2015-01-22
33343
Согласно Конституции Франции (1958) парламент Франции принимает законы, контролирует деятельность Правительства и дает оценку его политике (абз. 1 ст. 24).
Парламент состоит из двух палат: Сената – верхней палаты, и Национального собрания – нижней палаты.
Национальное собрание состоит из 577 депутатов, которые избираются на пять лет на основе всеобщих прямых равных вы боров при тайном голосовании. Избираются депутаты по одномандатным избирательным округам. Требования к депутату Национального собрания следующие: это должен быть гражданин Франции, достигший 23-летнего возраста, не лишенный избирательных прав по суду, не состоящий на какой-либо государственной должности (префект, супрефект, мэр и т.д.). Вместе с депутатом избирается его заместитель, который замещает депутата в случае досрочного прекращения им своих полномочий.
Выборы проводятся на основе мажоритарной системы в два тура. В первом туре избранным считается кандидат, набравший абсолютное большинство голосов. Если никто не получил такого числа голосов, то через неделю проводится второй тур, в котором участвуют кандидаты, получившие не менее 12,5% голосов. Избранным во втором туре считается тот, кто получил наибольшее число голосов (т.е. используется мажоритарная система относительного большинства).
Состав и роль Сената меняются в ходе проведения конституционной реформы, начатой в 2003 г. С учетом тенденций демографического развития и территориального распределения населения Франции число сенаторов будет поэтапно увеличено до 348. 326 будут избираться от департаментов внутри страны, 10 – от заморских территорий, 12 будут представлять французов, проживающих за рубежом. Срок мандатов сенаторов сокращен с девяти до шести лет. Начиная с 2011 г. каждые три года будет переизбираться половина состава Сената. Возрастной ценз для пассивного избирательного права для сенаторов снижен с 35 до 30 лет.
Сенаторы избираются избирательными коллегиями, в которые входят депутаты региональных (выборные органы регионов) и генеральных (представительные органы департаментов) советов, а также делегаты коммунальных советов. Коммуны с численностью населения менее 9 тыс. посылают от 1 до 15 делегатов; с численностью от 9 до 30 тыс. – от 29 до 69 делегатов; свыше 30 тыс. – посылают еще по одному делегату от каждой тысячи жителей. В совокупности делегаты коммунальных советов составляют 95% избирательных коллегий. Именно от них и зависит судьба кандидатов в сенаторы, т.е. на состав верховного органа власти значительное влияние оказывают депутаты низовых выборных органов. В этом, как представляется, заключается один из элементов государственно-властной структуры Франции.
В одних департаментах, от которых избирается от одного до трех сенаторов, выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура. В других департаментах, от которых избирается четыре и более сенаторов, выборы проводятся по пропорциональной системе.
Статус депутата французского парламента достаточно традиционен. Нормативно-правовой основой данного статуса являются отдельные положения Конституции, органические законы и иные акты. Депутат обладает следующими правами: на участие в законотворческой работе, на постановку вопросов членам Правительства, на участие в работе постоянных и временных комиссий.
В парламенте Франции, как и в парламентах многих других зарубежных стран, установлен принцип свободного депутатского мандата, означающий независимость депутата и несвязанность его волей избирателей. Осуществляется строгий контроль в целях обеспечения депутатской независимости от каких-либо политических сил, строго пресекаются попытки оказать воздействие на свободное волеизъявление депутата. Запрещено лоббирование, депутатам запрещается вступать в связь с частными компаниями или представлять какие-либо частные интересы при решении того ли иного вопроса. В то же время депутаты придерживаются партийной дисциплины, и их решение во многом предопределяется установками политических групп, точнее, их лидеров.
В научной литературе отмечена жесткая партийная дисциплина в рядах Французской компартии, что отражается и на деятельности депутатов-коммунистов.
Депутат лично принимает участие в работе палаты и комиссии, в которую он входит.
Депутаты обладают индемнитетом и иммунитетом. Индемнитет закреплен в абз. 1 ст. 26 Конституции: “Член парламента не может подвергаться преследованию, розыску, аресту, заключению или суду за высказанное им мнение или голосование при исполнении своих функций”. Труд депутатов оплачивается. Жалованье депутата состоит из двух частей – основной, соответствующей среднему размеру жалованья государственных служащих, и дополнительной, составляющей четвертую часть основной. Дополнительное жалованье может быть сокращено в качестве дисциплинарной санкции за нарушение порядка заседания палаты. Кроме того, депутату ежемесячно предоставляется кредит для содержания своего аппарата (Там же.).
Иммунитет депутата также закреплен в Конституции: “Член парламента может быть подвергнут в порядке уголовного или полицейского преследования аресту или иной превентивной либо ограничивающей свободу мере только с разрешения бюро палаты, в которой он состоит. Такое разрешение не требуется в случае задержания с поличным на месте преступления или окончательного осуждения” (абз. 2 ст. 26), причем по требованию палаты применение задержания и иных мер в отношении депутата может быть приостановлено.
Вместе с тем предусмотрена и ответственность депутата за свои действия, нарушающие установленные нормы. Установлены такие санкции в отношении депутатов, как призыв к порядку (за нарушения порядка в зале заседания); призыв к порядку с занесением в протокол (за такое взыскание депутат может лишиться на месяц четвертой части жалованья парламентария); порицание (применяется к депутату, не подчинившемуся призыву к порядку); порицание с удалением из дворца Собрания (за призыв к насилию, оскорбление Собрания или его председателя, угрозы в адрес Президента Республики и т.п.). Депутату в этом случае запрещается участвовать в работе Собрания, а также появляться в зале в течение 15 дней, а в случае неподчинения этому запрету срок удаления продлевается до 30 дней. Еще один вид взыскания – порицание с временным исключением (ст. 70 Регламента).
Парламентарий также может быть лишен слова председателем палаты за отклонение от темы обсуждения (ст. 54 Регламента), исключен из состава комиссии за неучастие в ее работе (ст. 42), частично лишен вознаграждения (ст. 42, 76), лишен парламентского иммунитета (ст. 80) (См.: Керимов А.Д. Указ. соч.; Депутат парламента в зарубежных государствах. С. 84-97.).
Компетенция парламента. Парламент Франции относится к парламентам с абсолютно определенной компетенцией. Согласно Конституции в компетенцию французского парламента входят свойственные такого рода органам полномочия: принятие законов, контроль за деятельностью Правительства, объявление войны, продление осадного положения. В то же время изначально в Конституции был выражен принцип рационализированного парламентаризма.
Он означает, что в Конституции закреплен перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы, – это гражданство, права и свободы личности, уголовное судопроизводство, национализация, национальная оборона и др. (ст. 34). По остальным вопросам принимаются регламентарные акты. Это означает, что акты парламента, предмет регулирования которых выходит за пределы ст. 34, могут быть изменены правительственными декретами по получении соответствующего заключения Государственного совета или Конституционного совета.
Структура и организация работы парламента. Внутренняя структура и порядок деятельности палат определяются регламентами, принимаемыми каждой палатой самостоятельно. Палаты неравноправны. Сенат обладает в основном совещательными полномочиями. Основная тяжесть законодательной работы лежит на Национальном собрании. Более того, в ряде случаев, как будет показано далее, Национальное собрание может принимать законы, минуя Сенат, по требованию Правительства. При этом в целях компенсации соответствующих функций Сенату предоставлен ряд специфических (можно сказать, дополнительных) полномочий. Во-первых, председатель Сената временно исполняет обязанности Президента, если Президент досрочно прекращает свои полномочия. Во-вторых, Сенат в отличие от Национального собрания не может быть распущен Президентом.
Палаты заседают раздельно. Совместные заседания проводятся в том случае, когда Президент Республики созывает Конституционный конгресс для внесения поправок в Конституцию. Резиденцией Национального собрания является Бурбонский дворец, Сената – Люксембургский дворец, служивший в свое время резиденцией Марии Медичи. Дворцы находятся на значительном удалении друг от друга и различаются своей архитектурой.
Каждая палата на первом заседании после выборов избирает своего председателя. Первое заседание парламента нового созыва традиционно открывает старейший по возрасту депутат. Затем проводятся выборы председателя палаты. Председатель Национального собрания избирается на весь срок полномочий, т.е. на пять лет, а председатель Сената – на три года, т.е. каждые три года обновленный состав Сената избирает нового председателя палаты. В каждой палате создается бюро палаты, в состав которого входят председатель и заместители председателя палаты, секретари и некоторые другие лица.
Действует также конференция председателей – это орган, функционирующий в каждой палате, включающий председателя палаты, его заместителей, председателей парламентских групп и постоянных комиссий. На этих конференциях обсуждаются и утверждаются вопросы повестки дня. Это очень важный этап деятельности парламента, поскольку обсуждению на заседаниях палат подлежат лишь те вопросы, которые включены в повестку дня. Если в ходе обсуждения на заседании палаты возникает какой-либо новый вопрос, то он должен быть первоначально обсужден на конференции, чтобы быть включенным в повестку дня.
Парламентские комиссии. Для предварительной подготовки вопросов, рассматриваемых на пленарных заседаниях палат, выполнения контрольных функций образуются парламентские комиссии.
Конституцией и регламентами палат французского парламента предусмотрено образование следующих видов комиссий. Постоянные комиссии, образуемые в каждой палате: по вопросам культуры и образования; по экономическим вопросам; по внешнеполитическим вопросам; по социальным вопросам; по вопросам устойчивого развития и планирования; по вопросам финансов, экономики и бюджетному контролю; финансовый комитет экономики и общего бюджетного контроля; по вопросам конституции, законодательства и управления в Республике.
Специальные комиссии – это комиссии, образуемые при внесении законопроектов в парламент. Создателями Конституции предполагалось, что каждый законопроект будет рассматриваться специально созданной для этого комиссией, но практика пошла по другому пути: специальные комиссии образуются крайне редко. В основном все законопроекты рассматриваются в постоянных комиссиях. Смешанные комиссии, называемые также паритетными, создаются в случае возникновения разногласий между палатами.
Состоят они из равного числа членов палат – по семь от каждой палаты. Их основное назначение состоит в выработке взаимоприемлемого для каждой палаты решения по законопроекту, чтобы он был одобрен впоследствии обеими палатами. Комиссии ad hoc рассматривают вопросы лишения депутатских полномочий, приостановления депутатского иммунитета, а также приостановления применения к депутатам мер процессуального принуждения. Комиссии по расследованию и контролю образуются в случае возникновения необходимости специального и глубокого изучения какого-либо вопроса государственной жизни, например, вопросов деятельности правительства, коррупции, взяточничества, вопросов международных отношений и т.д.
Депутатские объединения в парламенте. В составе Национального собрания действуют депутатские фракции, именуемые политическими группами, включающие депутатов, избранных от определенной партии. В эти фракции могут входить и депутаты от других партий или независимые. Согласно регламенту палаты в его первоначальной редакции (1958 г.) для образования фракции необходимо было 40 депутатов. Затем эта цифра была уменьшена до 30, а с приходом к власти социалистов этот порог был снижен до 20, и коммунисты, получившие только 27 мест в парламенте, смогли образовать собственную фракцию.
Парламент работает сессионно. Проводятся сессии двух видов: очередные и внеочередные. Очередная сессия парламента начинается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня (ст. 28 Конституции). В этой же статье установлено, что число дней, в течение которых проводятся заседания палат, не должно превышать 120 (прежде – 150 дней) в год, но при этом предусмотрена возможность проведения дополнительных заседаний по решению Премьер-министра или большинства членов каждой палаты. Внеочередные сессии могут созываться по требованию Премьер-министра или большинства депутатов. Открываются и закрываются внеочередные сессии декретом Президента Франции и проводятся по строго определенной повестке дня (ст. 29, 30 Конституции).
Заседания палат являются открытыми. Стенограммы всех выступлений на сессиях публикуются в официальном издании “Журнал офисьель”. По просьбе Премьер-министра или десятой части членов палаты могут проводиться закрытые заседания в форме заседания секретного комитета (ст. 33 Конституции).
Основные парламентские процедуры, среди которых наиболее важными являются: законодательный процесс, утверждение государственного бюджета и парламентский контроль за деятельностью правительства.
