2020-05-12
36321.
Цели Лиги Наций включали в себя: разоружение, предотвращение военных действий, обеспечение коллективной безопасности, урегулирование споров между странами путём дипломатических переговоров, а также улучшение качества жизни на планете.
Идея создания Лиги Наций принадлежит Великобритании. В конце 1915 года министр иностранных дел Грей предложил создать международную организацию по борьбе за мир.
Вопрос о Лиге в повестке дня оказался одним из главных как минимум по двум основным причинам. Во-первых, как международный орган Лига в самом деле могла внести практический вклад в регулирование международных отношений и уменьшение опасности войны. Во-вторых, Лига и ее Устав были призваны дать правовую и моральную санкцию политике великих держав, легализовать ее в глазах общественного мнения, которое к 20-м годам ХХ века уже становилось важным политическим фактором - прежде всего в демократических и либеральных странах.
Вопросы создания Лиги вызвали серьезные споры между главными участниками конференции. На одном из первых заседаний выяснилось, что планы ее создания, исходящие от разных делегаций, отличаются мерой пространности и степенью проработки деталей. Французский план, в частности, был гораздо детальнее британского. Париж непримиримо требовал включения в Устав пункта о создании международных вооруженных сил, способных поддерживать безопасность в Европе. Франция надеялась использовать свое превосходство в сухопутных силах и сделать их основой будущей международной армии, которую при необходимости можно было бы направить против Германии. Одновременно французская делегация считала, что сначала необходимо подготовить и подписать договор с Германией, а потом заниматься созданием международной организации.
|
|
|
В этом Клемансо встретил очень серьезное сопротивление Вильсона, полагавшего, что создание мирового порядка нужно начинать как раз со строительства Лиги. По мнению США, Лиге как главной международной организации по созданию новой системы коллективной безопасности можно было даже вообще делегировать право разработки мирного договора с Германией. Вильсон настоял на подготовке проекта создания Лиги специальной комиссией. В рамках конференции был образован (25 января 1919 г.) комитет по подготовке проекта Лиги наций. Резолюция о его учреждении, предложенная британской делегацией, предусматривала, что Лига:
- будет создана для урегулирования всех вопросов, связанных с установлением мира и содействия международному сотрудничеству, осуществлению гарантий выполнения принятых международных обязательств;
|
|
|
- станет неотъемлемой частью общего договора о мире и останется открытой для присоединения каждой цивилизованной нации, которая примет и поддержит ее цели;
- обеспечит периодические встречи ее членов на международных конференциях (сессиях), в интересах чего будут созданы постоянная организация и секретариат для обеспечения работы Лиги в перерывах между конференциями (сессиями).
Принятие резолюции было несомненным успехом Вильсона, но оно не гарантировало подготовки Устава организации до окончания работы по договору с Германией. Оппоненты Вильсона не скрывали надежд на провал работы комиссии под его председательством. Но американская делегация проявила упорство. Сам президент США с помощью члена американской делегации Д.Х.Миллера дважды перерабатывал свой исходный проект Лиги. Последний был закончен уже 2 февраля 1919 г.
14 февраля 1919 года был опубликован устав Лиги (англо-американский проект).
Основные принципы мирного сообщества наций были заложены в 1795 году Иммануилом Кантом, который в своём политологическом трактате «К вечному миру» впервые описал культурные и философские основы будущего объединения Европы и тем самым выразил идею Лиги Наций, которая могла бы осуществлять контроль конфликтных ситуаций и прилагала бы усилия к сохранению и укреплению мира между государствами.
Официальными языками Лиги Наций были: французский,английский и испанский (с 1920 года). Лигой также серьёзно рассматривался вопрос учреждения в качестве рабочего языка эсперанто.
Главные задачи Лиги Наций:
- построение мира через сотрудничество;
- гарантия мира через коллективную безопасность.
Это было первым случаем в истории, когда гарантом международного обычая должна была стать международная организация.
Главным пунктом Устава ЛН. являлось предоставления гарантий странам членам:
- коллективные действия в случае нарушения устава и войны
- сохранение независимости и территориальной целостности держав
- если конфликт не удается решить самостоятельно, его участники могут обратиться в арбитраж или Совет ЛН.
- стороны не должны прибегать к военным действиям на протяжении 3 месяцев после созыва конференции по конфликту.
Нарушения мира рассматривается как война против всех членов Лиги. Мероприятия против нарушений:
- ведения полной экономической и политической изоляции
- формирования войск из национальных контингентов с целью принуждения к миру
Эти санкции применялись в 1935 против Италии во время агрессии а Эфиопии. Неэффективно.
Минусы Устава ЛН и вообще минусы:
- санкции не имели всеохватывающего характера
- решения в Ассамблее принимались по принципу единодушия, и любой член ЛН мог положить вето и парализовать деятельность ЛН
- ЛН не приобрела влиятельного характера из-за отсутствия США и СССР
- Количество комитетов не была лимитирована - их было огромное количество. Отсутствующий координационный орган и лишь в последние годы было создано 2 Комитеты по координации.
В Лиге наций нашли свое практическое выражение идеи и проекты, предлагавшиеся начиная с 17 века вплоть до Первой мировой войны.
Государства-члены. Из 65 крупных государств, существовавших на планете в 1920, все, за исключением США и Саудовской Аравии (образованной в 1932), в тот или иной период состояли членами Лиги.
Между 1920 и 1946 годом в общей сложности 63 страны стали членами Лиги Наций. Пакт Лиги Наций был включён в состав Версальского договора и вступил в силу 10 января 1920 года. США, Хиджаз и Эквадор, подписавшие Устав (Пакт) Лиги Наций, не успели ратифицировать его к этой дате. В итоге, США и Хиджаз так и не вступили в организацию (Хиджаз в 1925 году был присоединён к Неджду), а Эквадор сумел вступить в Лигу Наций лишь в 1934 году. Лига Наций была ликвидирована 18 апреля1946 года, когда её активы и обязательства были переданы в ООН.
|
|
|
Страны-основатели:
- Австралия
- Аргентина (членство прекращено в 1921 в связи с заявлением Аргентины о необходимости принятия в Лигу Наций всех государств мира, полноправное членство было возобновлено лишь в 1933)
- Бельгия
- Боливия
- Бразилия (вышла 14 июня 1926)
- Британская Индия (до 1947 под британским правлением)
- Великобритания
- Венесуэла (вышла 12 июля 1938)
- Гаити (исключено в апреле 1942)
- Гватемала (вышла 26 мая 1936)
- Гондурас (вышел 10 июля 1936)
- Греция
- Дания (вышла в июле 1940)
- Испания (вышла в мае 1939)
- Италия (вышла 11 декабря 1937)
- Канада
- Китай
- Колумбия
- Куба
- Либерия
- Нидерланды
- Никарагуа (вышло 27 июня 1936)
- Новая Зеландия
- Норвегия
- Панама
- Парагвай (вышел 23 февраля 1935)
- Персия (с 1935 — Иран)
- Перу (вышло 8 апреля 1939)
- Польша
- Португалия
- Румыния (вышла в июле 1940)
- Сиам (с 1939 — Таиланд)
- Сальвадор (вышел 11 августа 1937)
- Уругвай
- Франция (вишистское правительство вышло 18 апреля 1941, что не было признано движением «Свободная Франция»)
- Чехословакия (членство прекращено 15 марта 1939)
- Чили (вышло 14 мая 1938)
- Швейцария
- Швеция
- Южно-Африканский Союз
- Королевство сербов, хорватов и словенцев (с 1929 — Королевство Югославия; вышла 17 апреля 1941, членство было восстановлено в октябре 1944)
- Японская империя (вышла 27 марта 1933)
Другие государства-члены Лиги Наций:
- Австрия (присоединилась 15 декабря 1920; членство прекращено 13 марта 1938)
- Болгария (присоединилась 16 декабря 1920)
- Коста-Рика (присоединилась 16 декабря 1920; вышла 22 января 1925)
- Люксембург (присоединился 16 декабря 1920; членство прекращено 30 августа 1942)
- Финляндия (присоединилась 16 декабря 1920)
- Албания (присоединилась 17 декабря 1920; членство прекращено 9 апреля 1939)
- Латвия (присоединилась 22 сентября 1921; членство прекращено 5 августа 1940)
- Литва (присоединилась 22 сентября 1921; членство прекращено 3 августа 1940)
- Эстония (присоединилась 22 сентября 1921; членство прекращено 6 августа 1940)
- Венгрия (присоединилась 18 сентября 1922; вышла 14 апреля 1939)
|
|
|
- Ирландия (присоединилась 10 сентября 1923)
- Эфиопия (присоединилась 28 сентября 1923; членство прекращено 9 мая 1936)
- Доминиканская Республика (присоединилась 29 сентября 1924)
- Германия (присоединилась 8 сентября 1926; вышла 20 октября 1933)
- Мексика (присоединилась 23 сентября 1931)
- Турция (присоединилась 18 июля 1932)
- Ирак (присоединился 3 октября 1932)
- СССР (присоединился 18 сентября 1934; исключён 14 декабря 1939)
- Афганистан (присоединился 27 сентября 1934)
- Эквадор (присоединился 28 сентября 1934)
- Египет (присоединился 26 мая 1937)
2.2 Структура Лиги Наций
Рассмотрим основные органы Лиги наций.
Секретариат и Ассамблея. Сотрудники Лиги в секретариате отвечали за подготовку повестки дня Совета и Ассамблеи и публиковали отчёты о заседаниях, а также за другие вопросы, действуя как гражданская служба для Лиги. Ассамблея была местом встречи всех государств-членов, при этом каждое государство имело право на трёх представителей и один голос.
Совет. Совет Лиги действовал как тип исполнительного органа руководства Ассамблеи. Совет Лиги включал четырёх постоянных участников (Великобритания, Франция, Италия, Япония) и четырёх непостоянных участников, которые были избраны Собранием в течение трёхлетнего периода. Первыми четырьмя непостоянными участниками были Бельгия, Бразилия, Греция и Испания. США должны были быть пятым постоянным членом, но американский сенат проголосовал 19 марта 1920 году против ратификации Версальского договора, таким образом предотвращая американское участие в Лиге.
Другие органы. Лига наблюдала за Постоянной палатой международного правосудия и несколькими другими агентствами и комиссиями, созданных для решения международных проблем. Они включали Комитет по изучению правового статуса женщин, Комиссию разоружения, Организацию здравоохранения, Международную организацию труда, Комиссию мандатов, Международную комиссию по интеллектуальному сотрудничеству (предшественник ЮНЕСКО), Постоянный центральный опийный совет, Комиссию для беженцев и Комиссию рабства. Несколько из этих учреждений были переданы Организации Объединенных Наций после Второй мировой войны — Международная организация труда, Постоянную палату международного правосудия (как Международный суд) и Организация здравоохранения (реструктурированный как Всемирная организация здравоохранения) стали учреждениями ООН.
Организация здравоохранения. Организация здравоохранения Лиги состояла из трёх органов — Бюро здравоохранения, содержащее постоянных представителей Лиги, исполнительного раздела Общего консультативного совета или Конференции, состоящей из медицинских экспертов, и комитета здравоохранения. Целью Комитета являлись проведение расследований, надзор за функционированием Лиги здоровья и получение готовых работ, которые должны быть представлены на рассмотрение Совету. Организация здравоохранения также успешно работала с правительством Советского Союза в целях предотвращения эпидемий тифа, включая организацию крупной просветительской кампании по поводу этой болезни.
Международная организация труда. В 1919 году Международная организация труда (МОТ) была создана как часть Версальского соглашения и стала частью операций Лиги. Её первым директором был Альбер Тома. МОТ успешно ограничила использование свинца в красках и убедила несколько стран принять восьмичасовой рабочий день и рабочую неделю в сорок восемь часов. Она также работала над тем, чтобы положить конец детскому труду, расширить права женщин на рабочем месте и установить ответственность судовладельцев за транспортные происшествия с участием моряков. Эта организация продолжала существовать после расформировании лиги, став учреждением Организации Объединенных Наций в 1946 году.
Постоянный центральный опийный совет. Лига хотела отрегулировать торговлю наркотиками и учредила Постоянный центральный опийный совет, чтобы контролировать статистическую систему управления, введённую вторымМеждународным опийным соглашением, которое добилось запрета производства, изготовления, торговли и розничной продажи опиума и его побочных продуктов. Совет также установил систему свидетельств импорта и экспортных разрешений для законной международной торговли наркотиками.
Комиссия по вопросам рабства. Комиссия по вопросам рабства стремилась искоренить рабство и торговлю людьми во всём мире и боролась с проституцией. Её основным успехом являлось давление на правительства, которые управляли переданными под мандат странами, чтобы положить конец рабству в этих странах. Лига обеспечила обязательство Эфиопии отменить рабство как условие членства в 1926 году и работала с Либерией над отменой принудительного труда и межплеменного рабства. Она также преуспела в том, чтобы уменьшить показатель смертности рабочих, строящих железную дорогу Танганьики, с 55 % до 4 %. Отчёты были сведены к контролю рабства, проституции и торговле женщинами и детьми.
Комиссия по делам беженцев. Под руководством Фритьофа Нансена, Комиссия по делам беженцев заботилась о беженцах, включая наблюдение за их репатриацией и, когда необходимо, переселение. В конце Первой мировой войны было два-три миллиона экс-военнопленных, разбросанных по всей России — в течение двух лет с момента основания комиссии, в 1920 году, она помогла 425 тыс. из них вернуться домой. Она также учредила паспорт Нансена в качестве средства идентификации лиц без гражданства.
Комитет по исследованию правового статуса женщин. Комитет по исследованию правового статуса женщин стремился расследовать положение женщин во всём мире. Он был образован в апреле 1938 и распался в начале 1939 года. Среди участников комитета была P. Bastid (Франция), M. de Ruelle (Бельгия), Anka Godjevac (Югославия), H. C. Gutteridge (Великобритания), Kerstin Hesselgren (Швеция), Dorothy Kenyon (Соединённые Штаты), М. Paul Sebastyen (Венгрия) и Hugh McKinnon (Великобритания).
Годовой бюджет Лиги Наций составлял около 6 миллионов долларов. Местопребыванием главных органов Лиги Наций была Женева (Швейцария).
2. Деятельность Лиги Наций
После окончания Первой мировой войны остро встал вопрос о судьбе германских колоний в Африке и в Тихом океане, а также незаселенных турками территорий Османской империи. Сложность указанного вопроса состояла в том, что, с одной стороны, уже с 1915 года державами Антанты был подписан ряд тайных соглашений, определявших судьбу этих территорий.[350] Следовательно, сложно представить, отказ держав Антанты от своих колониальных притязаний, подтвержденных тайными договорами.
С другой же стороны все большее признание получала идея решения колониального вопроса с помощью международного контроля над колониями, основанного на праве народов на самоопределение. Столкновение этих противоречивых интересов привело к поиску новых путей для решения данного вопроса и к созданию в рамках Лиги Наций системы мандатов.
Как известно, В. Вильсон был противником колониальных аннексий и выступал на Парижской мирной конференции за интернационализацию колоний, защиту интересов туземного населения, соблюдение принципа «открытых дверей», исключение аннексии и установление действенного международного контроля над деятельностью мандатария со стороны Лиги Наций.[351] В отличие от В. Вильсона, представители Великобритании, Франции и Японии выступали за прямую аннексию указанных выше территорий, в соответствии с тайными договорами 1915-1917 годов. Таким образом, Парижская мирная конференция столкнулась с необходимостью поиска компромисса которым стал представленный 30 января 1919 года Советом Десяти план по управлению бывшими германскими и турецкими колониями на основе выдаваемых Лигой Наций мандатов. Впоследствии этот план, с существенными изменениями, был включен в статью 22 Статута.[352]
Из статьи 22 следует, что мандаты должны были выдаваться от имени Лиги Наций. На практике же Верховный совет Антанты, 7 мая 1919 года окончательно утвердил раздел германских колоний.[353] Распределение территорий бывшей Османской империи происходило на конференции в Сан-Ремо 19-26 марта 1920 года. Только после этого формальное утверждение мандатов было проведено Советом Лиги.[354]
Характеризуя систему мандатов, отметим, что в науке международного права существуют различные подходы к ее правовой оценке. Так, большинство советских ученых считает, что она явилась узаконением аннексии бывших колоний и зависимых территорий, и не внесла значительных перемен в колониальную политику великих держав.[355] Многие западные ученые, придерживаются иной точки зрения, полагая, что система мандатов стала новым явлением в международной жизни, кардинально изменившим колониальные отношения и ставшим основой для развития права народов на самоопределение.[356] Для того чтобы понять, какая из предложенных точек зрения является более обоснованной, дадим краткую характеристику системы мандатов.
Итак, система мандатов представляла собой внешнее управление территориями на основании выданного Лигой Наций специального разрешения - мандата, содержащего, определенные условия,
направленные на ограничение действий управляющего государства и на защиту интересов коренного населения.[357] В зависимости от различных условий, Статут выделял 3 группы мандатов - А, В и С.[358] При этом не существовало общего типового мандата для той или иной группы, и для каждого случая разрабатывался отдельный мандат.Мандатная территория. Мандаты Лиги Наций были установлены согласно статье 22 Соглашения Лиги Наций. Мандатные территории были прежними колониями ГермМандаты группы А были переданы на управление государствами Арабского Востока.[359] Исходя из положений статьи 22, можно прийти к выводу, что страны, на которые распространялись положения мандатов данной группы, обладали определенным суверенитетом, поскольку законодательная, исполнительная и судебная власть должны были осуществляться местным правительством (но под руководством и контролем верховного комиссара, назначаемого мандатарием).[360] Государство-мандатарий должно было соблюдать в отношении этих территорий положения конвенций, запрещавших работорговлю, торговлю оружием и наркотическими средствами, обеспечивать свободу торговли и транзита, судоходства и авиационных перевозок, почтовых и телеграфных сообщений. На территориях, отнесенных к мандатам группы А, должны были соблюдаться полная свобода совести и вероисповедания, в том числе на мандатария была возложена обязанность обеспечения доступа к святым местам. Все внешние сношения от имени указанных территорий осуществлялись исключительно мандатарием, который также выдавал экзекватуру консулам, назначаемым на территорию подмандатных стран, и оказывал дипломатическое и консульское покровительство находящимся за границей гражданам управляемых территорий. Органы государственной власти данных территорий имели право заключать лишь таможенные договоры с соседями, и то после одобрения этих договоров мандатарием.[361]
Для поддержания порядка и защиты страны допускалось создание вооруженных сил из местного населения. При этом управление ими ставилось под контроль мандатария, который также был вправе иметь свои войска на управляемой территории с целью ее защиты. Однако управляемое государство не было обязано участвовать в войнах мандатария. В статье 22 Статута не содержалось прямого запрета на набор войск из местного населения территорий, управлявшихся мандатами группы А, в то время как такой запрет существовал в отношении мандатов группы В и С. Поскольку по условиям мандатов группы А, мандатарий имел право держать на управляемой территории свои войска, а также пользоваться портами и дорогами для их перемещения, то такие территории нельзя рассматривать как нейтрализованные.
Таким образом, территории, управляемые мандатами группы А, представляли собой новый способ зависимости одного государства от другого. На это указывало и то, что статья 22 ничего не говорила о длительности переходного этапа, необходимого для создания на указанных территориях системы самоуправления, тем самым оставляя за мандатарием право самостоятельного определения этого срока. Внешне положение подмандатных территорий группы А походило на положение территорий, находившихся под протекторатом, но с правовой точки зрения они имели существенные отличия от последних. Первым таким отличием была цель установления мандата - стремление к достижению данной территорией способности к самостоятельному управлению. Второе отличие - ограничение права мандатария на вмешательство во внешнюю и внутреннюю политику управляемого государства положениями конкретного мандата. Третье отличие - международный контроль со стороны Лиги, в то время как государство, осуществлявшее протекторат не было обязано ни перед кем отчитываться за свою деятельность.[362]
Мандаты группы В выдавались на управление рядом африканских стран.[363] В соответствии со статьей 22 Статута, самостоятельное управление этими территориями со стороны представителей коренного населения считалось невозможным и поручалось государству-мандатарию. При управлении указанными территориями, мандатарий был обязан соблюдать ряд условий, не допускавших такие злоупотребления, как работорговля, торговля оружием или алкоголем, а также использование принудительного труда. На территориях, управляемых мандатами группы В, предусматривалось обеспечение равных условий торговли и предпринимательства для всех членов Лиги. Однако за мандатарием сохранялось исключительное право создания на указанных территориях монополий фискального характера.[364]
При управлении указанными территориями, государствомандатарий было обязано обеспечивать коренному населению свободу совести и вероисповедания, за исключением ограничений, связанных с необходимостью «поддержания общественного порядка и добрых нравов». Кроме того, статья 22 запрещала возводить военные или морские базы на управляемых территориях, а также обучать коренное население военному делу. Следовательно, данные территории являлись нейтрализованными.
Поскольку в статье 22 ничего не говорилось о временном характере мандатов группы В, то за государством-мандатарием закреплялось право управлять данной территорией как своей собственной (но с соблюдением ряда ограничений, установленных мандатом). Исходя из положений статьи 22 можно прийти к выводу, что территории, управляемые мандатами группы В, не имели собственного суверенитета, поскольку вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти принадлежала мандатарию. Единственным отличием от аннексии этих территорий было отсутствие у коренного населения гражданства государства-мандатария, а также требование обеспечения принципа равных возможностей в торговле для всех членов Лиги Наций.
К мандатам группы С относились южноафриканские территории и бывшие германские колонии в Тихом Океане. Несмотря на то, что согласно статье 22, эти территории должны были управляться мандатарием как интегрированная часть его территории, их нельзя отождествлять с колониями. К основным отличиям данных территорий относятся: 1) обязательство мандатария гарантировать запрет работорговли и использования принудительного труда;[365] 2) отсутствие гражданства у населения указанных территорий; 3) представление мандатарием ежегодных отчетов о своей деятельности Постоянной мандатной комиссии Лиги; 4) контроль над торговлей оружием на этих территориях; 5) признание данных территорий нейтрализованными.
При этом следующие признаки указывали на то, что мандаты группы С фактически узаконивали аннексию указанных выше территорий:
1) бессрочный характер мандатов и отсутствие в Статуте возможности превращения мандатов группы С в мандаты группы В или А; 2) фактическое нахождение указанных территорий под суверенитетом государства-мандатария; 3) нераспространение принципа «открытых дверей» в торговле на данные территории.
Одним из существенных отличий системы мандатов от иных форм колониального правления была система международного контроля со стороны Лиги Наций. В статье 22 закреплялась обязанность мандатария предоставлять Совету ежегодный доклад о положении дел на вверенных ему территориях. В этой же статье предусматривалось создание Постоянной мандатной комиссии (далее - ПМК), которая принимала и рассматривала доклады мандатариев, а также давала Совету свои заключения по вопросам выполнения мандатов. Таким образом, единственным органом Лиги, имевшим право принимать окончательные решения, а также проверять выполнение условий мандатов, был Совет.[366]
Поскольку создание ПМК рассматривалось как гарантия против злоупотребления мандатариями своей властью, скажем несколько слов о ее структуре. Первоначально ПМК состояла из 9 членов, избираемых в личном качестве, а к 1927 году их число было доведено до 11 человек. Заседания ПМК должны были проходить не реже одного раза в год, однако могли созываться внеочередные сессии. Повестка дня для каждой ежегодной сессии подготавливалась Секретариатом Лиги. ПМК могла дополнить ее любым вопросом, за принятие которого проголосовало 2/3 членов Комиссии. Все остальные решения принимались простым большинством голосов. Заседаниями ПМК руководили председатель и его заместитель.[367] В обязанности ПМК входило рассмотрение, обсуждение и проверка докладов, предоставляемых государствами-мандатариями, после чего эти доклады передавались в Совет Лиги.[368]
На первый взгляд простая и понятная процедура деятельности ПМК имела ряд недостатков, наиболее существенным из которых было то, что
статья 22 Статута не предоставляла права колониальным народам иметь личного представителя в составе ПМК при обсуждении докладов. Вместе с тем определенной гарантией защиты прав народов, проживавших на управляемых территориях, должно было стать предоставление последним в 1923 году права на подачу петиций. Согласно правилам, петиции направлялись в ПМК только через правительство государства-мандатария, которое сопровождало ее своим заключением. Официальные издания Лиги позиционировали это требование не как ограничение права на подачу петиций, а как предоставляемую ПМК возможность одновременно ознакомиться не только с мнением коренного населения, но и с позицией государства-мандатария.[369] Вопрос о приемлемости петиций решался председателем ПМК. Направляемые в Комиссию петиции отклонялись, если они: 1) противоречили принципам Статута Лиги Наций или условиям мандатов; 2) были анонимными; 3) повторяли факты, уже сообщенные мандатарием ПМК и не содержали ранее неизвестных Комиссии новых фактов.[370] Таким образом, практически любая петиция могла быть отклонена, как не соответствующая одному из перечисленных условий.
Еще одним недостатком в деятельности ПМК было отсутствие у нее права на месте производить обследование положения дел. Таким образом, ПМК была обязана опираться только на доклады государств-мандатариев и на петиции, сопровождаемые их заключениями, не имея возможности самостоятельно оценить сложившуюся ситуацию.
В заключение отметим, что система мандатов была новым для своего времени явлением, впоследствии став прообразом системы опеки ООН.[371] В науке международного права первой половины ХХ века не существовало однозначного мнения о сущности системы мандатов. Ряд европейских и североамериканских ученых считали ее прогрессивным
шагом развития мирового сообщества, представлявшим собой своего рода помощь народам, еще не способным к самостоятельному управлению.[372] В подтверждение этой точки зрения обычно приводились следующие аргументы:
1) государство-мандатарий не приобретало права собственности на управляемую территорию и не могло без согласия Совета Лиги аннексировать ее или уступить другому государству;[373]
2) международный контроль за соблюдением условий мандатов со стороны Совета и ПМК, а также возможность обращения к третейскому суду;
3) признание нейтралитета над управляемыми территориями;
4) обязанность мандатария проводить на вверенных ему территориях политику «открытых дверей» для торговли всех членов
Лиги;[374]
5) возложение на мандатария обязанности по гарантированию коренному населению управляемых территорий свободы совести и вероисповедания;
6) закрепление в мандатах запрета на работорговлю, торговлю оружием и алкоголем, запрет на привлечение коренного населения к принудительному труду;
7) отсутствие у коренного населения управляемых территорий гражданства государства-мандатария;
8) признание за жителями таких территорий права на подачу петиций на действия мандатария в Лигу Наций.[375]
Подробное изучение механизма международной защиты прав коренного населения, а также практическая деятельность государств- мандатариев на вверенных им территориях, позволили многим
отечественным ученым прийти к выводу, что система мандатов явилась новым обоснованием колониальной политики «великих» держав.[376] Перечислим основные аргументы, предлагаемые представителями отечественной науки международного права:
1) В соответствии со статьей 22, право выбора мандатария принадлежало Лиге, но на практике мандаты были распределены Верховным советом Антанты еще до вступления Статута в силу и лишь впоследствии получили формальное утверждение Советом.
2) Фактическая аннексия территорий, управляемых мандатами группы С, поскольку на них не распространялись запрет аннексии[377] и обязанность проведения политики «открытых дверей» для членов Лиги.
3) Контроль со стороны Лиги был малоэффективным, т.к. последняя не обладала правом вмешательства в дела мандатария. К тому же ни Ассамблея, ни ПМК не имели права выносить решения, обязательные к исполнению. Только Совет, большинство членов которого обладали мандатами на управление указанными выше территориями, мог осуществлять действенный контроль за деятельностью мандатария.[378] К тому же при рассмотрении ежегодного доклада государства-мандатария, не допускалось присутствие представителей управляемых территорий.
4) Отечественные ученые также указывают на неэффективность механизма подачи петиций коренным населением, поскольку петиции должны были первоначально поступать к мандатарию, который и передавал их вместе со своими заключениями в ПМК. При этом требования к содержанию петиций позволяли отклонить практически любую из них.
5) Предусмотренные статьей 22 гарантии прав коренного населения и защита последнего от злоупотреблений со стороны мандатария также не были новеллой в международном праве того времени.[379] К тому же существовавшие в статье 22 оговорки фактически сводили эти гарантии к нулю.[380]
6) Отрицательным было и то, что коренное население автоматически не приобретало гражданства государства-мандатария.[381] Таким образом, фактически находясь под суверенитетом мандатария, коренное население управляемых территорий не могло рассчитывать на преимущества, установленные законодательством этого государства для собственных граждан.[382]
Изучив аргументы обеих сторон, можно прийти к выводу, что система мандатов стала новым явлением в колониальной практике государств, поэтому, было бы неверно отождествлять подмандатные территории с колониями.[383] В отличие от колоний, где метрополия являлась суверенной по «праву завоевания» и не была обязана отчитываться за свои действия, использование системы мандатов подразумевало отсутствие у мандатария права собственности на управляемые территории. Следовательно, мандатарий не имел права аннексировать данные территории, продавать или обменивать их, а также не приобретал права собственности на находившееся на них имущество. Поэтому, несмотря на отсутствие в Статуте упоминания о временном характере выдаваемых мандатов, можно прийти к выводу, что изначально предполагался срочный характер управляющей власти. К тому же на колонии не распространялись специальные условия, предусмотренные мандатами. Еще одним отличием подмандатных территорий от колоний было то, что все действия управляющих властей должны были находиться под постоянным контролем Лиги Наций. Как следствие, была установлена определенная форма отчетности для государств-мандатариев, а также создан специальный орган, контролировавший их деятельность. При этом система мандатов не смогла создать эффективного международного управления посредством Лиги Наций, предоставив его отдельным государствам и закрепив за ними право самостоятельно устанавливать условия мандатов. Даже тот факт, что эти условия должны были утверждаться Советом, не менял сути дела, поскольку господствующее положение в нем принадлежало державам-мандатариям. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что возможность публичного обсуждения и критики политики великих держав в управлении указанными выше территориями, позволяла заложить определенные подвижки в реформировании колониального вопроса.[384]
В завершение отметим, принятие Устава ООН, привело к преобразованию системы мандатов в систему опеки, имевшей, как схожие с системой мандатов черты, так и существенные отличия. Так, в Уставе ООН данным вопросам посвящены 3 главы, где подробно урегулированы различные аспекты управления опекаемыми территориями.[385] В отличие от Статута Лиги, где отсутствовали конкретные задачи в отношении управляемых территорий, в Уставе ООН перечислены основные задачи системы опеки (ст.76). К тому же Устав ООН ввел понятие «непосредственно заинтересованное государство», которое и определяло субъектов соглашения об опеке (ст.79, ч.1 ст.77). Согласно статье 22 Статута Лиги, выделялось 3 группы мандатов, при этом применение системы мандатов по своей сути было принудительным, поскольку эта
система распространялась лишь на бывшие колонии Германии и Османской империи. Разработанная в рамках ООН система опеки не знала такого дискриминационного деления, и применялась лишь к тем территориям, которые государства-члены ООН согласились включить в эту систему (ст.75). Таким образом, Устав ООН не содержит положений, принуждающих к включению в систему опеки ту или иную территорию. Отличием системы опеки от системы мандатов было также и в том, что Устав ООН установил 3 вида опеки.[386] Преимуществом созданной в рамках ООН системы опеки было и то, что в Уставе ООН ясно закреплена цель опеки - достижение самоуправления и независимости, а также содержатся более широкие требования по защите прав и свобод коренного населения подопечных территорий (ст.76). В Статуте Лиги, за мандатарием был закреплен лишь небольшой круг обязанностей в отношении населения управляемых территорий (ст.22).
Несмотря на существенные отличия, система мандатов и система опеки имели ряд схожих черт. Например, и в том, и в другом случае управление осуществлялось от имени международной организации, перед которой управляющая власть отчитывалась за свою деятельность. И Статут Лиги Наций, и Устав ООН не закрепляли абсолютного требования по рассмотрению опекаемых территорий в качестве нейтрализованных. Оба документа обходили молчанием вопросы, касавшиеся гражданства коренного населения, суверенитета управляемых территорий и режима государственного имущества этих территорий.[387] Граждане управляемых территорий не имели права участвовать в выборах верховных органов власти как государства-мандатария, так и государства-опекуна. Общим является и отсутствие у коренного населения права представительства при рассмотрении вопросов, касавшихся управления подопечными территориями. К тому же оба документа обходят молчанием вопрос о
праве представителей коренного населения присутствовать при решении вопросов об утверждении системы мандатов (опеки).
В Статуте Лиги не был предусмотрен срок, на который выдавались мандаты. Устав ООН также не содержит срока, по прошествии которого требовалось пересмотреть договоры об опеке. Оба документа содержат обязанность управляющей власти проводить на подопечных территориях политику открытых дверей для всех членов Лиги Наций и ООН.[388]
И Статут Лиги Наций, и Устав ООН предусматривают создание специального органа, которому управляющие государства были обязаны периодически предоставлять доклады и отчеты о своей деятельности. Однако в полномочиях ПМК и Совета по Опеке имелись существенные отличия. Так, например, ПМК находилась под непосредственным контролем Совета Лиги. Ассамблея могла лишь выносить рекомендации, касавшиеся вопросов управления подмандатными территориями. В отличие от ПМК, Совет по Опеке находится под руководством Генеральной Ассамблеи ООН, то есть всего мирового сообщества (ст.87). На Совет Безопасности возлагалась ответственность лишь за функционирование системы опеки в отношении стратегических районов (ст.83). Одним из недостатков деятельности ПМК было отсутствие у нее права посещения управляемых территорий. Учитывая это в Уставе ООН закреплено право Генеральной Ассамблеи и Совета по Опеке периодически посещать находившиеся под опекой территории (ст. 87).
Говоря о взаимосвязи Статута Лиги и Устава ООН, нельзя обойти молчанием, тот факт, что в Статуте содержался ряд прогрессивных, положений, которые, однако, не были закреплены в Уставе ООН. [389]
В соответствии со статьей 22 Статута только территории, управляемые мандатами группы С должны были рассматриваться как
составная часть территории государства-мандатария. В отличие от Статута Лиги, соглашения об опеке рассматривали подопечные территории как нераздельную часть территории управляющего государства, что по сути, сближало их с подмандатными территориями группы С. Также в отличие от Статута Лиги, Устав ООН не содержал ни одного положения, направленного на выявление и учет мнения населений подопечных территорий при выборе управляющего государства.
Таким образом, созданная в рамках Лиги Наций система мандатов, стала шагом, направленным на признание необходимости реформирования колониальной политики государств. Да, у этой системы было множество недостатков, однако она предлагала жителям управляемых территорий неоспоримое преимущество по сравнению с населением колоний, а именно - возможность международного обсуждения положения дел на этих территориях. Таким образом, сообщество государств в лице Лиги Наций и мировая общественность могли в определенной мере оказывать влияние на действия государств-мандатариев. К тому же, проанализировав положения Статута Лиги Наций и Устава ООН, можно прийти к выводу, что наиболее острые правовые вопросы, возникшие во время существования системы мандатов, не были решены и в рамках системы опеки.анской и Османской империй, которые были взяты под наблюдение Лигой после Первой мировой войны. Постоянная Комиссия мандатов контролировала Мандаты Лиги Наций, а также организовывала плебисциты на спорных территориях так, чтобы жители могли решить, к какой стране они желают присоединиться.
Решение территориальных проблем. Последствия Первой мировой войны оставили много вопросов, которые требовали урегулирования между государствами, в том числе точное положение национальных границ. Большинство этих вопросов были рассмотрены союзными державами в таких органах, как Высший совет союзников. Союзники, как правило, обращались к Лиге только с особо трудными вопросами. Это означало, что в течение первых трёх лет 1920-х Лига играла небольшую роль в устранении последствий суматохи, последовавшей после войны.
Поскольку Лига развивалась, её роль расширилась и к середине 1920-х она стала центром международной деятельности. Это изменение может быть замечено в отношениях между Лигой и лицами, не являющимися членом каких-либо организаций. Соединённые Штаты и Россия, например, всё больше и больше работали с Лигой. В течение второй половины 1920-х Франция, Великобритания и Германия использовали Лигу Наций как центр их дипломатической деятельности и министры иностранных дел этих стран посетили встречи Лиги в Женеве во время этого периода. Они также использовали органы Лиги, чтобы попытаться улучшить отношения и уладить разногласия.
Мир и безопасность. В дополнение к территориальным спорам, Лига также попыталась вмешаться в другие конфликты между нациями. Среди её успехов были попытки бороться с международной торговлей опиумом и сексуальным рабством и её работа над облегчением положения беженцев, особенно в Турции в период к 1926 году. Одним из его нововведений в этой последней области было введение паспорта Нансена — первым всемирно признанным удостоверением личности для не имеющих гражданства беженцев.
Паспорт Нансена — международный документ, который удостоверял личность собственника, и впервые начал выдаваться Лигой Наций для беженцев без гражданства.
Этот документ был разработан в 1922 году норвежцем Фритьофом Нансеном, комиссаром Лиги Наций по делам беженцев. Вначале он выдавался россиянам, а впоследствии и другим беженцам, которые не могли получить обычный паспорт. В 1942 году этот паспорт признали правительства 52 государств, и он стал первым переездным документом для беженцев.
Было выдано около 450 000 паспортов Нансена с целью помочь беженцам без гражданства найти приют в других странах. Этот документ стал предпосылкой для Проездного документа беженца, ратифицированного Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 года.
Нансеновский паспорт выдавался при трёх обязательных условиях:
1) при наличии документов, удостоверяющих личность человека, которому выдают паспорт;
2) при наличии документа, подтверждающего, что человек является эмигрантом;
3) обязательная плата за паспорт. Кроме того, ежегодно такой паспорт должен был возобновляться также за определённую сумму денег.
Международный Офис Нансена по вопросам беженцев получил в 1938 году Нобелевскую премию за усилия по распространению паспорта Нансена.
Многие из успехов Лиги были достигнуты её различными агентствами и комиссиями.
Демилитаризация и неспособность предотвращения Второй мировой войны. Статья 8 соглашения Лиги поставила перед ней задачу сокращения вооружений к минимальным объёмам, совместимым с национальной безопасностью и осуществлением общих действий международных обязательств. Существенное количество времени и энергии Лиги было посвящено разоружению, даже притом, что много правительств—членов сомневались, что такое обширное разоружение могло быть достигнуто или даже желательно. Силы союзников были также под обязательством из Соглашения относительно Версаля, ограничивающего их вооружения, введённых в отношении побеждённых стран, это были названо первым шагом в направлении разоружения во всём мире. Члены Лиги придерживались различных взглядов к разоружению. Французы отказывались уменьшать свои вооружения без гарантии военной помощи, если они подвергнутся нападению, Польша и Чехословакия чувствовали себя уязвимыми к нападению с востока. Страх перед нападением увеличился, поскольку Германия восстановила силы после Первой мировой войны, особенно после того, как Гитлер получил власть и стал канцлером в 1933 году.
Причины краха Лиги наций.
Лига Наций прекратила существование 18 апреля 1946 с образованием ООН.
Объективный, непредубежденный подход к оценке миротворческой деятельности Лиги наций, взвешенный анализ итогов ее деятельности свидетельствуют, что этой международной организации были присущие как отрицательные, так и положительные черты. И хотя она оказалась неспособной предотвратить Вторую мировую войну, своей деятельностью на первом этапе (20-ые годы) Лига оказывала содействие мирному урегулированию десятков конфликтов. Впервые ответственность за коллективные действия против нарушителя международного права воплощалась в конкретные решения. Новым явлением было и то, что Лига наций имела глобальный характер и несла глобальную ответственность за предотвращение войны согласованными действиями ее членов. Устав предусматривал гарантии членам организации в сохранении их политической независимости и территориальной целостности против внешней агрессии. Организация создавалась с целью обеспечения мирного решения конфликтов, предотвращения войны. Устав предусматривал коллективные действия всех членов Лиги наций в случае нарушения агрессором Устава и развязывания войны. Устанавливалась определенная процедура решения конфликтов. Если конфликтующие стороны оказывались несостоятельными решать спорный вопрос путем переговоров, они должны были обратиться в арбитраж, Постоянного Суда международной справедливости или Совета Лиги. Конфликтующие стороны не должны были прибегать к войне по крайней мере на протяжении трех месяцев после принятия решения органом, который рассматривал конфликт. Но после этого срока руки конфликтующих сторон были фактически развязаны. Важный недостаток Устава Лиги состоял том, что война как метод решения спорных вопросов не запрещалась. Меры против нарушителей мира регламентировались Уставом. Нарушение мира рассматривался как акт войны против всех членов Лиги. Предполагалась немедленная тотальная экономическая и политическая изоляция нарушителя. Совет имел право рекомендовать и военные санкции, включая создание объединенных вооруженных сил из контингентов членов Лиги.
Тем не менее много важных положений Устава не были воплощены в жизни вследствие позиции главных участников организации, прежде всего Англии и Франции, интересы которых во многом не совпадали. Предусмотренные санкции ослаблялись также возможностью такой интерпретации Устава, которая давала возможность каждому члену самостоятельно решать вопросы об участии в общих действиях организации. А реалии свидетельствовали о том, что среди членов Лиги не властвовало убеждения, что любая война, где бы она не началась, была для них угрозой. Слабость Лиги как инструмента поддержания мира предопределялась уже самим Уставом организации. Решения и Ассамблеи, и Совета принимались по принципу единогласия. Исключением являлось лишь голосование по процедурным вопросам и о принятии в члены Лиги, когда решения принимались двумя третями, то есть квалифицированным большинством. Учитывая наличие острых разногласий между членами Лиги, понятными становятся преграды на пути к принятию организацией срочных, неотложных решений из политических, военных и других важных вопросов. Важным недостатком Устава являлось и то, что обязательную силу имели лишь решение Ассамблеи и Совета по административным вопросам, которые касались самой Лиги. Даже санкции фактически были добровольными, поскольку решения имели характер рекомендаций.
Отрицательное влияние на эффективность деятельности Лиги оказывало отсутствие среди ее членов ряда больших государств. Соединенные Штаты, которые были среди инициаторов создания Лиги наций, не стали ее членом. Усиления влияния изоляционистов, которые требовали, чтобы США не втягивались в европейские дела, не связывали себе руки обязательствами Устава Лиги, явилось причиной того, что Версальский мирный договор, частью которого были положения о создание Лиги наций, не был ратифицирован американским конгрессом. Участие СССР в работе Лиги оказалось недолговременным. Он был принят в 1934 г. и исключен 1939 г. в связи с советско-финской войной. Германия вступила в Лигу в 1926 г. и оставила ее в 1935 г., подав соответствующее заявление 1933 г. Итак, Лига наций не постоянная в самом деле универсальная организацией, В 1932 г. она насчитывала 60 членов. По разной причине ее оставили 16 держав. Главную роль в руководстве Лигой наций сыграли Англия и Франция. Все это сужало возможности принятия взвешенных решений с учетом национальных интересов всех государств и интересов общей безопасности. Лига наций была призвана поддерживать статус-кво, который создался в результате первой мировой войны. Но Версальский мир был построен на больших разногласиях, несправедливостях, связанных с грабительским делением территорий и насильническим решением других принципиально важных вопросов. Лига оказалась неспособной подавить первые опасные костры войны, разрешимые фашистскими государствами. Вторая мировая война окончательно похоронила Лигу наций, хотя формально она просуществовала до 31 июля 1946 г. Крах Лиги наций серьезно подорвал идею коллективной безопасности. Предпосылок для отрицательных оценок этой международной организации вполне достаточно.
Но было бы ошибкой перечеркнуть всю историю Лиги, свести ее деятельность лишь к недостаткам. Были в ее работе и достижения. Лига сыграла в ряде случаев положительную роль в решении послевоенных проблем. Так, за первые 10 лет своего существования (1919-1929-рр.) Лигой наций было рассмотрено 30 международных конфликтов, и большинство из них удалось решить. Неудачи Лиги в решении политических проблем часто заслоняют ее достижения в социальной и гуманитарной области, преуменьшают значение ее деятельности в сфере международной экономической политики и финансового регулирования, международных сообщений и системы транзита, в улучшении системы здравоохранения во многих странах мира, научного сотрудничества, кодификации международного права, подготовки конференций по разоружению и других социальных и гуманитарных областях. К успехам следует отнести установление контроля за распространением опиума и работорговлей (в основном женщинами). Кроме того, были достигнуты значительные успехи в защите прав и интересов молодежи. Лига была тесно связана со своим юридическим органом – Постоянной палатой международного правосудия, имевшей собственную структуру и принимавшей самостоятельные решения. Кроме того, Лига тесно сотрудничала со многими международными организациями, которые не имели с ней официальных или исторически сложившихся связей.
Следует отметить, что в рамках Лиги Наций была предпринята первая попытка официальной кодификации. В 1924 г. Совет Лиги образовал комитет экспертов из 16 юристов, который должен был заниматься вопросами кодификации международного права, включая право договоров. Был подготовлен доклад об этой отрасли права, который так и не был обсужден. Первым международно-правовым актом, кодифицировавшим наиболее устоявшиеся нормы права договоров, явилась Межамери- канская конвенция о международных договорах 1928 г., со- стоявшая всего из 21 статьи.
Уроки и опыт Лиги наций были использованы при создании Организации Объединенных Наций. Сам факт создания постоянной международной организации общеполитического характера с постоянно действующим аппаратом являлся событием важного исторического значения. Лига наций строился как орган коллективного поддержания мира, что означало шаг к интернационализации ответственности за сохранение мира. Изучая опыт Лиги наций, следует учитывать расхождение оценок ее деятельности, данных разными авторами на разных исторических этапах. Обобщая существующие концепции, не тяжело увидеть прежде всего две тенденции: стремление одних изобразить действия Лиги в розовом свете и противоположное старание других – всю историю этой международной организации красить одной черной краской, концентрируя внимание лишь на ее недостатках и ошибках. Последняя тенденция четко прослеживается в публикациях советских авторов, которые анализировали действия Лиги наций главным образом под углом зрения того, в какой мере они противоречили или отвечали интересам советского государства. Беспомощность Лиги наций в условиях развязывания второй мировой войны подорвала доверие мировой общественности к этой международной организации как инструмента мира и общей безопасности.
