Комментарий к преамбуле

Преамбула (введение) Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - комментируемый Закон) определяет предмет его регулирования или, говоря иначе, - сферу его применения. Согласно правилам юридической техники преамбула (введение) не является обязательной частью законодательного акта. Из юридико-технических требований, предъявляемых к преамбулярной части федерального закона, целесообразно упомянуть о двух следующих: преамбула не содержит самостоятельные нормативные предписания и не формулирует предмет регулирования законопроекта (см. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленные письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. N вн2-18/490*(1)).

С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В качестве непосредственно предмета регулирования комментируемого Закона в его преамбуле названы две составляющие: во-первых, установление общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления в России, и, во-вторых, определение государственных гарантий осуществления местного самоуправления в России. При этом указано, что комментируемый Закон регламентирует данные вопросы в соответствии с Конституцией РФ.

Комментируемый Закон принят на смену двух основных законодательных актов, а именно:

Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 1995 г. о местном самоуправлении), который согласно его преамбуле в соответствии с Конституцией РФ определял роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в России. Названный Закон, в свою очередь, был принят на смену Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (название в ред. Закона РФ от 22 октября 1992 г. N 3703-1, далее - Закон 1991 г. о местном самоуправлении);

Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 1997 г. о финансовых основах местного самоуправления), в преамбуле которого указывалось, что он определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Как отмечалось в обоснование необходимости принятия комментируемого Закона, практика применения Закона 1995 г. о местном самоуправлении выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Общий объем необходимых изменений и дополнений в Закон 1995 г. о местном самоуправлении фактически требует принятия его в новой редакции.

Законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона, внесен в Государственную Думу Президентом РФ. Предварительно в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроект рассмотрен Правительством РФ, которым дано заключение от 30 ноября 2002 г. N 6934п-П11 "По проекту Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(2). Положения названного заключения и вошли в пояснительную записку к законопроекту, в которой указывалось следующее:

законопроект направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в России, ее развитию, а также приведению системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ;

ключевые положения законопроекта направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Это позволит создать единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции РФ, во всех субъектах РФ, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов;

закрепление конкретных полномочий за каждым территориальным уровнем муниципальных образований основано на результатах работы Комиссии при Президенте РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и соответствует принятым ею решениям;

единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов РФ позволят реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г., предусматривающей формирование реальной финансовой и экономической основы местного самоуправления и создание стимулов для развития доходной базы бюджетов всех уровней. Предлагаемая в законопроекте система межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Россией и субъектами РФ и строится на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

в законопроекте четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий;

в законопроекте предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях;

законопроектом предусматривается проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в нем положений в достаточные по продолжительности сроки, что не потребует дополнительного финансирования из федерального бюджета в 2003 г.;

принятие законопроекта позволит решить основные проблемы местного самоуправления и будет способствовать социально-экономическому развитию муниципальных образований.

В целях совершенствования регулирования общих принципов организации местного самоуправления в России в комментируемый Закон неоднократно вносились изменения, которые подробно рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям Закона.