в полном объеме по всем основаниям. Поэтому вопрос о возможности повторного оспаривания данного нормативного правового акта в принципе не должен возникать, поскольку презюмируется полнота судебной проверки и, соответственно, отсутствие оснований для его новой ревизии.

В связи с этим, более предпочтительна позиция В.М. Жуйкова, который считает, что норму, содержащуюся в п. 8 ст. 251 ГПК РФ, необходимо толковать во взаимной связи со ст. 248 ГПК РФ, которая регулирует общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и распространяется на производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Следовательно, по мнению В.М. Жуйкова, если имеется вступившее в законную силу решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта или его части, то оспаривание этого же нормативного правового акта или той же его части не допускается[63]. Необходимо лишь добавить, что при обосновании вывода о недопустимости повторного оспаривания законности нормативного правового акта п. 8 ст. 251 ГПК РФ требует системного толкования во взаимосвязи не только со ст. 248 ГПК РФ, но и с п. 3 ст. 246 и ст. 250 ГПК РФ.

П.П. Серков, в свою очередь, отмечает, что при повторном оспаривании нормативного правового акта предмет судебного исследования будет одним и тем же, несовпадение доводов заявителей не является в данном случае существенным обстоятельством[64].

Указанная позиция нашла поддержку Пленума Верховного Суда РФ, разъяснившего судам, что заявителю должно быть отказано в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в т.ч. не указанным в заявлении (п. 3 ст. 246, ст. 248, ч. 8 ст. 251 ГПК РФ).

Возможность повторного оспаривания нормативного правового акта допускается, по мнению Пленума Верховного Суда РФ, только в том случае, когда в заявлении указываются такие основания, которые объективно не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (ч. 8 ст. 251 ГПК РФ) (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Вместе с тем следует признать, что ограничение прав лиц, не участвовавших в деле, на повторное оспаривание нормативного правового акта по основаниям, которые не были предметом судебного анализа, не только ограничивает права данных лиц на судебную защиту, но и фактически ведет к консервации процессуального упущения суда, не проверившего в полном объеме законность спорного акта, и, что особенно важно, к консервации возможной судебной ошибки в оценке законности данного нормативного правового акта.

В целях исправления возможных судебных ошибок при оценке законности нормативных правовых актов в п. 11 вышеуказанного постановления Пленума Верховного Суда РФ рекомендуется использование процессуального механизма надзорного производства, в соответствии с которым лица, не участвовавшие в деле, могут привести дополнительные доводы о незаконности нормативного акта при обжаловании решения в суде надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права.

Учитывая исключительный характер надзорного порядка пересмотра судебных актов, в т.ч. достаточно ограниченные сроки для подачи надзорной жалобы, указанное производство вряд ли можно считать достаточно эффективным механизмом защиты интересов лиц, не участвовавших в деле об оспаривании нормативных актов.

Таким образом, в настоящее время в сфере прямого судебного нормоконтроля сложилась следующая дилемма: с одной стороны, имеется процессуальная обязанность суда проверить законность спорного нормативного правового акта в полном объеме и тем самым исключить неоднократное их оспаривание, так как законность этих актов подтверждена решением суда, а с другой - отсутствует эффективный процессуальный механизм исправления судебных ошибок, связанных с неисполнением судом указанной процессуальной обязанности, в т.ч. по заявлению лиц об оспаривании проверенного судом нормативного правового акта по иным основаниям.

В первую очередь необходимо определить последствия, связанные с воздействием судебного решения на нормативный правовой акт и влекущие за собой соответствующие изменения его правового статуса. В соответствии с действующим процессуальным законодательством (п. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ, п. 5 ст. 195 АПК РФ) и сложившейся судебной практикой суды, придя к выводу о незаконности спорного нормативного правового акта, признают такой акт недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения в законную силу. Правовым последствием признания нормативного правового акта или его отдельных положений недействующим является, таким образом, прекращение его регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения. Судебным решением останавливается реализация такого нормативного акта, он может не исполняться и не соблюдаться субъектами данных правоотношений. Это также означает введение запрета на дальнейшее его применение судами, иными государственными или муниципальными органами и должностными лицами и т.д. Суд, не отменяя, т.е. формально не лишая нормативный правовой акт юридической силы, фактически парализует действие данного акта на неопределенное время.

Такой подход к правовым последствиям признания незаконными нормативных правовых актов сложился в законодательстве и судебной практике не сразу и во многом под влиянием правовых позиций Конституционного Суда РФ.

Несколько иная ситуация сложилась в правовом регулировании последствий признания незаконным нормативного правового акта судами общей юрисдикции. В ГПК РФ 2002 г. законодатель в значительной мере отошел от правовой позиции Конституционного Суда РФ и сложившейся к тому времени судебной практики. Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Поскольку последствием признания судом нормативного правового акта незаконным является утрата силы этим актом, это по сути дела означает объявление его недействительным. И хотя в ст. 253 ГПК РФ используется термин "недействующий акт", по существу речь идет именно о его недействительности.

Такая позиция законодателя была подвергнута критике в специальной литературе, в т.ч. с точки зрения ее конституционности[65]. Не случайно положения ст. 253 ГПК РФ стали предметом запроса в Конституционный Суд РФ о проверке их соответствия Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П, сославшись на правовые позиции, сформулированные в названных выше постановлениях от 16 июня 1998 г. N 19-П и от 11 апреля 2000 г. N 6-П, подтвердил неконституционность ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ в части, регулирующей последствия признания недействующими нормативных правовых актов, констатировав, что они не имеют юридической силы с момента принятия и не подлежат применению[66].

Конституционный Суд РФ, таким образом, вновь обратил внимание на отличие правовых последствий признания нормативного правового акта недействительным и утрачивающим силу от признания акта недействующим и не подлежащим применению.

Признание нормативного правового акта недействительным означает его исключение из нормативно-правовой системы. При этом отмена незаконного акта органом, его принявшим, не требуется, так как этот акт считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда РФ (п. 7 постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П). Юридическая сила такого акта не может быть восстановлена, в т.ч. и повторным принятием аналогичного по содержанию нормативного акта.

В случае признания судом нормативного правового акта недействующим он автоматически не исключается из нормативно-правовой системы. Для этого требуется его отмена соответствующим органом или должностным лицом. Кроме того, действие данного акта может быть восстановлено в случае пересмотра решения суда, которым он был признан законным, либо вследствие подтверждения конституционности данного нормативного акта Конституционным Судом РФ, когда такое подтверждение допускается (п. 4 постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П).

Признание нормативного правового акта недействительным фактически будет означать отмену этого акта с момента его принятия. Таким образом, судебное решение как акт негативного правотворчества приобретет обратную силу. Между тем придание обратной силы нормативным правовым актам, в т.ч. законам, которые направлены на отмену других нормативных правовых актов, как правило, не допускается. В данном случае действует общеправовой принцип, согласно которому закон не имеет обратной силы. Исключения, как известно, чаще всего касаются случаев, когда закон направлен на отмену мер уголовной ответственности за те или иные деяния.

Лишение правовых актов нормативного характера юридической силы с момента их принятия, тем более когда они действовали значительный период времени, может повлечь за собой лавину требований граждан или организаций о пересмотре значительного числа правоприменительных актов, в т.ч. судебных, основанных на признанном недействительным нормативном акте. Кроме того, в результате признания нормативного правового акта недействительным в нормативно-правовой системе на достаточно длительный период может образоваться своего рода "брешь", т.е. пробел в правовом регулировании, который может быть восполнен только соответствующим правотворческим органом. При этом нередко требуется не просто заменить негодную правовую норму данного нормативного правового акта, но и одновременно внести целый ряд поправок в другие нормативные правовые акты, чего, естественно, суд сделать не в состоянии.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 28 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил судам, что нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, признаются судом недействующими с момента вступления решения в законную силу. Что касается иных нормативных правовых актов, то они могут быть признаны судом недействующими со дня их принятия либо с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В связи с этим вряд ли можно признать обоснованными мнения тех авторов, которые допускают признание нормативных актов недействующими со дня издания[67], что по сути означает поддержку позиции о наделении судов полномочиями по лишению нормативных правовых актов юридической силы с момента их принятия.

Одним из аргументов в пользу придания обратной силы судебным решениям в сфере нормоконтроля, по мнению В. Буркова, является то, что в случае признания нормативного правового акта недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу складывается ситуация, когда "один и тот же акт является законным с момента его принятия до момента вынесения решения суда и незаконным после принятия решения суда"[68].

В данном случае автор смешивает понятия "признание акта незаконным" и "признание акта недействующим". Следует иметь в виду, что процессуальное законодательство (ч. 3 ст. 253 ГПК РФ и ч. 5 ст. 195 АПК РФ) регламентирует не момент, с которого нормативный правовой акт признается незаконным, а момент, с которого начинают действовать правовые последствия признания акта не соответствующим закону.

Что касается решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признании незаконным нормативного правового акта, то процессуальное законодательство, к сожалению, не содержит каких-либо норм, касающихся возможности и порядка придания обратной силы таким решениям. Между тем вряд ли можно отрицать необходимость включения в процессуальные кодексы правовых норм, регламентирующих основания и процедуру пересмотра правоприменительных, в т.ч. судебных, актов, основанных на незаконном нормативном правовом акте, признанном судом недействующим и не подлежащим применению.

В данном случае может быть принят во внимание подход, изложенный в названном определении Конституционного Суда РФ. При этом, конечно, необходимо учитывать различие правовых последствий неконституционности и незаконности нормативного правового акта.

В частности, необходимо предусмотреть возможность пересмотра решения по делу, которое послужило основанием для обращения гражданина (организации) в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, примененного в этом деле в отношении данного гражданина (организации). При этом пересмотр такого решения должен осуществляться по заявлению гражданина (организации) в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством для данного вида правоприменительного акта.

Для несудебных правоприменительных решений это могут быть, в частности, процедура, предусмотренная для оспаривания в суд индивидуальных правовых актов (гл. 25 ГПК РФ, гл. 24-25 АПК РФ). При этом предусмотренный законом срок на оспаривание в суде индивидуальных актов должен в данном случае исчисляться с момента вступления в законную силу решения суда по делу об оспаривании незаконного нормативного акта.

В этой связи возникает вопрос о процессуальном порядке применения для пересмотра окончательного судебного решения, основанного на положениях нормативного акта, незаконность которых установлена судом.  В частности, возможно ли в данном случае применение процедуры пересмотра решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам.

Конституционный Суд РФ в целом ряде своих определений указал на возможность пересмотра судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с признанием примененной судом нормы неконституционной (определение Конституционного Суда РФ от 6 июня 1997 г. N 59-О о разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371, ч. 3 ст. 374 и п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.В. Лукашова и И.П. Серебренникова, определение Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 г. N 4-О по жалобе гражданки Петровой И.В. на нарушение ее конституционных прав ч. 2 ст. 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"[69]). Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ нашла свою реализацию в уголовном и арбитражном судопроизводстве. Так, ст. 413 УПК РФ и ст. 311 АПК РФ предусматривают в качестве оснований для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам признание не соответствующими Конституции РФ судебных постановлений, примененных в уголовном или арбитражном деле, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд РФ, а также установление Европейским Судом по правам человека нарушения положений Конвенции от о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека.

В юридической литературе высказано предложение о необходимости законодательного оформления специальной (исключительной) процедуры проверки вступивших в законную силу и окончательных судебных актов по основаниям, связанным с установлением Европейским Судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека, а также по основанию признания Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд РФ. Такая процедура именуется "пересмотр судебных постановлений в связи с исключительными обстоятельствами"[70]. Учитывая исключительный характер данной процедуры, а также интересы формирования единообразия судебной практики (определения правильного истолкования закона), предлагается передать полномочия по рассмотрению заявлений о пересмотре судебных постановлений в связи с исключительными обстоятельствами Президиуму Верховного Суда РФ[71].

Представляется, что указанный порядок может быть с успехом использован и для пересмотра вступившего в законную силу решения по делу, которое послужило основанием для обращения гражданина (организации) в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением об оспаривании незаконного нормативного правового акта, примененного в этом деле в отношении данного гражданина (организации). Исключительный порядок исправления такого рода судебных ошибок будет применяться в отношении тех судебных актов, которые не могут быть оспорены в рамках существующих проверочных процедур. При этом полномочиями по пересмотру решений судов общей юрисдикции в связи с указанными исключительными обстоятельствами должны обладать Президиум Верховного Суда РФ и президиумы судов субъектов РФ в отношении решений мировых и районных судов, а в отношении решений арбитражных судов - Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ.

Введение специальной исключительной процедуры пересмотра окончательных судебных актов будет в полной мере соответствовать принципу правовой определенности, одной из составляющих которого является требование введения запрета на оспаривание вступившего в законную силу и окончательного судебного акта, если отсутствуют обстоятельства существенного и непреодолимого характера.

 

Заключение

 

Нормативный правовой акт является ведущей формой российского права. Именно он по справедливому утверждению С. Бошно «определяет тип отечественной правовой системы. От него зависят все другие формы права, он определяет их роль и иерархические системные взаимосвязи. Именно нор­мативные правовые акты составляют систему законо­дательства»[72].

    Теоретическая и функциональная проработка понятия нормативного правового акта осуществлена в Постановлении Пленума Верховного Суда Россий­ской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практи­ке рассмотрения судами дел об оспаривании норма­тивных правовых актов полностью или в части». В этом документе определены существенные при­знаки нормативного правового акта: 1) издан в уста­новленном порядке управомоченным органом госу­дарственной власти, органом местного самоуправле­ния или должностным лицом; 2) содержит правовые нормы (правила поведения); 3) обязателен для не­определенного круга лиц; 4) рассчитан на неодно­кратное применение; 5) направлен на урегулирова­ние общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Итак, нормативный правовой акт – это письменный офи­циальный документ, принятый в определенной форме и процедуре, направленный на возникнове­ние, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное при­менение, длительное существование, регулирова­ние общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются компетентными органами и лицами в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов.

Таким образом, признаками нормативного правового акта являются:

1) издается в установленном заранее порядке уполномоченными субъектами в пределах их компетенции;

2) содержит правовые нормы, правила поведения;

3) обязателен для неопределенного круга лиц;

4) рассчитан на неоднократное применение;

5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Основаниями оспаривания нормативного правового акта являются такие критерии, как:

- правомочность субъекта, принимающего акт;

- соответствие содержания акта объему полномочий субъекта;

- правильный выбор формы акта;

- соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу.

В действующем процессуальном законодатель­стве состав и правовое положение лиц, участвующих по делам об оспаривании нормативных актов, регла­ментировано достаточно схематично и неполно.

В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ к лицам, участвующим в деле, относится заявитель, т.е. лицо, оспаривающее нормативный акт, представитель органа государственной власти, органа местного са­моуправления или должностного лица, а также про­курор.

Кроме того, согласно ст. 34 ГПК РФ к этой кате­гории субъектов относятся иные заинтересованные лица. При этом ни в названной норме, ни в гл. 24 ГПК РФ, регулирующей порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, состав «иных заинтересованных лиц» не конкретизирован.

Помимо общих процессуальных прав и обязанностей, которыми наделено любое лицо, участвующее в деле (ст. 35 ГПК РФ, ст. 41 АПК РФ), каких-либо иных прав и обязанностей, специ­фичных для данной категории лиц, процессуальное законодательство практически не предусматривает. Можно лишь отметить возможность признания су­дом обязательной явки в судебное заседание пред­ставителя органа или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепление особого порядка распределения обязанности по до­казыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).

Отмеченные недостатки в правовом регулиро­вании указанных вопросов привели к тому, что в су­дебной практике сложился значительный разнобой в определении состава, правового статуса и даже наименования лиц, которые должны принимать участие в делах об оспаривании нормативных актов.

Нельзя отрицать наличие в публичных делах правового спора и конфликта, но и нельзя согласиться с мнением ученых-процессуалистов, которые полагают, что такие дела надо рассматривать в порядке искового производства, что решит все спорные вопросы. Дела об оспаривании НПА имеют публичный интерес, потому не только процедура судебного рассмотрения, но и состав лиц, участвующих в деле, должны быть отличны от искового производства.

Процессуальное доказывание по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает существенной спецификой, связанной с тем, что по этим делам предметом судебного исследования и доказательственной деятельности заинтересованных лиц выступает явление сугубо правового характера - законность нормативных правовых актов. Суд по этим делам с учетом доводов заявителя, органа (должностного лица), принявшего нормативный правовой акт, иных заинтересованных лиц оценивает соответствие содержания спорного акта закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы, правомочие органа или должностного лица на принятие такого акта, соблюдение процедуры (порядка) принятия и обнародования данных актов и т.д. В исковом производстве указанные обстоятельства относятся не к фактической, а к юридической основе дела. Стороны и третьи лица ссылаются на них при обосновании своей правовой позиции по делу, а суд оценивает эти обстоятельства при выборе подлежащих применению правовых норм, квалификации спорных правоотношений, установлении субъективных прав и обязанностей сторон.

Все это дало основание ряду авторов высказать мнение, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов вообще не проводится процессуальное доказывание. Так, М.К. Треушников отмечает, что по указанным делам "нет предмета доказывания в традиционном понимании этого явления как совокупности юридических фактов основания иска и возражения против него, отсутствуют, как правило, доказательства как носители фактической информации и нет доказывания как логико-практической деятельности, связанной с оперированием судебными доказательствами"[73]. По его мнению, по этим делам доказывание имеет характер чисто логических операций[74].

Действующее процессуальное законодательство содержит однозначные положения о доказывании и доказательствах по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Так, в ч. 1 ст. 249 ГПК РФ и ч. 6 ст. 194 АПК РФ указываются обстоятельства, которые подлежат доказыванию по этим делам, а также формулируется правило распределения обязанности по доказыванию этих обстоятельств.

Судебная практика свидетельствует о том, что по этим делам может осуществляться доказывание с использованием судебных доказательств, в т.ч. свидетельских показаний, заключения эксперта, письменных документов и иных средств доказывания.

Следует признать правомерным отнесение к предмету доказывания таких фактов, как соответствие спорного акта иным нормативным правовым актам большей юридической силы; наличие правомочия (компетенции) органа или должностного лица на принятие акта данного акта, а также фактов, характеризующих порядок принятия, введения в действие и опубликования нормативного правового акта.

Как отмечает С. Никитин[75], проверка наличия или отсутствия факта нарушения или угрозы нарушения прав или законных интересов гражданина (организации), являющегося заявителем по делу об оспаривании нормативного правового акта, имеет значение для установления юридического интереса гражданина (организации) в оспаривании данного нормативного правового акта, поскольку действующий процессуальный закон связывает с данным фактом возможность реализации заявителем права на оспаривание данного акта и, соответственно, правомерность возбуждения и рассмотрения дела в порядке производства об оспаривании таких актов (гл. 23 АПК РФ, гл. 24 ГПК РФ).

Указанный факт, несомненно, имеет значение для дела об оспаривании нормативного правового акта, но это связано не с рассмотрением дела по существу (материально-правовое значение), а с оценкой правомерности проведения разбирательства по делу (процессуальное значение). В принципе аналогичное значение имеют и иные факты, подлежащие доказыванию по этим делам: подведомственность дела об оспаривании данного нормативного правового акта, процессуальная правоспособность заявителя, а также иные условия реализации права на обращение в суд (подсудность дела, оплата госпошлины и т.д.). Эти и иные факты, имеющие процессуальное значение для дела, нецелесообразно включать в предмет доказывания.

В частности перечень необходимых доказательств по делам об оспаривании нормативных правовых актов, приведен в "Справочнике по доказыванию в гражданском судопроизводстве"[76]. В данном издании к категории необходимых (обязательных) доказательств отнесены: копия оспариваемого нормативного правового акта, источник опубликования данного акта (ст. 132, 251 ГПК РФ); документы, определяющие компетенцию органов, принявших нормативный правовой акт, а также доказательства, подтверждающие обстоятельства нарушения или возможность нарушения в будущем нормативным актом прав или охраняемых интересов заявителя.

В п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 перечень обязательных доказательств по делам об оспаривании нормативных правовых актов в определенной степени конкретизирован в зависимости от вида оспариваемого акта, указано, что к заявлению об оспаривании нормативного правового акта должны быть приобщены копия оспариваемого нормативного правового акта или его части, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины.

Главное отличие правовых последствий заключается в том, что объявлением нормативного правового акта недействительным констатируется его юридическая ничтожность с момента издания, что автоматически ставит под сомнение законность всех ранее принятых актов применения данного нормативного предписания. Признание нормативного правового акта недействующим означает лишь запрет на его дальнейшее применение и не требует пересмотра вынесенных ранее правоприменительных актов.

В п. 28 вышеуказанного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 подчеркивается, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, то суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ правоприменительные решения, основанные на признанном неконституционным акте, по делам лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, также могут быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Это касается как не вступивших, так и вступивших в законную силу, но не исполненных или исполненных частично решений. Однако такой пересмотр, по мнению Конституционного Суда РФ, не может производиться без надлежащего волеизъявления заинтересованных субъектов и учета требований отраслевого законодательства, а также при соблюдении общих правил судопроизводства, в т.ч. касающихся порядка пересмотра судебных актов.

 

 

                                Исполнитель____________________________________

 

«____» августа 2010 г.