Пути совершенствования бюджетного процесса на перспективу

Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006-2010гг. поставлена задача оптимизации государственных обязательств, повышения эффективности и результативности бюджетных расходов на основе совершенствования форм и процедур их финансирования. Одним из направлений оптимизации государственных расходов, повышения их социальной и экономической эффективности является внедрение программно-целевого метода составления и исполнения бюджета, обеспечивающего прямую взаимосвязь выделяемых бюджетных ресурсов с достижением конкретных результатов деятельности государственных органов и бюджетных организаций. В мировой практике этот метод более известен как бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) [11].

В последние десятилетия во многих странах ведется активная работа по повышению социальной и экономической эффективности государственных расходов путем внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в систему управления государственным сектором и бюджетного планирования. Отдельные элементы бюджетирования, ориентированного на результат, уже используют многие страны Центральной и Восточной Европы, в последнее время он начал внедряться, частности, в Болгарии и Латвии, в России и Беларуси.

Для эффективного перехода от затратного метода планирования и исполнения бюджета к бюджетированию, ориентированному на результат, необходимо отвести достаточно продолжительное время. Следует учесть, что в ведущих развитых странах на внедрение этого подхода ушло несколько десятилетий. Так, в США первые шаги в этом направлении были сделаны еще полвека назад, и в настоящее время механизм бюджетирования, ориентированного на результат, продолжает совершенствоваться [16].

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте реформы управления государственными расходами и даже еще шире - в контексте реформирования государственного сектора, включающего в себя реформу государственной службы, институциональную реформу и управление изменениями. Бюджетирование, ориентированное на результат, является составной частью реформ в сфере управления государственными расходами, предусматривающих, в частности, совершенствование среднесрочного планирования бюджета, стратегического планирования, повышение эффективности деятельности отраслевых министерств и изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета, таких как учет, контроль и регулирование денежных операций.

На первый взгляд, связь между предсказуемым среднесрочным планированием бюджета, предсказуемым стратегическим планированием мероприятий социально-экономической политики государства и бюджетированием, ориентированным на результат, кажется вполне очевидной. Однако на практике обеспечение эффективной взаимосвязи между ними требует длительной подготовки. Как показывает опыт других стран, форсированное внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, чревато потерей контроля над исполнением бюджета и управлением государственными расходами [14].

Для правительств одним из главных побудительных мотивов внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, является возможность более эффективного распределения и перераспределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов. Это достигается благодаря получению более полной и точной информации о результатах реализации как отдельных ведомственных программ, так и всей их совокупности, направленной на достижение общих социально-значимых целей [17].

Итак, суть бюджетирования, ориентированного на результат – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг), в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию [11].

Во-первых, удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо по макроэкономическим причинам, чтобы все участники бюджетного процес­са, инвесторы понимали, какого рода макроэконо­мическая ситуация будет складываться в зависимо­сти от той или иной бюджетной политики на ближайшие годы.

Во-вторых, еще большее значение удлинение горизонта бюджетного планирования имеет для главных распорядителей бюджетных средств и бюд­жетных учреждений (для участников бюджетного процесса), т.е. на микроуровне.

Кроме того, такой подход к формированию бюджета позволяет решать другие задачи, к которым относится:

· проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;

· обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;

· повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса [12].

Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования предполагают формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

При этом основной акцент контроля за исполнением бюджета со стороны контролирующих органов переносится с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени достижения запланированных показателей. Результаты такого мониторинга и оценки служат важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на следующий год, в том числе решений о прекращении финансирования определенных видов расходов при недостижении поставленных целей [14].

Бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет:

· повысить заинтересованность отраслевых министерств и их подразделений в предоставлении именно тех услуг, в которых общество реально заинтересовано;

· принимать оптимальные решения не только на предстоящий год, но и на более долгосрочную перспективу;

· усилить подотчетность правительства обществу посредством принятия министерствами ответственности не только за функционирование подведомственных им учреждений, но и за предоставление услуг высокого качества, в соответствии с заранее согласованными, количественно измеримыми целевыми показателями;

· обеспечить открытость информации о степени достижения запланированных результатов, предоставляя гражданам возможность оценивать работу правительства [13].

В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается в первую очередь ответственность за достижение запланированных результатов. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. максимизации результатов относительно затрат и минимизации затрат относительно результатов. В условиях БОР распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году, в рамках установленных лимитов. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

Другими словами, концепция БОР предполагает повышение уровня децентрализации и делегирования полномочий в рамках министерств и ведомств: считается, что отдельные сотрудники должны иметь больше возможностей влиять на выбор более эффективных средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, вносит определенные изменения в содержание каждой стадии бюджетного процесса. В частности, при переходе от традиционного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат, происходит постепенное изменение механизмов контроля за исполнением бюджета, а именно: усиливается внутренний (внутриведомственный) финансовый контроль [15].

БОР предполагает подготовку отчетов о том, выполнены ли намеченные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Ответы такого рода вопросы предполагают разработку системы показателей, которые позволили бы отслеживать и оценивать результаты произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов БОР.

Однако именно разработка системы показате­лей социальной и экономической эффективности государственных расходов является одной из глав­ных проблем при внедрении программно-целевого бюджетирования.

Дальнейшее развитие концепции програм­мно-целевого бюджетирования и, соответственно, эффективности бюджетных расходов приводит к разграничению понятий прямых и конечных ре­зультатов деятельности получателей бюджетных средств. Под прямым результатом обычно понима­ют объем предоставляемых государством товаров и услуг — «выпуск». Например, это может быть численность учащихся школ или количество проведенных кардиологических операции. Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности. Достижение конечных результатов есть цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг – ее инструмент. Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяет их измерить. Так, для измерения социальной эффективности государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечныерезультаты, а для измерения экономической эффективности – запланированный объем предоставления услуг с реально предоставленными [20].

Таким образом, отметим следующие преимущест­ва бюджетирования, ориентированного на результат:

· регулярное получение более полной инфор­мации о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различ­ных сферах деятельности государства;

· возможность более эффективного распределе­ния бюджетных средств между конкурирую­щими статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о резуль­татах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;

· экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;

· возможность сравнить несколько предла­гаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;

· предпосылки для повышения эффективнос­ти контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически до­стигнутых результатов с запланированными;

· выявление и упразднение дублирующих друг друга программ, неэффективных программ;

· возможность самостоятельного расходования бюджетными учреждениями выделенных им средств для достижения поставленных результатов;

· возможность для бюджетополучателей хотя бы приблизительно установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации про­граммы и объемом требуемых для этого ресур­сов, лучше планировать свою деятельность;

· возможность подкрепления запросов об увели­чении бюджетного финансирования экономи­чески обоснованным расчетом эффективности реализации программы;

· в целом бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет лучше понять, какие цепи ставит перед собой правительство, насколько поставленные цепи отвечают потребностям населения, в какой степени и какой ценой удается достичь этих целей [16].

Безусловно, как говорилось выше, процесс внедрения процедуры БОР очень трудоемкий и требует длительного времени для того, чтобы этот метод мог успешно и в полном объеме применяться на практике. И поскольку Республика Беларусь находится лишь на начальном этапе, целесообразно изучить и учесть опыт стран, которые используют процедуру БОР уже достаточно длительное время:

· вопросы совершенствования государственного управления должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования бюджетного планирования;

· необходимо внимательно подходить к вопросу определения надлежащей последовательности проведения реформ, которая бы обеспечивала их поступательный характер;

· необходимо обеспечить наличие соответствующих условий для успешного внедрения программно-целевого подхода. Как правило, в первую очередь необходимо обеспечить дисциплину исполнения принятых бюджетов;

· опыт показывает, что к проведению реформ государственного управления следует подходить прагматически, т.е. любые нововведения должны строиться с учетом страновых и региональных особенностей, а также с учетом особенностей, существующих в конкретных отраслях государственной деятельности. Та или иная концепция реформы может быть успешно реализована в какой-либо одной сфере государственной деятельности и не иметь возможности использоваться в другой из-за различий в организационной структуре и сложившейся практике;

· при проведении реформ большое внимание следует уделять человеческому фактору. Нередко неудачи перехода от затратного метода к бюджетированию, ориентированному на результат, были связаны с тем, что сотрудники министерств и ведомств не имели должного представления о цели проводимых реформ, не имели достаточных стимулов для их поддержки, не были активно вовлечены в проведение реформ и не имели достаточных полномочий влиять на их ход;

· критически важно заранее позаботиться о создании необходимого потенциала для проведения реформ - выделить соответствующие средства, создать институциональную базу, провести обучение персонала;

· переход к бюджетированию, ориентированному на результат, это многолетний итеративный процесс, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также формы отчетов об их достижении будут неизбежно изменяться и совершенствоваться. Точно так же будет изменяться и сам бюджетный процесс, включая формы представления бюджетных заявок, их анализа и утверждения. Необходимо заранее предусмотреть внедрение эффективных механизмов регулярной переоценки и уточнения ключевых концепций реформы;

· основными проблемами, которые предстоит решить для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, являются:

ü трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений;

ü трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения;

ü различия в структуре программ и финансовой отчетности;

ü несовершенство информационного обеспечения и систем учета;

ü недостаточное внимание к мониторингу и оценке результатов [12,16].

В конце хотелось бы рассмотреть, как может осуществляться применение бюджетирования, ориентированного на результат, на разных этапах бюджетного процесса.

Подготовка проекта бюджета. Бюджетирование, ориентированное на результат, стимулирует отраслевые министерства сосредоточить внимание на целях и результатах их деятельности. При подготовке проекта бюджета министерствам будет необходимо ответить на три основных вопроса, которые должны найти отражение в бюджетной заявке:

· какие функции они выполняют по реализации приоритетных целей и задач государственной политики? Чего они намереваются достичь в соответствии с этими приоритетами в рамках своих функций? Ответом на эти вопросы является стратегическая цель (цели), сформулированная министерством и представленная в бюджетной заявке;

· каким образом они собираются достичь свои стратегические цели? Для ответа на этот вопрос стратегическая цель (цели) разбивается на конкретные тактические задачи, которые должны решаться в рамках внутриминистерских программ. В программах излагаются ожидаемые результаты их реализации, и предлагается система показателей для мониторинга и оценки степени их достижения. Эти программы разрабатываются министерствами и являются составной частью их бюджетной заявки;

· во что обойдется достижение поставленных целей и задач? Ответ на этот вопрос будет содержаться в бюджетных показателях, прилагаемых к программам.

Исполнение бюджета. Ранее уже говорилось о том, что контроль за исполнением бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат, постепенно смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств, осуществляемого внешним контролирующим органом (таким, как Министерство финансов), к внутреннему контролю, осуществляемому самими отраслевыми министерствами, и в конечном итоге – к ответственности конкретных исполнителей. Последнее предполагает, то соответствующие подразделения отраслевых министерств получают право самостоятельно представлять и защищать свои бюджетные заявки на финансирование (обоснование расходов) в парламенте, а также принимать самостоятельные решения о направлениях расходования выделенных им средств. Жесткий внешний контроль может способствовать макроэкономической стабилизации и укреплению финансовой дисциплины, однако при использовании БОР появляется возможность сделать шаг вперед, передав часть обязанностей и полномочий по подготовке и исполнению бюджета отраслевым министерствам. Важной предпосылкой этого является наличие соответствующих институциональных условий и готовности госаппарата к такому шагу.

Отчетность, мониторинг и оценка результатов. При переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов.

БОР предполагает подготовку отчетов о том, выполнены ли намеченные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Ответы на такого рода вопросы предполагают разработку системы показателей, которые позволили бы отслеживать и оценивать результаты произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

Основными критериями оценки являются:

· экономическая эффективность программ, т.е. соотношение объема предоставленных услуг определенного качества и затрат на их предоставление;

· социальная эффективность программ, т.е. эффективность программ с точки зрения достижения поставленных целей, достижение социального эффекта от предоставления бюджетных услуг.

Система показателей должна быть разработана и согласована на этапе подготовки проекта бюджета, когда идет составление программ, поскольку она является составной частью бюджетной заявки.

Эта система должна включать прежде всего следующие показатели:

· показатели затрат - т.е. ресурсы, необходимые для оказания бюджетной услуги;

· показатели результатов, включая

ü непосредственные результаты программ: показатели услуг (объема и качества)

ü конечные результаты программ: показатели эффекта от предоставления бюджетных услуг для их получателей [14,16].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотрение истории возникновения бюджета и бюджетного процесса в Республике Беларусь, определение его основных принципов и правовой базы, подробное изучение этапов бюджетного процесса и путей его дальнейшего совершенствования позволили сделать следующие выводы:

· бюджет зародился на ранних этапах общественного развития не как финансовая категория, а в виде особой системы общественных отношений, связанных с мобилизацией определенных доходов в форме материальных ценностей для создания бюджетного фонда (государственной казны) и осуществления государственных расходов;

· бюджетный процесс – регламентируемая законодательством деятельность государственных органов, иных участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об их исполнении;

· бюджетный процесс РБ, как самостоятельной республики, был сформирован в 1991 году, после обретения республикой суверенитета и взятым курсом на экономические преобразования;

· в основе бюджетного процесса РБ лежат принципы, характерные для ее бюджетного устройства: единства; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджетов; гласности; самостоятельности бюджетов; эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; достоверности бюджетов; адресности и целевого назначения бюджетных средств; ответственности участников бюджетного процесса;

· в РБ бюджетный процесс состоит из четырех основных этапов: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета, после чего составляется отчет об исполнении бюджета;

· составление проекта республиканского бюджета осуществляется Правительством Республики Беларусь в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Беларусь и начинается не позднее, чем за десять месяцев до начала очередного финансового года;

· стадия утверждения бюджета оканчивается утверждением закона о бюджете;

· исполнение бюджета - это процесс, в течение которого субъек­ты бюджетных отношений реализуют свои субъективные права и обязанности; их целевой установкой является обеспечение выполнения бюджета по доходам и расходам;

· наиболее распространёнными проблемами исполнения бюджета являются нецелевое использование бюджетных средств; нарушение бюджетного законодательства; вынесение по материалам проверок органи­заций несоответствующих решений о применении экономических санкций; оформление результатов проверок, ревизий не в соответствии с требованиями нормативных документов;

· программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006-2010гг. поставлена задача оптимизации государственных обязательств, повышения эффективности и результативности бюджетных расходов на основе совершенствования форм и процедур их финансирования. Одним из направлений оптимизации государственных расходов, повышения их социальной и экономической эффективности является внедрение программно-целевого метода составления и исполнения бюджета;

· внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте реформы управления государственными расходами и даже еще шире - в контексте реформирования государственного сектора;

· суть бюджетирования, ориентированного на результат – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов;

· внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, вносит определенные изменения в содержание каждой стадии бюджетного процесса;

· разработка системы показате­лей социальной и экономической эффективности государственных расходов является одной из глав­ных проблем при внедрении программно-целевого бюджетирования;

· основными проблемами, которые предстоит решить для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, являются: трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений; трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения; различия в структуре программ и финансовой отчетности; несовершенство информационного обеспечения и систем учета; недостаточное внимание к мониторингу и оценке результатов.