Правотворческая деятельность как составная часть правотворчества

Контрольные вопросы и практические задания по теме.

Законодательство, регулирующее нормотворческую деятельность органов исполнительной власти.

Принципы нормотворческой деятельности.

Нормотворческая деятельность в современной России.

Функции правотворческой деятельности

Правотворческая деятельность как составная часть правотворчества.

Понятие и значение правотворчества.

Вопросы

Правотворческая деятельность органов исполнительной власти

Лекция 6

В современной России правотворчество, как и в других исторических условиях, имеет свое значение, поскольку с помощью правотворчества создается норма права. Понятие нормы права до настоящего времени не определено, так как и не определено понятие «правотворчество». Понимание правотворчества осуществляется в разных аспектах: как способ создания нормы права; как форма государственной деятельности; как законотворчество; как нормотворчество, ведомственное нормотворчество.

Правотворчество как способ создания нормы права включает конкретные исторические условия, волю государства.

Г.Т. Чернобыль считает, что правотворчество определяется в конкретных исторических условиях сложившимися правовыми обычаями, характером тех или иных преобразований[1].

А.Ф. Черданцев совершенно справедливо отмечает, что «в праве выражается воля государства. Но государственная воля – не голый приказ, не чисто волюнтаристический произвол, а воля детерминированная, обусловленная многочисленными факторами общественной жизни[2].

Соглашаясь с мнением авторов, можно отметить, что правотворчество как способ создания нормы права проявлено в современных исторических условиях для выражения государственной воли в форме права.

Правотворчество как форма государственной деятельности направлена на создание нормы права, а также на ее дальнейшее совершенствование, изменение, отмену или дополнение.

А.С. Пиголкин, исследуя правотворчество как форму государственной деятельности, считает, что правотворчество – это деятельность государственных органов по планированию, созданию, совершенствованию законодательства. Автор обосновал четыре признака правотворчества как формы государственной деятельности. Первый признак правотворчества – это деятельность государственных органов по созданию нормативных актов и совершенствованию законодательства. Второй признак правотворчества - деятельность государственных органов протекает в плановом режиме. Третий признак правотворчества – это создание нормативных актов, что является результатом правотворческой деятельности. Четвертый признак правотворчества – это совершенствование законодательства путем внесения изменений и дополнений[3].

А.В. Мицкевич под правотворчеством понимает особую форму или вид деятельности государства, который состоит в установлении, изменении и отмене правовых норм[4]. Особая форма рассматривается автором как деятельность государственных органов по созданию нормы права и возведение воли государства в закон. Другие авторы считают, что правотворчество - это комплексный процесс, состоящий из операций, которые являются формами выражения абстрактной умственной деятельности человека, и каждая из которых выполняется с использованием различных способов и методов[5], либо понимают правотворчество как объективную обусловленную, завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в которой воля государства возводится в закон. Правотворчество – это «исходящие от государства или признаваемые в официальных документах способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения»[6].

С.С. Алексеев предлагает сделать различие между юридическими категориями как «формирование права», «правообразование и правотворчество»[7] или понимать «правотворчество как организационно оформленную, установленную процедурную деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию сложившихся, действующих в обществе правил поведения»[8].

В юридической литературе имеется иная точка зрения на правотворчество как форму государственной деятельности, в частности, С.В. Поленина и Е.В. Куманина рассматривают правотворчество с точки зрения социальных факторов и с точки зрения качества закона. Под социальными факторами правотворчества они понимают комплекс факторов, воздействующих на право в процессе его создания и реализации, образующих систему факторов правового развития, общую для всех стадий. К социальным факторам авторы отнесли следующие: экономические, политические, социальные, культурные, психологические, юридические и иные аспекты общественной жизни. Решающим фактором в формировании права является экономический аспект, который связан с политическим фактором. Качество закона понимается как создание на высоком профессиональном уровне норм права [9].

И.Н. Синякина пишет, что в понимании правотворчества сегодня обозначились два аспекта: «В узком смысле под правотворчеством сегодня подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых актов компетентными органами. В широком смысле данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридических норм (подготовка, принятие, опубликование и т.д.)»[10].

Наличие точке зрения и авторских мнений на правотворчество как форму государственной деятельности способствовало постановке вопроса об оптимизации правотворческой деятельности в современной России. А.И. Ильин под оптимизацией правотворческой деятельности понимает правотворческий процесс в его этапах и стадиях. Этап - заключается в том, что в обществе выявляются общественные отношения, требующие урегулировать их нормами права. Автор выделил два этапа правотворчества: 1-й этап - предпроектный; 2-й этап - проектный. Стадия – это процесс, который состоит из ряда процедур. Автор выделил девять стадий правотворческого процесса: 1) изучение, анализ обобщенных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации; 2) определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида нормативных правовых актов; 3) принятие решения о подготовке правового акта; 4) разработка концепции, идей, анализа будущего акта; 5) подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой органов; 6) предварительное рассмотрение проекта акта; 7) общественное обсуждение проекта; 8) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур; 9) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу[11].

Правотворчество охватывает непосредственную законотворческую деятельность. Законотворческая деятельность – это составная часть правотворчества, технологический процесс создания, изменения и обнародования законов[12]. В процессе законотворческой деятельности принимаются, изменяются, отменяются, вносятся изменения и дополнения в Федеральные конституционные законы и Федеральные законы или в законы субъектов Российской Федерации.

Правотворчество рассматривается как нормотворчество и ведомственное нормотворчество. Представителями данного аспекта являются, в частности: Б.В. Дрейшев, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, Н.Ю. Хаманева, Л.Л. Бачило, Ю.Г. Арзамасов, В.О. Елеонский и другие[13].

Б.В. Дрейшев, автор монографии «Правотворчество в советском государственном управлении», писал, что правотворчество органов государственного управления выступает самостоятельным видом правотворчества. Ему присущи свои особенности, которые детерминированы в исполнительно-распорядительную деятельность по реализации функций управления. По мнению автора, правотворчество органов государственного управления предназначено для упорядочения общественных отношений в управлении с помощью устанавливаемых полномочными органами правовых норм, обеспечивающих в практическом плане реализацию всех функций государства. Содержание правотворческой деятельности органов государственного управления определяется функцией, к осуществлению которой они призваны: создание нормы права; изменение нормы права. Правотворческая деятельность органов управления не исключает правотворческий процесс, а наоборот, предполагает наличие правовых норм, установленных законом, указом и иными актами органов власти[14].

Н.М. Конин писал, что правотворчество - это синоним нормотворчества, то есть «форма управления – это действия, которые проявляются в том, что предписывают субъектам права, правила, нормативы, регламенты, которые рассматривается и утверждается в установленном порядке соответствующими звеньями государственного аппарата, вследствие чего они становятся правовыми нормами, правилами, требованиями»[15].

А.П. Коренев писал, что нормотворчество – это правовая форма, которая заключается в государственно-властном методе полномочий органов управления и их должностных лиц[16], или нормотворчество - это «форма и метод в административном праве и в государственном управлении». Метод - способ познания, исследования, изучения объективных явлений, требующих правового регулирования и как прием выражения воли законодателя, субъекта, регулирующего отношения средствами права. Форма – представляет собой прием, правило выражения цели, в том числе в определенном правовом акте»[17].

Ю.Г. Арзамасов, считает, что нормотворчество состоит из двух составляющих слов. Первое слово «норма» и второе слово «творчество».

Первое, как пишет Ю.Г. Арзамасов, определяет направленность (цель) нормотворческой деятельности министерств и ведомств по созданию актов применения права, актов действия. Данная цель, как подтверждает автор, как раз и определяет само содержание юридического термина «нормотворчество»[18].

Рассматривая второе слово «творчество», автор делает ссылку на словарь С.И. Ожегова. Действительно, следует соглашаться с Ю.Г. Арзамасовым и М.В. Костенковым, что вопрос о «творчестве» проблемный. Следовательно, автор обосновал нормотворчество министерств и ведомств, назвал субъекты нормотворчества, цель которых создать правовой акт.

В юридической литературе имеются точки зрения, что нормотворчество - одновременно является ведомственным нормотворчеством. Л.Л. Попов рассматривает ведомственное нормотворчество в административной деятельности органов внутренних дел[19]. Автор не отвергает вышеназванные суждения по вопросу нормотворчества, но он отождествляет нормотворчество с формой и методом административной деятельности органов внутренних дел. Под формой административной деятельности автор понимает внешнее выражение конкретных действий по осуществлению административных функций. При всей разнообразности форм административной деятельности, пишет автор, их можно свести в две группы: правовые и не правовые (организационные). Правовые формы правотворчества связаны с установлением и применением норм права. В качестве таких форм выступают: издание нормативных актов управления; заключение административных соглашений; совершение иных юридически значимых действий.

В.О. Еленский исследует, нормотворчество в МВД России в юридическую практику вводит новое понятие, как «внутриведомственное поднормотворчество»[20].

Анализ правотворчества как формы создания нормы права, как формы государственной деятельности, как законотворчества, как нормотворчества позволяет сделать ряд выводов:

Во-первых, правотворчество как многогранная юридическая категория, исследуется различными представителями со стороны различных научных школ. Научные исследования правотворчества существовали в советский период и не прекращаются в настоящее время;

Во-вторых, правотворчество состоит из двух частей: – это нормотворчество, ведомственное нормотворчество;

В-третьих, рассматривая нормотворчество как свое рода синоним правотворчества, следует дать их отличие. Отличие правотворчества от нормотворчества только в субъективном составе. В правотворчестве участвуют законодательные органы как субъекты правотворческого процесса. В нормотворчестве участвуют органы исполнительной власти, федеральные министерства, федеральные службы, государственные комитеты как субъекты нормотворческого процесса.

В-четвертых, правотворчество отличается от нормотворчества тем, что правотворчеством наделены законодательные органы государственной власти РФ и субъектов РФ, которые принимают нормативные правовые акты в виде Федеральных конституционных законов; федеральных законов; законов субъектов РФ. Нормотворчеством наделены органы исполнительной власти в лице министерств, федеральных служб, которые принимают нормативные правовые акты в виде приказов, уставов, наставлений, инструкций.

Учитывая сделанный анализ по правотворчеству, законотворчеству и нормотворчеству можно предположить, что правотворчество является отраслью права, законотворчество и нормотворчество институты правотворчества. Законотворчество предназначено для создания таких форм права как Федеральный конституционный закон, федеральный закон, нормотворчество имеет свое предназначение для создания форм права в государственном управлении: постановления; распоряжение; приказы; уставы; инструкции.

Научные концепции правотворческой деятельности разработана представителями теории права и государства, представителями административного права и процесса и применяется при принятии нормативных правовых актов. В этой связи мы изложим основные концептуальные направления правотворческой деятельности.

Во-первых, теоретические научные исследования правотворчества и правотворческой деятельности берут свое начало с периода Российской империи, затем были продолжены в СССР, РСФСР и не прекращаются в Российской Федерации[21].

Во-вторых, правотворческая деятельность органически связана с правотворчеством органов законодательной власти, органами исполнительной власти, а также с объективной средой существования личности, общества и государства, экономической, политической и социальной сферой.

В­­ - третьих, правотворческая деятельность, как составная часть правотворчества, основана на принципах, функциях, субъективном составе, законодательстве, которое регулирует правотворческие правоотношения в материальном и процессуальном аспекте.

В – четвертых, субъектами правотворческой деятельности выступают органы исполнительной власти в лице министерств, федеральных служб, а также должностные лица, которые состоят на государственных должностях и наделены правотворческими полномочиями материального и процессуального характера.

В - пятых, правотворческая деятельность – это еще и научно-теоретическое познание, которое составляет изучение объективных и субъективных факторов правотворчества и правотворческой деятельности. Изучение объективных и субъективных факторов позволяет внедрить новые юридические конструкции, проводить систематизацию, кодификацию, классификацию нормативных правовых актов. Как отмечается в юридической литературе, классификация - это обнаружение существенных признаков каждого элемента подразделения[22]. Действительно, чтобы обнаружить существенные признаки правотворчества, следует классифицировать правотворческую деятельность по группам, классам и видам, так как правотворчество очень часто не подкрепляется праворозъяснительной, правоконкретизирующей, правоприменительной деятельностью, не дает позитивных результатов.

Перейдем к рассмотрению содержательной части правотворческой деятельности как составной части правотворчества. Нужно отметить, что проблема правотворчества и правотворческой деятельности всегда привлекала широкое внимание ученых, как теоретиков, так и ученых административистов. Но до настоящего времени отсутствует единство взглядов ученых - правоведов по вопросу о том, что следует понимать под правотворчеством или правотворческой деятельностью. В юридической науке высказываются разные точки зрения, как со стороны теоретиков, так и со стороны административистов. Сделаем анализ научных точек зрения со стороны теории государства и права и со стороны административистов. И на его основе представим собственную научную позиции по вопросу правотворческой деятельности.

Обратимся к трудам ученых А.С, Пиголкина, А.В. Мицкевича, С.В. Полениной, Е.В. Кманиной, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, А.Б.Венгерова, В.Н. Протасова, Е.Г. Лукьянова и других авторов, которые разработали материальную и процессуальную теоретическую концепцию правотворчества.

Проанализируем мнение А.С. Пиголкина, который, исследуя проблемы правотворческой деятельности в теоретическом аспекте, сделал вывод, что правотворчество – это деятельность государственных органов по планированию, созданию, совершенствованию законодательства[23]. Автор обосновал четыре признака правотворчества. Первый признак правотворчества – это деятельность государственных органов по созданию нормативных актов и совершенствованию законодательства. К государственным органам автор относит Верховный Совет СССР, Министерства и ведомства. Деятельность названных государственных органов основывалась на конституционных нормах. Второй признак - правотворчества государственных органов протекало в плановом режиме. Планирование правотворческой деятельности – это необходимое условие для внедрения научных основ, принятия проектов нормативных актов, которые необходимо подготовить, принять и тем самым обеспечить правовое регулирование экономических, политических и социальных условий. Третий признак правотворческой деятельности – это создание нормативных актов как результат правотворческой деятельности. Он основывался на подготовке законопроекта, его конкретности, юридического обеспечения. Четвертый признак правотворческой деятельности – это совершенствование законодательства. Он заключается в повышении роли закона в обществе как наиболее действенной и авторитетной формы права. Автор предлагает способы совершенствования законодательства. К способам совершенствования законодательства он относит такие способы как: законодательная процедура; унификация законодательства; кодификация законодательства. Названным признакам правотворчества автор посвятил ряд научных статей и монографий, в которых обоснованно доказывает, что совершенствование законодательства должно проходить на демократических основах. К демократическим основам автор относит: а) инициативу и активность депутатского корпуса; б) разработку и принятие правил, в соответствии с которыми депутат вправе обратится за содействием в соответствующие органы или общественные организации, которые обязаны оказать ему помощь в разработке проекта, обеспечить необходимыми справочно-информационными материалами; в) повышение качества принимаемых законов – как усиления нормативности, конкретности, научности в правотворческой деятельсноти2.

Заметим, что правотворчество является многоаспектным понятием и другие авторы разделяют названную точку зрения. Так, А.В. Мицкевич под правотворчеством понимает особую форму или вид деятельности государства, который состоит в установлении, изменении и отмене правовых норм3. Автор исследует правотворчество через форму деятельности государства. Под формой деятельности государства он понимает юридическую деятельность государственных органов, направленных на создание нормативно-правовых актов. Автор не отвергает мнение А.С. Пиголкина, но вводит в понятие правотворчества два признака. Первый признак правотворчества состоит в том, что правотворчество является формой деятельности государства. То есть правотворчество как форма деятельности государства, выражено в установлении того, какие органы государства, и в каком порядке создают нормативно-правовые акты. В этой связи правотворчество представлено как официальное организационное оформление деятельности государственных органов, направленных на создание нормативных актов. Второй признак правотворчества охватывает все известные в теории государства и права способы создания правовых норм - это правовой обычай, судебный прецедент, нормативный акт. Исходим из того, что автор, анализируя правотворчество, выделил субъекты правотворчества, принципы правотворчества, способы правотворчества и тем самым показал, что правотворчество имеет целью создание качественных нормативно-правовых актов. Полагаем, что каждая научная точка зрения о правотворчестве заслуживает внимания, но научный поиск оптимальной модели правотворчества продолжается, что позволяет более глубоко изучить, исследовать правотворчество. Этому свидетельствует мнение С.В. Полениной и Е.В. Куманиной. Авторы рассматривают правотворчество с точки зрения социальных факторов и с точки зрения качества закона. В частности, под социальными факторами правотворчества они понимают комплекс факторов, воздействующих на право в процессе его создания и реализации, образующих систему факторов правового развития. К социальным факторам авторы отнесли следующие: экономические, политические, социальные, культурные, психологические, юридические и иные аспекты общественной жизни. Решающим фактором в формировании права является экономический аспект, который связан с политическим фактором1. Думается, что мнение С.В. Полениной и Е.В. Куманиной научно обосновано. Действительно, правотворчество по своей природе не может быть оторвано от социальных факторов, существующих в обществе. В этой связи в ходе правотворческой деятельности выявляются и фиксируются наиболее типичные и характерные общественные отношения, подлежащие нормативному регулированию. Процесс создания нормативных актов не предполагает вовлечение в него всех без исключения будущих участников регулируемых правом общественных отношений. Правореализующий процесс охватывает тех субъектов, к которым обращена норма права, рассчитанная на многократное применение и конкретное правоотношение. Таким образом, мнение С.В. Полениной и Е.В. Куманиной на понятие правотворчества построено, так, что правотворчество рассматривается в совокупности с экономическими, политическими, юридическими и иными процессами, происходящими в обществе.

С.С. Алексеев сформулировал понятие правотворчества как объективно обусловленную, завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в которой воля государства возводится в закон. Иными словами, правотворчество – это «исходящие от государства или признаваемые в официальных документах способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения»[24]. Отдельные авторы представляют более развернутую характеристику правотворческой деятельности. К примеру, В.К. Бабаев правотворчество понимает как деятельность государственных органов (в случае референдума – всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов1. Автор объясняет, что кроме правотворческой деятельности по принятию юридических норм к правотворчеству относятся также отмена, изменения, устранение устаревших нормативных предписаний. Поэтому правотворчество представляет собой активную деятельность государственных органов и их должностных лиц. Оно всегда было и будет средством управления обществом и непосредственно связано с формой правления, правовым механизмом и функциями. Автор также обосновывает, что уровень культуры в правотворчестве соответствует качеству принимаемых нормативно-правовых актов. Правотворчество, по мнению автора, основывается на принципах, разделяется на виды и выполняет функции. Принципы правотворчества следующие: народный характер правотворчества; демократизм правотворчества; научный характер правотворчества; законность правотворчества; непосредственное правотворчество народа.

С точки зрения С.В. Полениной создание законодательных актов является разновидностью правотворчества. Вопрос о правотворчестве вообще и о законотворчестве в частности, о круге охватываемых ими явлений и процессов, по ее мнению, дискуссионен[25]. И.Н. Синякин пишет, что в понимании правотворчества сегодня обозначились два аспекта: «В узком смысле под правотворчеством сегодня подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых актов компетентными органами. В широком смысле данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридических норм (подготовка, принятие, опубликование и т.д.)»[26]. Если обобщить все мнения и суждения по вопросу определения правотворчества, то можно сделать такой вывод: правотворчество – это, в основном, деятельность компетентных органов по разработке, переработке, изданию и отмене нормативных актов.

Но материальный аспект правотворческой деятельности не исключает и процессуальный аспект правотворчества. Так, А.Б. Венгеров, «правотворчество понимает как организационно оформленную, установленную процедурную деятельность государственных органов по созданию правовых норм или по признанию сложившихся, действующих в обществе правил поведения»1. Автор не отвергает материальные признаки правотворчества, но по сути, признает процессуальную часть правотворчества, а именно: правотворческие процедуры, которые нацелены на оформление правил поведения. Автор не дает понятия правотворческой процедуры, а говорит о правотворческом процессе, который объективно обусловленный динамикой общественной жизни, практикой формирования правоотношений, социально-экономическими, политическими, духовными, культурными потребностями, одним словом, все изменяющееся многообразие общественной жизни диктует необходимость иметь новые нормы права, изменить или отменить устаревшие. Однако, автор пишет не только о процессуальной части правотворчества, но и о материальной части. По его мнению, правотворчеством занимаются уполномоченные на то государственные органы (законодательные) и органы, деятельность которых протекает в правовых формах, при этом приходится принимать не согласованные нормы права разной юридической силы (например, министерства, ведомства, судебные органы). Названные органы являются, субъектами правотворческого процесса сам же правотворческий процесс состоит из: законодательной инициативы; подготовки законопроекта; обсуждения; принятия закона; подписания закона; опубликования.

Однако, процессуальный аспект правотворчества рассматривается в ряде научных монографий как процессуально - правовой механизм. В частности, В.Н. Протасов считает, что процессуально - правовым механизмом является процесс (процесс - правоотношения), предпроцесс (процесс - юридический факт) и нормативная основа их функционирования2. Еще одно мнение у Е.Г. Лукьяновой: «процессуально - правовой механизм – это динамическая система правовых средств, при помощи которой упорядочивается охранительная деятельность уполномоченных органов в области юрисдикционного правоприменения»3.

Ю.М. Тихомирова понимает под правотворчеством «процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур»[27].

Характеризуя правотворческую деятельность как форму юридической деятельности в материальном и процессуальном аспекте, нужно отметить следующие наиболее важные признаки:

во-первых, правотворческая деятельность в материальном и процессуальном аспекте является формой деятельности государственных органов, цель, которых создание норм права в форме нормативно-правовых актов. К государственным органам авторы относят Государственную Думу РФ; Правительство РФ; Судебную Власть РФ.

Во-вторых, правотворческая деятельность как юридическая категория основывается на принципах, которые разработаны теорией государства и права. К принципам правотворческой деятельности следует отнести: законность, научность, демократизм, плановость, принцип юридической ответственности.

В – третьих, правотворческая деятельность рассматривается не только с точки зрения теоретического обоснования понятия «правотворчество», но и с точки зрения форм управленческой деятельности субъектов исполнительной власти, как нормотворческая деятельность, ведомственная нормотворческая деятельность.