К заключительному этапу оценки эффективности — сравнению результатов по их затратам – можно приступать только после выполнения предыдущих этапов. Оценка эффективности не может быть более обоснованной, чем процесс определения задач. Она не может быть точнее, чем оценка результатов или оценка того, как административные меры сказались на результатах. Поэтому можно не сомневаться, что когда делаются заявления относительно эффективности или неэффективности правительственных действий, они редко когда могут иметь серьезные основания. В целом мы знаем очень мало о том, как измерять эффективность управления. Гораздо легче измерять то, что Вальдо называет «эффективностью различных инструментов и процедур механического и рутинного характера». С достаточной степенью точности мы можем определить, дешевле ли один метод очистки улиц, чем другой, будет ли один тип покрытия дороги держаться лучше, чем другой, и т.п. Именно в таких областях, где связь между средствами и целями легче всего проследить, с наибольшим успехом можно осуществить оценку эффективности[49].
|
|
Несмотря на то что с измерением эффективности связаны большие трудности, оставить поиски лучших методов оценки равноценно тому, чтобы оставить попытку использования критериев рациональности при принятии решений. Поведение может быть рациональным только в той мере, в какой возможно предсказать и оценить последствия действия. Единственная точка опоры, на которой основана рациональность, это система поддающихся определению ценностей; единственный рычаг, который можно использовать, — это знание зависимостей между административными решениями и реализацией ценностей.
Более того, совершенствование методов оценки эффективности связано с совершенствованием методов обеспечения ответственности. Многие (но, конечно, не все) разногласия в нашем обществе относительно правительственного курса касаются в действительности не конечных целей, а лишь путей наиболее эффективного их достижения. В наших методах измерения результатов, скажем оценки их эффекта от программы помощи федерального правительства безработным, усовершенствования должны четче обозначить согласие или разногласие по целям. Подобной ясности явно не хватает в нынешних политических дискуссиях.
Например, когда в начале века предложили создать систему сберегательных касс при почтовых отделениях, банковскими кругами делались экстравагантные заявления о том, что предлагаемые изменения в законодательстве приведут к практической «социализации» банковского дела и разрушению финансовой системы. Такие же заявления делались и сторонниками преимуществ сберегательных касс при почтовых отделениях для сельских жителей (им коммерческие банки были трудно доступны). Прошедшие годы показали, что последствия введения системы сберегательных касс при почтовых отделениях были гораздо менее значительны, чем предсказывали как их сторонники, так и противники[50]. Но даже если бы эти последствия заранее были известны, мнения банкиров и фермеров все равно, возможно, расходились бы. Но каждая группа смогла бы лучше оценить это мероприятие и решить, насколько энергичной поддержки или возражения оно заслуживает. Точно так же и избиратель сталкивается с двойственной проблемой: готов ли он частично отказаться от свободы действий ради экономической безопасности, и наоборот; а также какой частью свободы действий он должен пожертвовать и как много он получит экономической безопасности, если определенные положения включать в действующее законодательство или сохранять в нем (например, в законодательстве о минимальной заработной плате). Даже если он примет решения по первому вопросу — об относительной важности для него этих и других ценностей, он все равно не сможет рационально сделать выбор, если не спрогнозирует последствия конкретных мероприятий. Главная цель исследований по такому предмету, как система административных оценок, — обеспечить базис для подобного прогноза.
|
|