Характеристика стадии расследования по делам об административных правонарушениях

Административное расследование проводится по месту совершения либо выявления правонарушения. Как говорится в комментариях КоАП РФ, данное положение обусловлено необходимостью проведения экспертизы или иных процессуальных действий[20].

Этап совершения процессуальных действий является ключевым, поскольку должностное лицо посредством их совершения устанавливает обстоятельства, входящие в предмет доказывания. Необходимо установить количество сведений, достаточных для составления протокола об административном правонарушении.

Прежде чем приступить к собиранию доказательств совершенного правонарушения, должностное лицо выносит определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

В 1-м параграфе данной главы указывалось, что прокурор также имеет право вынести постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Постановление направляется в уполномоченный рассматривать дело орган или уполномоченному должностному лицу и подлежит обязательному рассмотрению. Причем уполномоченный орган или должностное лицо обязаны направить прокурору в письменной форме результаты рассмотрения дела[21].

Возвращаясь к порядку, когда должностным лицом выносится определение, рассмотрим требования к содержанию определения. Действующая редакция КоАП РФ в ч.3 ст.28.7 указывает, что в нем должно быть отражено следующее:

дата и место составления определения;

должность, фамилия и инициалы должностного лица, его составившего;

повод для возбуждения дела – источник, из которого стало известно о совершении административного правонарушения. Перечень поводов содержится в ч.1 ст.28.3 КоАП РФ;

данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Событие административного правонарушения – это факт того, что правонарушение имело место. Так, например, Административный регламент Министерства внутренних дел РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения основанием для вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования определяет факт выявления административного правонарушения в области дорожного движения[22].

статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за совершенное правонарушение. То есть, должностным лицом проводится предварительная оценка совершенного деяния, позволяющая его квалифицировать.

Однако в рассматриваемой части статьи 28.7 КоАП РФ ничего не говорится о необходимости указывать сведения о лице, в отношении которого составляется определение. Пробел в законодательстве выявляется при изучении этой же части данной статьи, согласно которой лицу, в отношении которого вынесено определение, разъясняются его права и обязанности. Реализация указанных в ч.1 ст.25.1. КоАП РФ прав лица, в отношении которого ведется производство по делу, не находит нормативного отражения в ч.3 ст.28.7 КоАП по той же причине, что среди данных, указываемых в определении, не называются сведения о лице, в отношении которого оно составлено. Бессмысленно говорить о правах лица, сведения о котором совершенно не отражаются в процессуальном документе.

Также в КОАП РФ  можно найти еще одно противоречие, связанное с рассматриваемой ситуацией. Ч.3.1 ст.28.7 КоАП РФ установлено, что в течение суток с момента вынесения определения его копия должна быть вручена под расписку либо выслана лицу, в отношении которого ведется производство по делу и потерпевшему. Если субъектом правонарушения является юридическое лицо, то копия вручается законному представителю. Возникает вопрос: как реализовать данную норму, если не предъявляется требование об указании сведений о лице, в отношении которого ведется производство? Фактически получается, что, если в определении о возбуждении дела и проведении административного расследования нет никаких данных о лице, в отношении которого это определение выносится, то некому и некуда направлять его копию.

На лицо явный пробел в законодательстве, который влечет за собой возникновение абсурдных ситуаций. Следовательно, данный пробел необходимо восполнить.

В этом вопросе необходимо обратить внимание на Приказ Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП РФ), преемником которого в настоящее время является Федеральная антимонопольная служба РФ, от 25.02.2003 № 50 «Об утверждении форм процессуальных документов при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере защиты прав потребителей». В предлагаемой форме определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования содержится пункт, в котором указываются фамилия, имя, отчество лица, в отношении которого ведется производство, либо полное наименование юридического лица. К этому пункту сделано примечание о том, что сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу, указывается в том случае, если оно известно и имеется необходимость истребования таких сведений для разрешения дела.

Было бы разумным использовать содержание формы определения, утвержденной Приказом МАП РФ, и внести дополнение в ч.3 ст.28.7 КоАП РФ о том, что в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования должны содержаться сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу. Но содержащиеся примечания в Приказе МАП, что такие сведения указываются, если такое лицо известно и имеется необходимость истребования таких сведений указывать нецелесообразно. Административное расследование возбуждается в отношении конкретного лица, а необходимость истребования сведений обусловлена содержанием ч.3.1 ст.28.7 и ч.1 ст.25.1 КоАП РФ.

После того, как появляется процессуальное основание проведения административного расследования, должностное лицо приступает к процессу доказывания. На проведение административного расследования должностному лицу дается срок, равный 1 месяцу с момента возбуждения дела.

Проведя аналогию с предварительным расследованием в уголовном процессе, можно сказать, что должностное лицо собирает доказательства по делу, которые должны обладать свойствами относимости, допустимости и достаточности. Относимость доказательств означает, что доказательства относятся к предмету доказывания, то есть способны либо обосновать, либо опровергнуть обстоятельства по делу об административном правонарушении. Допустимость доказательств складывается из трех составляющих: во-первых, известность источника получения доказательств, во-вторых, законность способа получения доказательств, в-третьих, соблюдение порядка производства по делу: не превышены полномочия должностного лица, участниках разъяснены права и обязанности, соблюден порядок приобщения доказательств к делу и т.д.[23]

Сведения, собираемые для установления обстоятельств по делу, можно разделить на три группы:

сведения, свидетельствующие о наличии либо отсутствии состава правонарушения;

причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения;

обстоятельства, влияющие на вид и размер наказания[24].

Для установления всех элементов состава правонарушения, выявления причин и условий его совершения, а также обстоятельств, которые в дальнейшем могут повлиять на вид и размер наказания должностное лицо самостоятельно принимает решения о производстве тех или иных мероприятий.

Исходя из практики правоприменения ст.28.7 КоАП РФ действия, совершаемые должностным лицом при проведении административного расследования можно разделить на две группы:

применение мер обеспечения производства по делу;

действия, непосредственно направленные на установление обстоятельств по делу.

Как установлено ч.1 ст.27.1 КоАП РФ, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении применяются в целях пресечения правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности составления его на месте выявления правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления. Некоторые меры обеспечения применяются при проведении административного расследования. Например, временный запрет деятельности, изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей. Срок применения меры обеспечения не обязательно ограничивается сроком административного расследования, в зависимости от вида применяемой меры обеспечения они могут действовать и на следующей стадии производства по делу – рассмотрение дела об административном правонарушении.

Ко 2-й группе действий должностного лица можно отнести:

взятие объяснений у лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также показаний у потерпевших и свидетелей, если получить данные объяснения или показания невозможно при составлении протокола;

взятие проб, образцов, необходимых для проведения экспертизы;

назначение экспертиз;

проведение проверок, ревизий, инвентаризаций;

направление запросов, поручений;

получение показаний специальных технических средств;

истребование документов, справок.

Так, например, по делу, возбужденному по ст. ч.1 ст.7.12 КоАП РФ (Ввоз, продажа, сдача в прокат или иное незаконное использование экземпляров произведений или фонограмм в целях извлечения дохода в случаях, если экземпляры произведений или фонограмм являются контрафактными), необходимо выяснить являются ли экземпляры произведений или фонограмм контрафактными. Для установления признаков контрафактности назначается и проводится экспертиза. И заключение эксперта будет иметь доказательственное значение для дела об административном правонарушении.

Итогом проведения вышеперечисленных процессуальных действий являются собранные должностным лицом доказательства: объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу, показания потерпевшего, свидетелей, заключение эксперта, документы, показания специальных технических средств, вещественные доказательства.

Однако в процессе доказывания должностному лицу не всегда удается установить все обстоятельства по делу в установленный для расследования общий срок. Поэтому в КоАП РФ предусматривается возможность продления этого срока в таких исключительных случаях. Говоря об их исключительности, законодатель таким образом выражает то, что не стоит злоупотреблять данной нормой КоАП РФ, чтобы не допускать волокиты.

В этом случае должностное лицо, в производстве которого находится дело, направляет письменное ходатайство руководителю исполнительного органа. По распоряжению последнего срок административного расследования может быть продлен. Закон указывает максимальные сроки продления расследования. Руководитель того же органа, в производстве которого находится дело, может продлить срок не более, чем на 1 месяц. Согласно ч.5 ст.28.7 КоАП РФ на срок до 6 месяцев могут быть продлены дела по решению:

руководителя или его заместителя вышестоящего таможенного органа, а также руководителя или его заместителя федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела;

руководителя вышестоящего органа по делам о нарушении Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшего причинение легкого или средней тяжести вред здоровью потерпевшего;

руководителя вышестоящего органа по делам о незаконной организации и проведению азартных игр.

Решение о продлении срока административного расследования оформляется в виде определения, в котором обязательно указывается основание продления срока расследования. Копия такого решения должна быть направлена лицу, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевшему.

Кроме того, в ходе собирания доказательств по делу может возникнуть ситуация, когда административное расследование будет приостановлено. КоАП РФ не регламентирует подобные ситуации, возникающие на практике. Поэтому применяется аналогия закона. И.О.Филоненко предлагает с учетом положений УПК РФ к основаниям приостановления административного расследования отнести неизвестность места нахождения лица, в отношении которого возбуждено дело, и тяжкое заболевание, препятствующее его участию в производстве по делу об административном правонарушении[25].

При возникновении подобных ситуаций должностное лицо должно выполнить все действия, производство которых возможно в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, и вправе ходатайствовать перед руководителем о приостановлении административного расследования.

Процесс собирания доказательств в рамках административного расследования завершается составлением одного из следующих процессуальных документов:

· протокол об административном правонарушении;

· постановление о прекращении дела об административном правонарушении[26].

Если в ходе расследования выясняется, что отсутствуют обстоятельства, исключающие производство по делу, содержащиеся в ч.1 ст.24.5 КоАП РФ, то должностным лицом составляется протокол об административном правонарушении. Эти обстоятельства могут быть установлены посредством проверки материалов, указывавших на наличие события административного правонарушения, поступивших из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, сообщений и заявлений физических либо юридических лиц, из сообщений средств массовой информации[27].

Доказательственное значение протокола состоит в том, что, во-первых, он фиксирует обстоятельства совершенного правонарушения, которые были установлены при проведении административного расследования, и доказательную базу дела. Во-вторых, является основанием для проведения процессуальных действий на последующих стадиях административного производства. В-третьих, протокол является процессуальным документом, завершающим административное расследование.

Протокол об административном правонарушении, согласно ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, должен содержать следующие данные:

дата и место составления протокола;

фамилия и инициалы должностного лица, его составившего;

сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело;

фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей, потерпевших, если они имеются;

место, время совершения правонарушения;

событие административного правонарушения;

статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая ответственность лица за совершенное административное правонарушение;

объяснение лица, в отношении которого возбуждено дело;

иные сведения, необходимые для разрешения дела.

После составления протокола необходимо определиться с органом или лицом, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении и с местом рассмотрения дела. Главы 22 и 23 КоАП РФ подробно регламентируют подведомственность и подсудность дел об административных правонарушениях, а место совершения правонарушения, по общему правилу, определяет место рассмотрения дела, что указано в ч.1 ст.29.5 КоАП РФ. Также другие части статьи 29.5 КоАП РФ предусматривают специальные правила определения места рассмотрения дела.

Этап передачи материалов дела на рассмотрение включает действия непроцессуального характера: упаковка, регистрация, доставка материалов. Процессуальный срок, установленный для передачи материалов дела на рассмотрение, составляет 3 суток с момента составления протокола. Однако протокол должен быть передан на рассмотрение немедленно в случаях, если:

правонарушение влечет наказание в виде административного ареста либо административного выдворения;

была применена мера обеспечения производства по делу в виде временного запрета деятельности, а за совершение правонарушения может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности[28].

Административное расследование не во всех случаях завершается составлением протокола об административном правонарушении. Если в процессе доказывания, производившемся в рамках расследования, выявились обстоятельства, исключающие производство по делу, должностным лицом составляется постановление о прекращении производства по делу. Например, в экземплярах фонограммы не были установлены признаки контрафактности, следовательно, отсутствует состав правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.7.12 КоАП РФ. Это является обстоятельством, исключающим производство по делу.

Таким образом, точка зрения на административное расследование как на дополнительную стадию производства по делу находит отражение в практической стороне изучения данного института.