Формы и методы контрольной работы налоговых органов

Рисунок 3 – Стадии налогового контроля

Ликвидация государственной регламентации экономических отношений, формирование рыночных принципов хозяйствования, признание равноправными различных форм организации производства, объективно обусловили структурную перегруппировку системы контроля за состоянием экономики со стороны государства.

Сущность и задачи налогового контроля

Раздел 1 Экономические и правовые основы налогового контроля

Место налогового контроля в государственном финансовом контроле. Роль налоговых органов в налоговой политике РФ. Сущность налогового контроля и его определение. Нормативные документы, регламентирующие функционирование налоговых органов. Определение контрольных функций налоговых органов. Задачи налоговых проверок. Права налоговых органов.

Главной целью общественного развития является - создание условий для обеспечения безопасности и достойной жизни граждан России, что предполагает проведение сбалансированной бюджетной политики государством.

Государство руководит и направляет бюджетную деятельность через свои органы, которые наделены для этого специальной компетенцией.

Негосударственный сектор, основанный на частной и коллективной собственности, обладает большей эффективностью по сравнению с государственными предприятиями.

Контроль становится полноправным элементом системы управления производством, защитой от проявлений бесхозяйственности, фактором оптимизации финансово – хозяйственной деятельности.

В рыночных условиях государственный финансовый контроль направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами.

С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм собственности, использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов по целевому назначению.

Финансовый контроль определяется как контроль со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан.

К участникам бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне относятся: Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Банк России, Счетная палата РФ, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и Распорядители бюджетных средств.

Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации полученных преступным путем доходов и финансированию терроризма.

Кроме того, Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Таким образом, на рисунке 1 можно видеть, что государственный финансовый контроль осуществляется в сфере налогообложения, бюджета, банковской системы, государственного и муниципального кредита, страхования, денежного и валютного обращения и т.д.

Рисунок 1 – Сферы государственного финансового контроля

Объектом бюджетного контроля являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.

Так, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний бюджетный контроль за использованием бюджетных средств распорядителями и получателями бюджетных средств.

Другим видом государственного финансового контроля является налоговый контроль. Необходимость контроля за соблюдением налогового законодательства обусловили появление налогового контроля.

Проведение налогового контроля возлагается в соответствии с Налоговым кодексом РФ на налоговые органы и их должностных лиц, а также на таможенные органы.

Валютный контроль также является одним из видов государственного финансового контроля, который осуществляется при проведении валютных операций.

Валютный контроль осуществляется органами валютного контроля и их агентами: Банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Департамент валютного контроля), Федеральная таможенная служба Российской Федерации и иные уполномоченные органы.

Таможенный комитет как орган валютного контроля осуществляют валютный контроль за валютными операциями, связанными с перемещением через границу товаров и транспортных средств.

Государство проводит страховой и банковский надзор соответственно в сфере страхования и банковской системы. Данные категории, рассматриваются, как разновидности государственного финансового контроля.

Страховой надзор осуществляется Федеральной службой страхового надзора Министерства финансов Российской Федерации. Осуществление банковского надзора возложено на Банк России.

Таким образом, можно отметить, что каждый из рассмотренных видов государственного финансового контроля имеют свою специфику. Но цель у них общая – эффективное функционирование государства и благосостояние народа.

Как уже было сказано, осуществление налогового контроля возложено на налоговые органы.

Высшим руководством страны им отведена роль мытаря и надсмотрщика за российским бизнесом.

До 2004 года работу налоговых органов возглавляло Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России), которое входило в систему центральных органов государственного управления РФ и подчинялось Президенту и Правительству РФ.

В ходе проводимой в России административной реформы МНС России было преобразовано в Федеральную налоговую службу при Министерстве финансов Российской Федерации (далее ФНС МФ РФ). А налоговые органы – в инспекции ФНС.

Административная реформа внесла изменения и в структуру территориальных налоговых органов. Произошло укрупнение инспекций, в результате чего были образованы межрайонные инспекции (МРИ), а вместо присоединенных инспекций - территориально-обособленные подразделения, возглавляемые заместителями руководителя инспекции,(ТОП) и территориально-обособленные рабочие места (ТОРМ).

Например: МРИ ФНС РФ №3 по Оренбургской области осуществляет контроль на территории города Бузулука, Бузулукского района, Грачевского района, Первомайского района и Курманаевского района.

Контрольно-экономическая деятельность налоговых органов ориентирована на решение следующих основных проблем:

- обеспечение надлежащего исполнения налогового законодательства в целях улучшения функционирования экономики;

- проверка выполнения плательщиками предписаний бухгалтерских стандартов и требований налогового учета;

- контроль правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов и сборов в бюджеты всех уровней;

- создание комплекса предупредительных мероприятий по устранению возможности налоговых правонарушений.

Налоговое администрирование на современном этапе подразумевает прежде всего контроль как за субъектами и объектами обложения, так и за информационными и денежными потоками

Контроль за субъектами обложения выражается в осуществлении налого­выми органами функций регистрации и учета налогоплательщиков и налого­вых агентов (юридических и физиче­ских лиц).

В ряде стран налоговые ор­ганы также ведут реестр населения, что неудивительно, поскольку привычные нам переписи населения исторически произошли от переписи налогоплатель­щиков в странах Древнего Востока.

Контроль в отношении объектов об­ложения распространяется на имуще­ство (недвижимое имущество, транс­портные средства), доходы и сделки (операции с товарами, имуществом, промышленными и авторским права­ми и т.д.).

При этом в некоторых стра­нах ведение кадастров недвижимости (и прав, связанных с недвижимым иму­ществом) также закреплено за налого­выми органами.

Доходы и сделки налоговые органы могут контролировать с помощью трех важнейших инструментов: отчетности банков по выплатам доходов (в основном в безналичной форме, поскольку в отношении выплат наличными деньгами обычно действуют строгие ограничения); отчетности плательщиков доходов (организаций и индивидуальных предпринимателей); отчетности налогоплательщиков ^_ проведенным денежным и товарным операциям (самодекларирование).

В итоге у налоговых органов соби­рается информация о движении прак­тически всех безналичных денежных средств. Для встречных проверок этой информации налоговые органы могут использовать контролируемые ими или доступные им в режиме оператив­ного контроля реестры и базы данных (по недвижимости, по таможенным операциям, по обмену иностранной валюты).

Сделки, осуществляемые за налич­ный расчет, на крупные суммы (ценные бумаги, антиквариат, недвижимость, транспортные средства) отслеживают­ся через систему регистрации перехода прав собственности на эти виды иму­щества, на мелкие—через контрольно-кассовые чеки, оформляемые в стацио­нарной торгово-розничной сети.

Таким образом, вне досягаемости прямого контроля налоговых органов остают­ся только операции на местных рынках (воскресные рынки сельхозпродуктов, «блошиные» рынки, торговля «с рук»), а также бартерные операции и сделки, заключаемые непосредственно между гражданами. Считается, что сведения обо всех этих сделках и операциях фи­зические лица должны сообщать нало­говым органам в порядке самодекларирования.

Однако каких-либо проверок по выполнению этих обязанностей на­логовые органы обычно не предпринимают из-за высокой затратности таких проверок, их низкой эффективности и незначительности обращающихся сумм. Последнее пред­положение оказывается не всегда верным: в винодельческих странах, например, в порядке «дружеских продаж» реализуется, по некоторым оценкам, до 15—25% всей производимой продукции.

Состав, порядок и правила контрольно-учетных и регистрационных процедур, применяемых в налоговых целях, представляют собой технологии налогового администрирования. Значение таких технологий состоит в том, что предлагаемый ими набор средств, методов и инструментов (разумеется, если он правильный) помогает резко повысить эффективность контрольной работы налоговых органов в целом.

Рассмотрим определения налогового контроля.

В экономической и правовой литературе широко распространена концепция налогового контроля, которая сводит его сущность лишь к проверке соблюдения налогового законодательства, правильности исчисления налогов и своевременности их уплаты. Признавая важность этих функциональных направлений деятельности налоговых органов, необходимо отметить недопустимость сведения сущности контроля только к способу обеспечения законности, поскольку, таким образом, ограничивается его активная экономическая направленность.

Налоговые органы не ограничиваются ролью пассивного наблюдателя, они могут выступить инициаторами ликвидации экономически неперспективных предприятий.

В соответствии со статьей 30 Налогового Кодекса РФ налоговые органы РФ определены как – «единая централизованная система контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации иных обязательных платежей».

Таким образом, контрольная функция в деятельности налоговых органов является основой.

Результативность контрольных мероприятий в налоговой сфере находится в прямой зависимости от организационно - методологического фактора. Чтобы налоговый контроль обеспечивал выполнение стоящих перед ним задач, необходимо соблюдение основополагающих принципов его организации (рисунок 2), среди которых можно выделить первый – правомочность.

Рисунок 2 - Принципы организации налогового контроля

Налоговые органы обязаны осуществлять контрольные действия в пределах своих полномочий и в соответствии с уровнем компетенции, установленным действующим законодательством.

Вторым важным организационным принципом является обеспечение всеобъемлющей полноты контроля. Все налоги (не только федеральные, но и региональные, и местные), а также все без исключения налогоплательщики должны быть охвачены системой контроля независимо от объема поступлений в соответствующие бюджеты налогов.

Должен соблюдаться третий принцип – недопущение причинения вреда плательщику. Налоговый контроль должен осуществляться с учетом возможностей обеспечения оптимального взаимодействия фискальной и экономической направленности налоговой системы.

Приоритетность фискальной составляющей может спровоцировать сокращение количественных показателей потенциальных объектов обложения за счет сокращения деловой активности. Это тем более опасно в период структурного кризиса экономики.

В качестве четвертого принципа можно выделить принцип превентивности (предупреждения). Налоговые органы должны вести профилактическую работу в предупреждении возможности возникновения налоговых правонарушений.

В этой связи особое значение имеет пятый принцип налогового контроля – скоординированность работы и контрольных действий налоговых органов.

Развитие рыночных отношений способствует формированию прочного экономического фундамента общества, и, поэтому, поддерживается органами государственного управления.

Вместе с тем, возможные нарушения финансовой дисциплины в экономической сфере затрагивают, в первую очередь, государственные интересы.

Подсознательная готовность собственника утаить часть доходов от налогообложения реализуется тем чаще, чем выше уровень фискального аппетита государственной власти.

Поэтому на налоговые органы возложена важнейшая задача – осуществление контроля за обеспечением полноты и своевременности уплаты юридическими и физическими лицами причитающихся налогов и других обязательных платежей в бюджет.

Налоговым органам предоставлено право взыскивать с плательщиков не уплаченные в срок платежи в бесспорном порядке с одновременным предъявлением им финансовых санкций.

Практика работы налоговых органов показывает, что нарушение сроков и полноты уплаты налогов явление частое: число выявленных нарушений при проверках индивидуальных предпринимателей достигает по России 20 % из общего числа проверенных граждан, т.е. каждый пятый гражданин-предприниматель пытался (намеренно или по незнанию) не доплатить в казну.

Объем мобилизуемых средств в бюджет во многом зависит от четкого исполнения юридическими и физическими лицами налогового законодательства.

С переходом к рыночным отношениям предпринимательская деятельность получила быстрое развитие.

Многие предприниматели не имеют достаточной квалификации в области бухгалтерского учета и, как правило, допускают ошибки в учете. Нередки случаи сознательного искажения отчетных данных.

Все это приводит к занижению налогооблагаемой базы и недопоступлению в бюджет налогов. Ошибки в исчислении и уплате налогов допускаются также в связи с изменениями законодательства.

В этих условиях особую значимость приобретают вопросы совершенствования организации налогового контроля.

Основными нормативными документами, регламентирующими порядок осуществления налогового контроля, являются Налоговый кодекс Российской федерации часть 1 глава 14 и Закон РФ «О налоговых органах РФ» № 943-1 от 21 марта 1991 года (в редакции 2001 г.).

Осуществление налогового контроля предопределяет многообразие тактических задач и целей:

- контроль за соблюдением налогового законодательства;

- осуществление государственной регистрации юридических и физических лиц;

- контроль за своевременной постановкой налогоплательщиков на учет;

- контроль за правильностью ведения бухгалтерского и налогового учета объектов налогообложения;

- контроль за правильностью исчисления налогов и сборов;

- обеспечение полноты и своевременности внесения в соответствующий бюджет налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации;

- наложение налоговых и административных штрафов за совершение налогового правонарушения;

- валютный контроль, осуществляемый в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле;

- профилактика налоговых правонарушений.

Налоговые органы решают поставленные перед ними задачи во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Органы Министерства внутренних дел Российской Федерации обязаны оказывать практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотренных Законом мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых органов своих должностных функций.

Выполнение указанных задач обуславливает наделение должностных лиц налоговых органов широким кругом прав и полномочий.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (статья 31) и Законом «О налоговых органах РФ» налоговым органам предоставляется право:

Ст. 31 НК РФ с 1 января 2007 года

Требовать в соответствии с законодательством о налогах и сборах от налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов.

Проводить налоговые проверки в порядке, установленном Кодексом.

Осматривать любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества.

Привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков.

Вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля.

Требовать от налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований.

Приостанавливать операции по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента в банках и налагать арест на имущество налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента.

Вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов и сборов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах.

Производить выемку документов у налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента при проведении налоговых проверок в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены.

Определять суммы налогов, подлежащие уплате налогоплательщиками в бюджетную систему РФ, расчетным путем на основании имеющейся у них информации о налогоплательщике, а также данных об иных аналогичных налогоплательщиках в случаях отказа налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, непредставления в течение более двух месяцев налоговому органу необходимых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности исчислить налоги.

Взыскивать недоимки, а также пени и штрафы в порядке, установленном Кодексом.

Требовать от банков документы, подтверждающие факт списания со счетов налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента и с корреспондентских счетов банков сумм налогов, сборов, пеней и штрафов и перечисления этих сумм в бюджетную систему Российской Федерации.

Заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности.

Предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски: - о взыскании недоимки, пеней и штрафов за налоговые правонарушения в случаях, предусмотренных Кодексом; - о возмещении ущерба, причиненного государству и (или) муниципальному образованию вследствие неправомерных действий банка по списанию денежных средств со счета налогоплательщика после получения решения налогового органа о приостановлении операций, в результате которых стало невозможным взыскание налоговым органом недоимки, задолженности по пеням, штрафам с налогоплательщика в порядке, предусмотренном Кодексом; - о досрочном расторжении договора об инвестиционном налоговом кредите; - в иных случаях, предусмотренных Налоговым Кодексом.

Однако при выполнении своих служебных обязанностей должностные лица налоговых органов обязаны:

1) действовать в строгом соответствии с Налоговым Кодексом и иными федеральными законами;

2) реализовывать в пределах своей компетенции права и обязанности налоговых органов;

3) корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представителям и иным участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, не унижать их честь и достоинство (ст. 33 НК РФ).

С 2007 года Налоговым кодексом РФ (ст.34.2.) расширены полномочия финансовых органов в области налогов и сборов.

1. Министерство финансов РФ дает письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах, утверждает формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, обязательные для налогоплательщиков, налоговых агентов, а также порядок их заполнения.

2. Финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дают письменные разъяснения по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

3. Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

При осуществлении налогового контроля налоговые органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.

Причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном Налоговым Кодексом и иными федеральными законами.

На рисунке 3 можно видеть, что налоговый контроль включает в себя следующие стадии:

Регистрация и учет налогоплательщиков

Все стадии налогового контроля взаимоувязаны между собой. Таким образом, налоговый контроль представляет собой систему наблюдения за финансово – хозяйственной деятельностью налогоплательщиков с целью качественного исполнения налогового законодательства.

Классификация форм контроля налоговых органов за деятельностью предприятий. Предварительный, текущий и последующий контроль. Плановые и внеплановые проверки. Категории проверок: комплексная проверка, тематическая проверка, экспресс-проверка. Виды налоговых проверок: камеральная проверка, выездная проверка, повторная проверка. По методу проверки документов: сплошная и выборочная проверка. Документальные и фактические методы контроля.

Обеспечивая выполнение ст. 6 и 7 Закона РФ от 21.03.91 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (в редакции Законов от 08.07.1999 № 151-ФЗ, от 07.11.2000 № 135-ФЗ), работники налоговых органов контролируют соблюдение налогового законодательства.

С этой целью налоговым органам предоставлено право производить в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях любых форм собственности проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет; получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках.

В функции налоговых органов входит обследование с соблюдением соответствующих правил любых используемых для извлечения доходов либо связанных с содержанием объектов налогообложения (независимо от места их нахождения) производственных, складских, торговых и иных помещений налогоплательщиков.

Налоговый контроль осуществляется в отношении объекта контроля, которым является предприятие. Налоговые органы кроме непосредственно налоговых проверок обязаны вести мониторинг предприятий, их экономики и уплачиваемых налогов.

Налоговый контроль как специализированная отрасль экономического контроля использует разнообразные формы и методы работы для наиболее эффективного выполнения целей, стоящих перед ним.

Форма налогового контроля выражает содержание контрольного процесса. Выбор формы и метода контроля зависит от проверяющего и конечных целей налоговой проверки. Классификация форм налогового контроля имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение.

Формы налогового контроля определены Налоговым кодексом Российской Федерации часть 1 глава 14 «Налоговый контроль».

В соответствии со статьей 82 Налогового кодекса РФ налоговый контроль проводится посредством:

- налоговых проверок;

- получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора;

- проверок данных учёта и отчётности;

- осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли);

- др. форм, предусмотренных НК РФ

Рассмотрим классификацию форм налогового контроля.

	НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ