Задание 5. Чем отличаются «населённые пункты» и «поселения»?

С момента принятия Земельного кодекса РФ и до 1 января 2007 г. землями поселений признавались земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий.

Термин «поселение» имеет очень широкое значение. В словаре русского языка СИ. Ожегова (Ожегов СИ. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1990. С. 565) слово «поселение» трактуется как «населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает». Под населенным пунктом Ожегов понимает «общее название мест с постоянными жителями», используемое, как правило, в официальных отношениях. Автор словаря считает, что понятие «поселение» шире, чем понятие «населенный пункт».

В российскую правовую систему понятие «поселение» введено Конституцией РФ, где в общем виде определена территориальная основа местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, то есть поселения прямо названы субъектами местного самоуправления, хотя понятие поселения не определено.

Термин «поселение» уточняется в ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где для целей этого Федерального закона установлены следующие основные понятия:

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

поселение - городское или сельское поселение.

Ни в Земельном, ни в Градостроительном кодексах РФ понятие «поселение» не раскрывалось, поэтому в правоприменительной практике сложилось два мнения:

в земельном и градостроительном законодательстве понятие «поселение» используется в значении «населенный пункт»;

согласно формальному толкованию закона понятие «поселение» в земельном и градостроительном законодательстве может использоваться только в том значении, которое ему дано в другой отрасли права (законодательном акте), определяющей государственно-административное устройство страны.

В этой связи показательны ответы комитетов Госдумы на запросы органов законодательной власти субъектов РФ. Например, ответ на запрос Самарской губернской Думы о содержании понятий «поселение» и «административный центр»:

«В указанных нормах понятие «поселение» соответствует нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Существует определенное различие в применении понятия «поселение» в законодательстве о местном самоуправлении и в земельном законодательстве. Использование определенного значения данного понятия зависит от конкретного содержания правовых норм, в которых оно применяется, что может быть установлено на основе комментариев к этим нормам и правоприменительной практики».

Из ответа на запрос органов власти Орловской области о введении ряда новых понятий, содержание которых точно не определено в ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ:

«Положения пунктов 3 и 4 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции (от 06.10.2003 № 131-ФЗ, далее - Федеральный закон) имеют содержание, тождественное нормам части 2 статьи 12 действующей редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28.08.1995 № 154-ФЗ), в соответствии с которыми определены территории муниципальных образований, существующих на дату официального опубликования Федерального закона.

Указанные в положениях пункта 3 и 4 статьи 11 Федерального закона категории земель определяются Земельным, Лесным, Водным и Градостроительным кодексами, Федеральным законом от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

При определении территорий вновь образованных муниципальных образований следует иметь в виду, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 11 Федерального закона вся территория субъекта Федерации должна быть разграничена между сельскими и городскими поселениями. Только в субъектах Федерации, имеющих низкую плотность населения, допускается наличие территорий, не включенных в состав территорий поселений.

Таким образом, на территории Орловской области условий для возникновения территорий, не входящих в состав территорий городских и сельских поселений (межселенных территорий), не имеется».

Подведем итог: оставался открытым вопрос о тождественности или нетождественности понятия «поселение», используемого в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в Земельном и Градостроительном кодексах РФ.