Проблемы взаимодействия в рамках международных организаций

 

Одним из главных условий сохранения всеобъемлющего мира и развития международных отношений является формирование на справедливой основе устойчивой международной системы правопорядка, уважения к человеку, его правам, достижениям его труда, его верованиям и традициям. При этом особую значимость имеют универсальные средства защиты прав человека как в мирное время, так и в период вооруженных конфликтов.

Значение универсальности (всеобщности) заложено в самом названии международной организации - United Nations[74]. Универсальность средств и методов воздействия с целью получения главного результата деятельности этой организации - сохранения и поддержания международного мира - предполагает объединение большинства воль основных субъектов международного права - государств (наций). Подразумевается применимость этих универсальных средств защиты в большинстве случаев, их повторяемость в основных своих механизмах.

Необходимость усиления внимания именно к универсальным средствам защиты жертв внутренних вооруженных конфликтов можно объяснить тем фактором, что в последней четверти X в. произошли кардинальные изменения в структуре вооруженной борьбы. Внутренние вооруженные конфликты, а также носящие смешанный характер (интернационализированные) практически вытеснили из международных отношений вооруженные конфликты международного характера.

Именно такие факторы, как критерии масштабности вооруженного противостояния, угрожающего безопасности гражданского населения, ввергнутого в хаос войны государства, и возможность распространения последствий конфликта на соседние страны, что может повлечь большие человеческие жертвы, имеют следствием все более активное привлечение международных организаций к процессу урегулирования внутренних вооруженных конфликтов. Можно констатировать, что влияние международного права на внутриобщественные отношения в государстве неизменно возрастает.

В конце XX в. особенно активно стали проводиться миротворческие операции (операции по поддержанию мира) по урегулированию вооруженных конфликтов (как международных, так и внутренних) под эгидой ООН[75].

Это объясняется тем, что возможности ООН в рамках принципа невмешательства шире, чем у государств. Для государств установлены более жесткие рамки. Ни отдельное государство, ни группа государств не имеют права вмешиваться прямо или косвенно во внутренние или внешние дела, входящие во внутреннюю компетенцию государства, по какой бы то ни было причине. По мнению М. Гриффина, приоритет ООН при выполнении соответствующих миротворческих мероприятий остается безусловным[76]. П. Дюпон считает, что роль ООН в сохранении мира продолжает оставаться решающей, а ее принципы являются главным условием коллективной безопасности во всем мире[77].

Механизм реализации миротворческих операций ООН существует в виде совокупности тех международно-правовых средств мирного урегулирования споров и разрешения конфликтов, которые предусмотрены не только в Уставе ООН, но и в Заключительном акте и других документах СБСЕ/ОБСЕ, различных региональных организаций и союзов государств.

Каким же образом согласуется деятельность универсальной международной организации ООН с региональными международными организациями в целях защиты жертв внутренних вооруженных конфликтов и поддержания мира в целом?

Когда речь идет о взаимодействии ООН с региональными организациями, то следует назвать Организацию африканских государств (ОАГ), Лигу арабских государств (ЛАГ), Организацию африканского единства (ОАЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ)[78]. В учредительных документах этих организаций в той или иной форме оговаривается возможность их участия в процессе урегулирования вооруженных конфликтов. Необходимо также напомнить, что Устав ООН содержит гл. VIII "Региональные соглашения", которая посвящена специфическому регионализму - военно-политическому.

Вооруженные конфликты последнего десятилетия выявили актуальность сотрудничества ООН с региональными организациями в решении проблем внутренних вооруженных конфликтов. В принятой Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1994 г. Декларации о совершенствовании сотрудничества между Организацией Объединенных Наций и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности подчеркивается значимость региональных соглашений или органов в деле поддержания международного мира и безопасности и делается ссылка на положения гл. VIII Устава ООН[79]. Фактором, подтверждающим необходимость данного сотрудничества, является указанное в гл. VI Устава ООН такое средство мирного разрешения споров, как обращение к региональным соглашениям, которые могут играть важную роль в области превентивной дипломатии и в укреплении регионального и международного сотрудничества. Акцент делается еще на одном требовании - необходимости совместить деятельность региональных соглашений или органов с целями и принципами ООН.

Декларация базируется на следующих международных актах: Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН; Манильская декларация о мирном разрешении международных споров; Декларация об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях; Декларация о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли ООН в этой области; Декларация об установлении фактов международного мира и безопасности.

В Декларации о совершенствовании сотрудничества между Организацией Объединенных Наций и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности отмечается исключительное значение уважения принципов суверенитета, территориальной целостности и политической независимости государств для достижения общих усилий, направленных на укрепление международного мира и безопасности. При этом важно сохранение принципа невмешательства в дела, по существу, входящие во внутреннюю компетенцию любого суверенного государства. Деятельность по поддержанию мира, предпринимаемая региональными соглашениями или органами, "должна проводиться с согласия того государства, на территории которого такая деятельность осуществляется"[80].

Среди региональных организаций наиболее активно к процессу урегулирования внутренних вооруженных конфликтов привлекается СБСЕ/ОБСЕ, подход которой к миротворчеству резко отличается от классического подхода ООН к поддержанию мира, так как ее деятельность сводится к максимальному использованию превентивной дипломатии, что также имеет большое значение для урегулирования вооруженных конфликтов. 21 ноября 1991 г. участники Хельсинкского акта подписали в Париже Хартию для Новой Европы, воплощение которой на практике сделало СБСЕ/ОБСЕ более вовлеченной в урегулирование всевозможных споров и конфликтов.

К процессу урегулирования вооруженных конфликтов привлекались также Европейский союз (ЕС) и Организация Исламская конференция (ОИК). Степень их политического участия в урегулировании вооруженных конфликтов в бывшей Югославии оценивается по-разному. Так, в рамках Конференции Европейского сообщества по Югославии в феврале 1992 г. была начата серия переговоров по будущему конституционному устройству Боснии и Герцеговины, что было расценено как позитивный результат указанной организации[81]. Совместными усилиями ООН, ЕС и ОИК также решались такие вопросы, как прекращение огня, эвакуация раненых (с привлечением МККК) и гуманитарные миссии.

Учитывая большое число вооруженных конфликтов на Африканском континенте, опыт деятельности Организации африканского единства (ОАЕ) в их урегулировании можно назвать значительным. Несмотря на все трудности, организации удавалось достаточно успешно решать конфликтные ситуации и кризисы в сфере межгосударственных отношений, особенно территориально-пограничные споры. Сложнее обстоят дела с урегулированием внутренних вооруженных конфликтов. До настоящего времени организация не смогла создать эффективные механизмы разрешения и урегулирования внутригосударственных конфликтов, а также действенные миротворческие силы, которые препятствовали бы эскалации конфликта и его перерастанию в кризис и, соответственно, способствовали бы защите жертв вооруженного противостояния в регионе. Работа в этом направлении продолжается[82]. Отмечается, что ОАЕ должна активнее развивать сотрудничество с другими международными организациями, занимающимися урегулированием и разрешением конфликтов[83].

Так, 21 мая 2004 г. Совет Безопасности ООН принял Резолюцию 1545, в которой санкционируется (начиная с 1 июня 2004 г.) операция ООН по поддержанию мира в Бурунди (ОНЮБ). Силы Африканской миссии в Бурунди вольются в состав операции ООН, тем самым будет сделан еще один шаг в развитии фактического сотрудничества ООН с региональными организациями, в данном случае с Африканским союзом[84].

Следует отметить, что в документах ООН указывается на возможность участия в вопросах урегулирования вооруженных конфликтов таких организаций, как МВФ, Интерпол, ИКАО, АСЕАН и др.[85]. В то же время существование военно-политических блоков и группировок государств, заинтересованных в стабильном положении дел внутри своего блока и стремящихся к дестабилизации политических режимов в рамках других противостоящих политических объединений, приводит к возрастанию числа интернационализированных вооруженных конфликтов, с большим трудом поддающихся локализации и урегулированию[86].

В целом же, несмотря на наличие сложностей, необходимость повышения роли региональных организаций в деле миротворчества не подвергается сомнению. На состоявшейся в сентябре 2005 г. в Вашингтоне 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН была отмечена возрастающая значимость международных организаций в решении проблем миротворчества[87], заключающихся в большей координации их деятельности со стороны ООН, а также в направленности их усилий на урегулирование конфликта с целью защиты человеческих жизней. Статья 53 Устава ООН указывает на то, что "никакие принудительные действия не предпринимаются, в силу этих региональных соглашений или региональными органами, без полномочий от Совета Безопасности, за исключением мер, предусмотренных статьей 107...".

Рассмотрение проблемы усиления универсальных средств защиты жертв внутренних вооруженных конфликтов было бы неполным без привлечения должного внимания к аналогичным проблемам на территории СНГ. По мнению ученых, в начале 90-х гг. XX в. эпицентр вооруженных конфликтов переместился на территорию бывшего СССР, охватив примерно третью часть его территории с населением в 30 млн. человек. К началу 1998 г. в России и других странах СНГ имелось свыше 180 зон и очагов потенциальной или проявляющейся социально-экономической или конфессиональной напряженности[88].

Большинство вооруженных конфликтов, возникших на постсоветском пространстве, отнесено к вооруженным конфликтам немеждународного характера. В них отразились рассмотренные выше проблемы гармонизации принципов равноправия и самоопределения народов, территориальной целостности государств, уважения прав человека, невмешательства во внутренние дела государства и др.

Указанные конфликты, безусловно, имели свой гуманитарный аспект. Вооруженная борьба между оппозицией и центральным правительством сопровождалась грубым нарушением норм и принципов права вооруженных конфликтов; объектом нападения с одной и с другой стороны являлись как гражданское население, так и гражданские объекты, в том числе те из них, которые необходимы для выживания гражданского населения. Было уничтожено большое количество населенных пунктов, промышленных, сельскохозяйственных и иных предприятий, медицинских учреждений, памятников истории и культуры.

На протяжении последнего десятилетия СНГ как региональная организация предпринимает необходимые шаги в целях урегулирования вооруженных конфликтов на территории Содружества в соответствии с гл. VII "Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии" Устава ООН[89]. Нормативной базой для определения подходов к урегулированию мирными средствами споров и конфликтных ситуаций, возникающих во взаимоотношениях стран - членов СНГ, служат положения Устава СНГ, принятого в Минске 22 января 1993 г. Устав СНГ содержит специальный раздел, озаглавленный "Предотвращение конфликтов и разрешение споров".

В отношении вооруженных конфликтов Устав СНГ предполагает, что стороны "оказывают друг другу на основе взаимного согласия помощь в урегулировании таких конфликтов, в том числе в рамках международных организаций" (ст. 16). Первая категория споров, упомянутая в Уставе СНГ, подлежит урегулированию посредством переговоров или достижения договоренности о надлежащей альтернативной процедуре урегулирования споров (ст. 17). Относительно второй категории споров Совет глав государств правомочен в любой стадии спора рекомендовать сторонам надлежащую процедуру или методы его урегулирования (ст. 18).

24 сентября 1993 г. в рамках СНГ было подписано Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов (вступило в силу в ноябре 1994 г.). При этом страны Содружества подтвердили свои обязательства, вытекающие из международных актов по правам человека. Стороны, опираясь на гуманные принципы и нормы Женевских конвенций 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные протоколы 1977 г. к ним, обязались сотрудничать на двусторонней и многосторонней основе с целью принятия мер по предотвращению нарушений прав человека и норм гуманитарного права в регионах нестабильности. Стороны, не участвующие в международных договорах по правам человека и вопросам гуманитарного права бывшего СССР, должны предпринять действия по скорейшему оформлению правопреемства в отношении этих договоров. При этом стороны обязаны привести национальное законодательство в соответствие с нормами и принципами международного гуманитарного права. В этих целях согласно Соглашению необходимо принять национальные законодательные акты, которые гарантировали бы социальную защиту и возмещение материального ущерба пострадавшим в результате вооруженных конфликтов лицам (ст. 3). Предполагается, что государства Содружества будут оказывать друг другу необходимую помощь в целях защиты личных и имущественных прав жертв вооруженных конфликтов (ст. 7). Участники Соглашения установили принцип принятия незамедлительных согласованных мер для защиты лиц, незаконно лишенных свободы в связи с вооруженным конфликтом, независимо от того, интернированы они или задержаны, а также принятия мер для возвращения военнопленных и безоговорочного освобождения заложников. В этих целях каждой стороной будут применяться эффективные меры судебного преследования и наказания лиц, организовавших, совершивших и приказавших совершить деяние, квалифицируемое как военное преступление или преступление против человечества по международному праву или же национальному законодательству[90].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов во многих положениях является имплементацией норм международного гуманитарного права, включенных в Женевские конвенции 1949 г. и в Дополнительные протоколы к ним 1977 г., и служит действенной мерой, направленной на усиление международно-правовых средств защиты жертв вооруженных конфликтов.

Соглашение подписано 11 государствами СНГ и призвано способствовать применению соответствующих норм права на постсоветском пространстве. Его особенностью является то, что оно не проводит различия международных и внутренних вооруженных конфликтов.

Следует также подчеркнуть, что на протяжении ряда лет СНГ предпринимает меры в целях урегулирования вооруженных конфликтов на территории государств Содружества путем использования коллективных сил по поддержанию мира. Б.Р. Тузмухамедов подчеркивает, что в отличие от практики ООН Содружество пока ни разу не проводило операции по поддержанию мира в условиях межгосударственного конфликта[91].

Утвержденное Советом глав государств СНГ 19 января 1996 г. Положение о Коллективных силах по поддержанию мира (КСПМ) в СНГ определяет правовой статус КСПМ как временное коалиционное формирование, создаваемое на период проведения операции по поддержанию мира в целях содействия урегулированию конфликтов на территории любого государства СНГ[92].

Имеется мнение, что слабой стороной указанной правовой базы Содружества является то, что ряд актов не действует в отношении некоторых стран СНГ, которые не подписали эти документы[93]. В числе недостатков Устава СНГ С.К. Гилимовым отмечается неразвитость процедур урегулирования споров, способных угрожать поддержанию мира или безопасности[94]. По мнению С.А. Егорова и Е.Г. Моисеева, также требует дальнейшего совершенствования нормативная правовая база применения Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ[95]. Точка зрения Г.А. Золотухина, начальника юридической службы Вооруженных Сил России, сводится к тому, что результат проводимых операций по поддержанию мира на территории Содружества с участием российских миротворческих контингентов во многих случаях все же подтверждает их эффективность[96]. Приведенные мнения свидетельствуют о том, что существуют проблемы, которые должны решаться с привлечением значительного массива международно-правовых и национальных нормативных актов, а также с учетом практических результатов операций по поддержанию мира на территории Содружества с целью недопущения разрастания кризисов и предотвращения человеческих жертв. В 2007 г. были подписаны Соглашение о социальных и правовых гарантиях персоналу Коллективных сил по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств от 5 октября 2007 г. и Соглашение о порядке финансового, технического и тылового обеспечения деятельности персонала Коллективных сил по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств от 5 октября 2007 г.[97]. Можно надеяться, что материально-техническая оснащенность военнослужащих послужит гарантией более эффективного миротворческого процесса в региональных масштабах СНГ.

Как уже отмечалось, в своей деятельности по урегулированию вооруженных конфликтов, осуществляемой в соответствии с гл. VIII Устава ООН, СНГ тесно взаимодействует с другими международными организациями, прежде всего с ООН и ОБСЕ. В определенных случаях это взаимодействие может происходить по следующим направлениям: подготовка и проведение консультаций между представителями СНГ, ООН и ОБСЕ на различных уровнях; оказание содействия миротворческим усилиям различных миссий и представителей ООН и ОБСЕ; сотрудничество в продвижении процесса политического урегулирования, в том числе содействие переговорам между конфликтующими сторонами; информирование Совета Безопасности ООН и соответствующих органов ОБСЕ о решениях, касающихся проведения операций по поддержанию мира; обсуждение в Совете Безопасности ООН и в соответствующих органах ОБСЕ вопросов, связанных с урегулированием конфликтов на территории государств СНГ; взаимодействие, координация усилий и сотрудничества между КСПМ, группой военных наблюдателей и миссиями наблюдателей ООН и ОБСЕ; участие в дальнейшей разработке международно-правовых и концептуальных основ миротворческой деятельности.

В целях совершенствования и дальнейшего развития взаимодействия СНГ с ООН и ОБСЕ на основе взаимодополняемости усилий и нахождения разумного баланса политической, моральной и финансовой ответственности всех участников урегулирования конфликтов Содружество в ряде ситуаций выступает за проведение под эгидой ООН полномасштабных операций по поддержанию мира при урегулировании конфликтов на территории государств - участников СНГ с участием Коллективных сил по поддержанию мира[98].

На состоявшейся в г. Астане 18 - 19 июня 2004 г. в рамках Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) сессии лидеров государств-участников были намечены главные направления деятельности ОДКБ. Среди них разработка концепции создания миротворческих сил Организации, деятельность которых осуществлялась бы по мандату ООН. В то же время заключенный в 1992 г. Договор о коллективной безопасности (ДКБ) до сих пор не привел к созданию эффективной системы коллективной безопасности в СНГ[99].

По мнению аналитиков, вопреки ряду недостатков, ОДКБ имеет все возможности для того, чтобы создать свои коллективные миротворческие силы, так как страны-участницы, особенно Россия, приобрели большой опыт миротворческой деятельности на постсоветском пространстве[100].

В целом же, несмотря на различие в подходах к решению современных проблем вооруженных конфликтов, а также степени участия в финансировании и предоставлении воинских контингентов, страны Содружества имеют большую практику прошлого совместного военного строительства, что должно способствовать решению настоящих проблем.

Проблема укрепления универсальных средств поддержания мира существует. Приходится констатировать, что коллективное миротворчество в рамках ООН (а также посредством региональных организаций), как всякое новое дело, имеет ряд недостатков. По мнению В.Е. Насиновского, операции по поддержанию мира - это не только важное средство установления мира, но и грозный инструмент, способный привести к тяжким последствиям[101].

Несмотря на стремление соблюсти все правовые нормы при проведении миротворческих операций по урегулированию внутренних вооруженных конфликтов, мировая общественность с большой долей скептицизма относится к некоторым действиям Совета Безопасности ООН по передаче своих полномочий отдельным государствам или региональным организациям (США, Великобритании, НАТО).

Можно назвать несколько подобных прецедентов. Так, 3 декабря 1992 г. Совет Безопасности, одобрив Резолюцию 794 (1992), принял решение о военном вмешательстве ООН во внутренние дела Сомали в гуманитарных целях. Действуя на основании гл. VII Устава ООН, Совет Безопасности уполномочил вооруженные силы государств, сформированные при ведущей роли США как "отдельная оперативная группа для создания безопасных условий по оказанию гуманитарной помощи в Сомали", навести порядок в стране[102]. Операция по поддержанию мира предусматривала поддержание и восстановление мира, стабильности, права и порядка под эгидой ООН, но завершилась крахом, так как полностью проходила под командованием и контролем США[103]. Как отмечают исследователи, правовой базис для создания миротворческих войск ООН в Сомали оказался неопределенным и противоречивым[104].

Следующим примером миротворческой операции ООН по урегулированию внутреннего вооруженного конфликта, подвергшейся резкой критике, является операция на Гаити. 31 июля 1994 г. Совет Безопасности ООН принял Резолюцию 940, согласно которой уполномочил государства "сформировать многонациональные силы под объединенным командованием и управлением США"[105], что на практике привело к еще большей эскалации вооруженного противостояния и к человеческим жертвам. Между тем сам факт формирования и финансирования миротворческих сил ООН Соединенными Штатами свидетельствует о нарушении положений гл. VII Устава ООН[106].

Пример передачи Советом Безопасности ООН ряда своих функций Великобритании можно констатировать на Кипре. В начале 1960-х гг. в период ожесточенных вооруженных столкновений между турецкой и греческой общинами были введены войска Великобритании с целью сохранения мира на острове с полного согласия враждующих сторон. Поддержание мира оказалось непосильным для Великобритании, которая была вынуждена обратиться с просьбой к ООН о размещении международных миротворческих войск ООН в стране.

В то же время факт передачи Советом Безопасности ООН своих функций региональным организациям без соответствующей правовой процедуры также приводит к негативным последствиям. Примерами устранения Совета Безопасности от руководства операциями по поддержанию мира во внутренних вооруженных конфликтах могут служить Резолюция 10/31 (1995) "О поручении осуществления контроля за выполнением мирного соглашения" (Босния и Герцеговина); развертывание многонациональных военных сил по выполнению соглашения в составе сухопутных, воздушных и морских сил государств - членов НАТО; выработка Резолюции 12/44 (1999) "О фактическом самоустранении Совета Безопасности ООН от командования миротворческим контингентом в Косово и передаче полномочий коалиционным силам под командованием НАТО".

В югославском вооруженном конфликте вместо ожидаемого положительного результата эффект от передачи коллективных мер по применению силы оказался обратным. Были понесены большие человеческие жертвы в Боснии и Герцеговине по причине передачи полномочий от Совета Безопасности к НАТО и ЗЕС. Единственной правовой основой для проведения миссии НАТО на Балканах было приглашение к этому со стороны ООН. Резолюция 12/44 Совета Безопасности подтвердила передачу полномочий ООН командованию НАТО в проведении гуманитарной интервенции. По мнению исследователей, это можно расценивать как двойной стандарт и самый серьезный удар по новейшей концепции установления мира под эгидой ООН. Бомбардировки НАТО против Югославии названы актом агрессии против суверенного европейского государства[107].

В подобных ситуациях, по определению английских исследователей Б. Рассефа и Дж. Саттерлина, практика миротворческих операций ООН в значительной степени носит характер "импровизаций", что неизменно приводит к неоправданным человеческим жертвам[108].

Немалую негативную роль в ситуации внутреннего вооруженного конфликта сыграло и то, что решение по поводу каждой операции ООН принималось не всегда достаточно четко, а уставные положения в большинстве своем оказывались нарушенными. В Уставе ООН не содержится положений о возможности самоустранения Совета Безопасности от выполнения его главных задач в случае делегирования полномочий одному государству или группе государств, без обеспечения при этом непосредственного руководства.

В Уставе ООН оговорена компетенция каждого руководящего органа ООН, изменить которую можно только посредством заключения нового договора либо путем принятия поправок к старому договору. Основой соответствующего механизма должна служить выдача Советом Безопасности на основе определенного им особого соглашения с каждым из членов ООН или их группой мандата операций на предоставление вооруженных сил, помощи и средств обслуживания[109]. Эти соглашения должны определять цели вооруженных сил, род войск и характер предоставляемых средств, обслуживания, помощи и т.п. Такие соглашения подлежат ратификации каждым членом ООН в соответствии с его конституционной процедурой. Таким образом, решение Совета Безопасности о передаче своих полномочий государству или группе государств является нелегитимным. Принятие резолюции в соответствии с гл. VII Устава ООН без достаточного на то основания способно подорвать доверие прогрессивной общественности к ООН в целом[110].

Войска ООН, предназначенные для поддержания мира и защиты жертв военного противостояния, должны действовать на основе юридически правильно оформленного соглашения между враждующими сторонами. В связи с этим вопросы, касающиеся реального определения сущности акции ООН, которые направлены на усиление мирного процесса в "горячих точках" планеты, настоятельно требуют более конструктивного решения[111].

Анализ нормативных актов региональных организаций, а также примеры их конкретных действий, ориентированных на защиту жертв внутренних вооруженных конфликтов и урегулирование вооруженных конфликтов в целом, позволяют сделать вывод о том, что общее международное право открывает значительный простор для учета специфики региональных систем и вместе с тем устанавливает границы совместимости, за которыми наступает изоляция региональной системы[112]. Все это применимо и к проблемам вооруженных конфликтов немеждународного характера, происходящим на различных континентах. Имеет место и юридическая специфика решения данных вооруженных конфликтов. Вместе с тем названные региональные организации имеют в основе своей деятельности различные цели (участие в урегулировании вооруженных конфликтов не является их прерогативой), финансовые и иные материальные возможности.

Наконец, ни одна из этих региональных организаций не наделена таким авторитетом, каким неизменно пользуется ООН, несмотря на ряд нареканий по поводу ее миротворческой деятельности[113]. Тенденция к интернационализации внутренних вооруженных конфликтов тоже подразумевает более активную вовлеченность ООН в этот процесс.

В то же время, рассматривая проблему защиты жертв внутренних вооруженных конфликтов, следует отметить, что несовершенство руководства проведением операций по поддержанию мира, а также ситуации, которые в ходе военных действий не поддаются управлению, приводят к гибели самих миротворцев[114]. В некоторых случаях причиной гибели людей является их недостаточная компетенция в специфике условий внутреннего вооруженного конфликта. В целях совершенствования операций по поддержанию мира в рамках ООН создан Ситуационный центр и развернута сеть учреждений профессиональной подготовки международного миротворческого персонала[115]. 9 декабря 1994 г. Генеральная Ассамблея одобрила Конвенцию о безопасности персонала ООН[116]. В этом документе речь идет о предоставлении действенной защиты тем служащим ООН, которые непосредственно участвуют в операциях по поддержанию мира. Следовательно, проблема заключается в совершенствовании механизма действий ООН по урегулированию вооруженных конфликтов. Статус персонала ООН, по мнению С.В. Бухмина, с позиций международного гуманитарного права зависит от характера проводимых ООН операций[117].

Процесс планирования и подготовки выполнения конкретных миротворческих задач настоятельно требует координации не только внутри Департамента по планированию миротворческих операций. Необходимо развитие соответствующих связей между всеми звеньями организаций, имеющими отношение к миротворчеству. Отмечается недостаточная взаимосвязь Совета Безопасности с другими важными органами ООН, такими как Экономический и Социальный совет и Международный суд. Попытки реформирования ООН, предпринятые в марте 1992 г., не разрешили этой институциональной проблемы, которая относится к децентрализованному управлению операциями по поддержанию мира[118].

В современном миротворчестве главной проблемой видится правовое обеспечение деятельности тех многофункциональных сил, которые с разрешения Совета Безопасности взяли на себя конкретные обязательства по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности[119]. Среди предложений по повышению эффективности проведения миротворческих операций заслуживает должного внимания идея о скорейшем создании постоянных вооруженных сил ООН[120].

О необходимости реформирования структур ООН, занятых в важном деле поддержания мира, упоминается во многих резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН[121]. Предполагается новая трактовка ст. 43 Устава ООН, в которой предусматривается комплекс соглашений о предоставлении в распоряжение Совета Безопасности необходимых вооруженных сил для поддержания мира. По утверждению седьмого Генерального секретаря ООН (1997 - 2006 гг.) Кофи Аннана, к 1998 г. система резервных соглашений уже охватывала 74 государства, были взяты обязательства о выделении для обеспечения операций по поддержанию мира под эгидой ООН свыше 100 тыс. человек[122]. Проблема видится в том, что миротворческие операции ООН существенно отличаются от тех, которым обучены солдаты и офицеры национальных армий. В прошлом только государства Скандинавии и Канада реально осуществляли программу подготовки воинских миротворческих контингентов.

Теоретически достоинством данного институционного нововведения является сочетание общего руководства ООН с инициативой государств, внесших вклад в дело миротворчества на солидарной основе. В своего рода резервную армию ООН должны войти находящиеся в постоянной готовности специальные добровольные воинские контингенты стран-членов для переброски по решению Совета Безопасности в район кризиса. Имеется предложение Японии и Бразилии о включении в Устав дополнительной статьи об операциях по поддержанию мира[123].

Проекты реформы Совета Безопасности ООН выдвигаются в настоящее время в рамках движения неприсоединения, а также Председателем Совета Безопасности. Предлагается предоставить больше полномочий Генеральной Ассамблее ООН. При этом особое внимание уделяется методам работы и сотрудничеству Совета Безопасности с региональными организациями в целях повышения уровня координации, консультаций и подлинного партнерства.

Нынешняя попытка реформы ООН является, по мнению А.Б. Плосковой, наиболее серьезной из всех предпринимавшихся до сих пор[124]. С одной стороны, окончание "холодной войны" и противоборства военно-политических блоков в целом улучшили обстановку в мире, привели к демократизации международных отношений. С другой стороны, новая ситуация не должна вызвать опасность угрозы оформления однополярного мира[125]. Ряд ученых, отстаивая плюралистическую юриспруденцию (западную, марксистскую, незападную), приходят к убеждению в том, что лучшей из всех, особенно в ситуации военного конфликта, является универсальная юриспруденция[126].

По мнению В.Н. Федорова, Совет Безопасности ООН является единственным главным органом ООН, решения которого по политическим вопросам, принятые в соответствии с основными принципами и нормами Устава ООН, обязательны для выполнения всеми членами ООН[127]. Практика показывает, что в последнее время происходит расширение параметров миротворческой деятельности. Это предполагает пересмотр тех функций ООН, которые непосредственно связаны с операциями по поддержанию мира.

Ведущий британский юрист Я. Броунли отмечает, что международное право по своей сущности является правом между государствами, и это остается верным, несмотря на появление различных международных организаций и значение стандартов в области прав человека[128]. Тем самым подтверждается необходимость совершенствования межгосударственного диалога по урегулированию внутренних вооруженных конфликтов (с учетом их тенденции к интернационализации) в рамках ООН.

В завершение рассмотрения некоторых проблем коллективного миротворчества как одного из основных аспектов защиты человеческих жизней в условиях вооруженного противостояния и урегулирования внутренних вооруженных конфликтов следует напомнить слова русского юриста Ф.Ф. Мартенса о том, что "война - это последнее и крайнее средство для восстановления нарушенного права и достижения поставленных целей"[129]. Следовательно, применяя другие, направленные на недопущение перерастания конфликта в вооруженное противостояние, меры, общество может избежать последствий войны[130]. С.К. Гилимов также полагает, что принудительный (санкционный) метод урегулирования вооруженных конфликтов является вспомогательным наряду с согласительным методом. Метод принуждения в международном праве является явно несовершенным и находится еще в начальной стадии своего развития[131].

Как справедливо заметил шестой Генеральный секретарь ООН (1992 - 1996 гг.) Бутрос Бутрос Гали, "лучше предотвращать конфликты посредством раннего предупреждения, "тихой дипломатии" и в некоторых случаях - превентивного развертывания, чем прилагать значительные военно-политические усилия по урегулированию конфликтов после их возникновения"[132].

Необходимо создание эффективной системы раннего предупреждения, основанной на экономической и социальной помощи, интенсификации деятельности системы специальных представителей Генерального секретаря ООН, ответственных за раннее предупреждение о потенциальных кризисах и предоставление соответствующей социально-экономической и военно-политической информации, образование специального органа в ООН (возможно, на базе реорганизованного Совета по опеке), в котором представители этнических (и других притесняемых) групп могли бы излагать свои проблемы, получать рекомендации экспертов, а также вести соответствующие переговоры. Усиливается значение превентивной дипломатии (особенно на ранней невооруженной стадии конфликта), а также через политические мероприятия по пропаганде культуры мира, компромисса и мирного сосуществования различных социальных групп. Необходим более эффективный контроль за поставками оружия в конфликтогенные регионы.

Особенно действенным является механизм переговоров для урегулирования внутренних вооруженных конфликтов[133]. Формула решения и соответствующий механизм переговоров были эффективно применены в 80-е гг. XX в. для решения сложнейшего комплекса проблем в Центральной Америке. Ведущую роль в этом процессе играли страны Латинской Америки и их организации: Контадорская группа (Венесуэла, Колумбия, Мексика, Панама), Группа поддержки (Аргентина, Бразилия, Перу, Уругвай)[134].

Как отмечают ученые, расходы на внутренние вооруженные конфликты второй половины XX в. составили огромные суммы. При этом напрашивается вопрос: а не лучше ли эти деньги направить на развитие конфликтогенных регионов? Ведь, как известно, бедность и безысходность способствуют процветанию расовой, религиозной вражды и других видов экстремизма.

В целом же гораздо эффективнее использовать принцип предотвращения конфликтов "через развитие" посредством международных экономических и финансовых организаций. Примером успешного решения такого рода задач следует назвать реализацию рекомендаций Международного валютного фонда (МВФ) для Уганды и Ганы, прогресс социально-экономических преобразований в Танзании и Замбии, появление предпосылок для выполнения второго этапа задач по созданию Африканского экономического сообщества[135].

Можно сделать вывод, что в рамках предотвращения конфликтов выделяются следующие сферы деятельности: 1) создание системы раннего предупреждения; 2) превентивная дипломатия; 3) укрепление мер доверия, контроля над торговлей оружием; 4) повышение экономического и социального уровня жизни в конфликтогенных регионах и т.д. Все эти цели должны иметь свое закрепление в деятельности как национальных органов власти, так и международных организаций.

По словам Генерального секретаря ООН К. Аннана, с окончанием "холодной войны" операции ООН неизмеримо расширились и качественно усложнились[136]. Необходимо оказание в рамках ООН гуманитарной помощи в постконфликтном строительстве. В соответствии с доктриной постконфликтное миростроительство является не чем иным, как действием по установлению и поддержанию структур в постконфликтный период, который должен способствовать укреплению и упрочению мира в целях предотвращения рецидивов конфликта, могущих повлечь новые бедствия для мирного населения.

В условиях усиливающейся взаимозависимости мира организаторам операций по его поддержанию приходится планировать все более нетрадиционные задачи, одной из которых является наблюдение за проведением выборов. В рамках Департамента ООН по проведению операций по поддержанию мира создано (с 1992 г.) специальное подразделение по оказанию помощи в проведении выборов. Такие мероприятия ООН уже осуществила в Никарагуа и Гаити (1990 г.), Анголе (1992 г.), ЮАР и в Мозамбике (1994 г.). В Индонезии сотрудниками миссий ООН проводится подготовка местного персонала для соответствующих органов власти по базовой проблематике международного гуманитарного права и международного права прав человека[137].

На 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (сентябрь 2005 г.) отмечалось, что в рамках ООН предполагается создание Комиссии по миростроительству, которой будет отведена важная роль в постконфликтных переходных периодах[138].

Предложением по совершенствованию проведения миротворческих операций является необходимость проведения всестороннего правового анализа беспристрастной организацией каждой из операций по поддержанию мира, необходимость более жесткой оценки действий каждого из государств, вовлеченного в интернационализированный вооруженный конфликт. С.А. Егоров указывает на практику первых лет миротворчества, когда почти каждая из миротворческих акций выносилась на международный суд, который давал оценку действиям сторон конфликта[139].

Предполагается, что значимость деятельности международных судов в перспективе усилится. В начале XXI в. потребность в праве, в "юридической регламентации, состоящей из нормативных правил и механизма контроля", возросла. Г.Г. Шинкарецкая указывает, что к настоящему времени стала ясной еще одна тенденция - формирование специализированных систем разрешения споров в какой-либо определенной области[140]. Н.И. Костенко подчеркивает, что именно институт международной ответственности должен способствовать обеспечению норм международного права[141].

Популяризация деятельности международных судов должна способствовать утверждению норм международного гуманитарного права в сознании мировой общественности. Международный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии; Международный уголовный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за геноцид и другие серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории Руанды, и граждан Руанды, ответственных за геноцид и другие подобные нарушения, совершенные на территории соседних государств в период с 1 января по 31 декабря 1994 г.; Специальный суд по Сьерра-Леоне - эти и другие международные суды созданы с целью укрепления в мире высоких гуманных идей, направленных на соблюдение прав человека при любых обстоятельствах. Следует отметить проведение необходимой просветительской работы Международным трибуналом для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии с 1991 г.[142]. В то же время В.Н. Русинова указывает как на наиболее оптимальную по степени эффективности в деле уголовного преследования нарушений международного гуманитарного права, совершенных в вооруженных конфликтах немеждународного характера, деятельность интернационализированных трибуналов (в Косово, Восточном Тиморе, Сьерра-Леоне)[143]. Интернационализированные трибуналы, заполняя нишу между национальными и международными судами, обладают рядом преимуществ по сравнению как с первыми, так и со вторыми.

На 58-й сессии в декабре 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН предложила Генеральному секретарю предпринять шаги для заключения соглашений о взаимоотношениях между ООН и Международным уголовным судом. Сотрудничество ООН и Международного уголовного суда должно благоприятно отразиться на предотвращении нарушений норм международного гуманитарного права в ситуациях вооруженного конфликта[144].

Проведенное исследование дает основание сделать вывод о преимуществе универсальных средств решения проблем защиты прав человека в ситуации вооруженной борьбы и урегулирования вооруженных конфликтов немеждународного характера (особенно с их современной тенденцией к интернационализации). Только консолидация усилий всех государств может дать существенный результат. С учетом того что все права человека универсальны, неделимы, взаимосвязаны и взаимозависимы, международное сообщество должно относиться к правам человека глобально, на справедливой и равной основе.

В Декларации тысячелетия ООН, принятой Генеральной Ассамблеей в Резолюции 55/2 от 8 сентября 2000 г., отмечается: "Международная солидарность как средство обеспечения прав человека является реальностью международной жизни, которую следует ценить, но которая нуждается в новом развитии в целях создания более справедливого и равноправного международного порядка, благоприятного для осуществления этих прав"[145].

К сожалению, международно-правовое запрещение войн и вооруженных конфликтов не означает их предотвращение. Поэтому, несмотря на указанный запрет, право вооруженных конфликтов и в дальнейшем будет являться основным регулятором отношений, возникающих в период вооруженной борьбы как между государствами, так и в пределах отдельного государства. Это предполагает дальнейшее совершенствование норм международного гуманитарного права, направленных на недопущение излишних страданий людей в период вооруженных конфликтов, а также всего остального комплекса международных и национальных норм, способствующих недопущению возникновения очагов вооруженного противостояния в мире.

 

Вопросы для самопроверки

1. Есть ли отличие миротворческих миссий ООН от операций миротворческих сил?
2. Как дифференцируются операции по принуждению к миру и операции по поддержанию мира?
3. Каковы возможности Содружества независимых государств (СНГ) в вопросах урегулирования внутренних вооруженных конфликтов?
4. Есть ли возможности у Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) влиять на прекращение внутреннего вооруженного конфликта?
5. Какова юридическая природа термина «гуманитарная интервенция»?

 

Контрольные задания

1. Исследуйте предпосылки и реализацию миротворческой операции ООН в Сомали (1992-1995гг.). По каким причинам войска ООН не смогли остановить гражданскую войну? Какие действия следовало совершить и от каких отказаться для успеха операции?
2. Дайте характеристику резолюции Совета Безопасности ООН № 1973. На какие правовые проблемы указали многие страны ООН в ходе реализации этой резолюции? Какие положительные и отрицательные позиции международного сообщества можно выделить по поводу проведённой армией США операции «Одиссея. Рассвет»?

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Исторические факты свидетельствуют о том, что в 1949 г. Комиссия международного права приняла решение не заниматься вопросами, связанными с правом вооруженных конфликтов, мотивируя это тем, что со времени запрещения войны разработка правил ее ведения будет своеобразным санкционированием войны и вызовет в общественном мнении подозрение в неспособности ООН сохранить мир[146]. Между тем по прошествии более чем полувека искоренение войн и вооруженных конфликтов из жизни общества продолжает оставаться острейшей проблемой, стоящей перед всем человечеством. Об этом свидетельствует увеличение числа международно-правовых норм, относящихся к вопросам регулирования вооруженного противостояния и защиты жертв войны. Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время Протокол II к Женевским конвенциям 1949 г. не в полной мере позволяет раскрыть содержание проблемы защиты жертв внутреннего вооруженного противостояния в государстве.

Изменения коснулись и других сторон жизни международного сообщества. За полвека изменился подход к проблеме права наций на самоопределение (вплоть до отделения). Сегодня очевидна связь возможности реализации этого права с необходимостью следовать принципу соблюдения прав человека, учета интересов национальных меньшинств, степени развития демократии в государстве и многих других факторов. При этом недопустимо противопоставление принципа самоопределения народов принципам территориальной целостности или нерушимости границ. Они должны истолковываться и реализовываться в совокупности.

Злоупотребление правом на самоопределение, финансирование зарубежными контрагентами наемников, поставки оружия в конфликтогенные регионы мира - это та основа, на которой внутренний вооруженный конфликт быстро интернационализируется и перерастает в международный. В настоящее время в связи с возросшей взаимозависимостью государств любой вооруженный конфликт способен затронуть интересы других (чаще сопредельных) государств.

Разрастание внутренних вооруженных конфликтов до стадии интернационализированных, имеющих тенденцию к численному увеличению в последнее десятилетие, влекущих за собой огромные человеческие жертвы, требует привлечения к этой проблеме международных организаций, в частности МККК, деятельность которого ориентирована на оказание гуманитарной и беспристрастной помощи жертвам войны. По причине того, что большинство вооруженных конфликтов носит региональный характер, происходит активное привлечение к их урегулированию региональных организаций - ЛАГ, ОАЕ, ОБСЕ, ЕС, ОИК и др. Содружество Независимых Государств как одна из влиятельных международных организаций также приобретает определенный опыт в урегулировании вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве, его основной целью является защита человеческих жизней.

Велика роль ООН в деле защиты жертв вооруженных конфликтов. В Декларации тысячелетия ООН говорится, что ООН приложит все усилия к тому, чтобы освободить народы от бедствий войн, которые за последние 10 лет унесли 5 млн. жизней. ООН ставит задачу в деле поддержания мира и безопасности путем предоставления в ее распоряжение ресурсов и институтов, необходимых для предотвращения конфликтов, мирного разрешения споров, проведения операций по поддержанию мира. ООН возлагает на себя обязанность обеспечить соблюдение государствами-участниками договоров в области контроля над вооружением норм международного гуманитарного права, международного уголовного права и права прав человека и призывает все государства рассмотреть возможность подписания и ратификации Римского статута Международного уголовного суда[147].

В настоящее время в имеющуюся нормативную правовую базу включено достаточно большое число положений международного и национального права, ориентированных на решение задач защиты жертв вооруженных конфликтов (в том числе внутренних вооруженных конфликтов). Проблема видится не столько в создании новых, сколько в эффективном применении имеющихся норм, а также в своевременной имплементации международно-правовых норм в национальное законодательство конкретного государства. Государства должны принять меры по обеспечению взятых на себя обязательств в сфере прав человека. Поэтому повышение эффективности права вооруженных конфликтов связано не столько с пересмотром имеющегося нормативного материала, сколько с необходимостью выполнять существующие договоренности. Усложнение межгосударственных связей в решении вопросов безопасности требует от каждого из государств уделять внимание процессу имплементации норм международного права в национальное законодательство.

В дальнейшем совершенствовании нуждается система норм, регламентирующих правовое положение гражданского населения и гражданских объектов в условиях вооруженного конфликта как международного, так и немеждународного характера. Автор данного исследования согласен с заключением профессора И.И. Лукашука о том, что наметилась тенденция к повышению уровня защиты прав человека[148]. Тем не менее по-прежнему актуальной является проблема уголовного преследования лиц, совершивших военные преступления в ходе вооруженных конфликтов. При этом особое значение приобретают международное уголовное право, деятельность международных уголовных судов. Без универсального международного права глобальная система международных отношений функционировать не может[149].

Выводом из изложенного в рамках настоящего исследования может быть тезис о том, что в современном мире влияние международного права на решение проблем защиты жертв вооруженной борьбы и урегулирования внутренних вооруженных конфликтов в целом будет возрастать. Это будет стимулировать развитие международного гуманитарного права с учетом новых требований, возникающих в результате применения его норм. Необходимы дальнейшие усилия по кодификации и прогрессивному развитию норм международного права, применяемого в условиях немеждународных конфликтов, особенно в случаях их интернационализации, что стало наиболее часто встречающимся явлением в конце XX - начале XXI в. Дальнейшая работа по систематизации и имплементации норм права вооруженных конфликтов немеждународного характера позволит не только избежать человеческих жертв, но явится фактором, способствующим недопущению возникновения очагов напряженности между народами в мире.

В числе важнейших методов решения проблем внутренних вооруженных конфликтов следует назвать консолидацию усилий государств регионов, а также мирового сообщества в целом, направленных на недопущение разрастания конфликта, которое может вызвать опасность возникновения угрозы миру и международной безопасности в глобальном масштабе.

 

 

 

ПРИЛОЖЕНИЯ

 

Приложение 1