Тема 1.2. Политическое управление: теория и методология

1. Соотношение политики и управления в современных теоретических моделях.

2. Государственное управление и политика как отрасль политической науки.

1.Соотношение политики и управления в современных теоретических моделях.

Соотношение политики и управления всегда было одной из ключевых тем как политологии, так и науки государственного управления, называемой также административной наукой. Это отражало реальный процесс организации и деятельности поли­тических и административных структур, их место в политичес­кой системе общества. В основе проблемы соотношения поли­тики и управления лежит разделение и взаимодействие властей, различие присущих им функций, а также противопоставление политики как искусства и управления как технологии.

Изначально наука государственного управления (главным образом, американская) находилась под влиянием проблемы дихотомии политика/управления, которая была обозначена Вудро Вильсоном еще в начале формирования этой отрасли знания[1]. Но скоро жесткое противопоставление этих двух сфер деятельности было поставлено под сомнение, поскольку сама идея разделения политики и управления пришла в противоре­чие с современным состоянием дел, когда правительство все более и более влияет на процесс формирования политического курса и законотворческую инициативу, расширяя сферу своей компетенции. В то же время дихо­томия политики/управление все еще остается существенной характеристикой ведущихся в США споров о сущности госуда­рственного управления. Устойчивые позиции занимает формула «политика - администрация», смысл которой состоит в том, что деятельность государства разделена на две части - решение и исполнение; при этом ис­полнение (администрация) может быть предметом научного исследования, базирующегося на поиске фактов, развитии предшествующего знания, прагматизме. Представление о том, что существуют «принципы», научно и этически обоснован­ные, которые могут быть раскрыты в ходе научного анализа, является ортодоксальным для США символом веры. И люди, изучающие государственное управление, в целом остаются при мнении, что слегка подправленные ценности и практика аме­риканского бизнеса могут быть приняты для управления госу­дарством.

В последние годы эта проблема рассматривается в контексте новых методологических споров между либералами и их оппо­нентами, сторонниками и противниками рыночных методов государственного управления, озабоченными поиском новой гражданской этики. Попробуем рассмотреть проблему соотно­шения политики и государственного управления в рамках трех основных теоретических моделей: теории нового государствен­ного управления, теории политических сетей и «теории руко­водства».

Новое государственное управление (государственный менедж­мент) возникло в 1980-90-х гг. Одной из самых популярных по этой проблеме является опубликованная Дэвидом Осборном и Тэдом Гэблером книга «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор»[2]. В книге раскрываются те десять принци­пов, на которых основывается новая теоретическая модель:

1) в большей степени руководить подчиненными, чем выпол­нять их функции;

2) в большей степени предоставлять потребителям возмож­ность выбора, чем обслуживать их;

3) предоставлять услуги на основе конкуренции;

4) управлять скорее постановкой задач, чем определением правил;

5) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения;

6) всемерно ориентироваться на потребителя;

7) поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не их бюрократическую трату;

8) предпочитать профилактику лечению;

9) осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур;

10) добиваться перемен посредством рыночно ориентиро­ванных усилий.

Как уже отмечалось, традиционно государственное управле­ние строилось на предпосылке разделения политики и управле­ния. Считалось, что определение основных целей и задач госу­дарства, его политической стратегии относится к функциям политических органов государства, т. е. представительных орга­нов и главы государства, хотя значимость политических функ­ций главы государства зависит, как известно, от формы госуда­рственного правления. Решение задач в рамках избранной политической стратегии должно осуществляться органами го­сударственного управления.

В реальности всегда существовала проблема ограничения государственного управления собственно исполнительскими функциями в силу того, что органы государственного управ­ления, бюрократия активно влияли на политику. Однако ос­новная задача формирования и функционирования органов государства все-таки строилась на принципах разделения по­литики и управления. Новое государственное управление (менеджмент) в этом отношении отличается от классической теории государственно-административного управления. Хо­тя внешне новая концепция предстает как неполитическая, ее содержание имеет явно политические основания. И вот почему.

Во-первых, теоретически новое государственное управление стремится избегать дихотомии политика/управление. Хотя в 1980-90-е гг. центр изучения и преподавания государственного управления переместился от кафедр политической науки к ка­федрам и школам менеджмента, значение политического нача­ла в новой теории даже усиливается. В своем радикальном ва­рианте эта теория затрагивает всю политическую систему как систему управления публичными делами. Ее фундаментальной предпосылкой выступает суждение о неэффективности всей современной политической системы.

Во-вторых, новое государственное управление интересуется скорее инициативным осуществлением публичной (т. е. госуда­рственной) политики, чем просто нормативной организацией исполнения ее целей. «Аспектом рыночного видения государ­ства, - подчеркивает известный теоретик Гай Петерс, - являет­ся концептуализация способа, которым публичная политика осуществляется, в особенности роли карьерных государствен­ных служащих в осуществлении политики»[3]. В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рас­сматриваются не как простые исполнители выработанных по­литиками решений, а как участники принятия решений и по­иска эффективных моделей их осуществления. Вытекающая отсюда политизация государственной службы ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентации об­щественного интереса в его функционировании. Политическая нейтральность бюрократически организованного управления этой проблемы не решает.

В-третьих, наиболее популярным термином-концептом но­вого государственного управления, с помощью которого, по мнению его разработчиков, решается проблема дихотомии по­литики/управления, является понятие «руководство». Оно час­то заменяет такие термины, как администрирование, управле­ние. Именно «руководство» является понятием, посредством которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Осборн и Гэблер подчеркивают, что их книга «о руководстве, а не о политике»[4]. Это понятие лежит в основе по­нимания специфики предпринимательской модели государ­ственного управления, но оно же отражает политический ха­рактер последнего. Любой серьезный исследователь управления государ­ством, или публичной администрации, вероятно, сказал бы, что трудно, если не невозможно оторвать политику от руковод­ства.

В-четвертых, политический аспект в концепции нового госу­дарственного управления выражается и в том, что преимущест­венное внимание обращается на политическую роль высших ад­министративных чиновников. Они привлекают внимание даже большее, чем бюрократия или бюрократическая организация в целом. Традиционно государственное управление подобно его эквиваленту в частном секторе было посвящено организации как единице анализа; как она структуриро­вана, какие процессы осуществляют администраторы и какие проблемы они решают; как в целом процесс может осущес­твляться более действенно. Но теория нового государственно­го управления высвечивает роль высших админист­ративных лидеров - таких политических назначенцев, как министры, руководители агентств, комитетов, управлений. В движении за переосмысление управления государством избираемые руководители испол­нительной власти и уполномоченные государственные служа­щие вовлечены в «руление», в постановку «миссионерских це­лей» и в получение «результатов». Подобные трансформации свидетельствуют о частичном переходе власти в руки избирае­мых или уполномоченных высшей политической властью уп­равленцев.

Новой теоретической моделью исследования государствен­ного управления стало построение, в основе которого лежит по­нятие «политическая сеть». Статус нового направления, не­смотря на его влиятельность, до сих пор не определен. Одни говорят о том, что использование понятия «политическая сеть» лишь формирует некоторый исследовательский инструмен­тальный подход к изучению государственного управления; дру­гие наделяют его статусом концепции, третьи пишут о разрабо­танной новой теории управления. Несмотря на различия этих оценочных суждений, следует сказать, что это исследовательское направление набирает вес, становится все более и более оснащенным собственным концептуальным ап­паратом, все чаще используется для анализа политики и управ­ления, приобретая свою философию.

Концепция политических сетей стартовала с той же основ­ной идеи, что и новое государственное управление: современ­ному государству не удается обеспечить удовлетворение обще­ственных потребностей; есть настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. В производстве общественных благ государство все больше зависит от других акторов и субсистем. В этой ситуации взаимозависимости об­щественных и частных акторов ни бюрократическая иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для коор­динации интересов и ресурсов, включенных в процесс произ­водства политических решений. Как результат, доминантной моделью управления становятся «политические сети».

Сетевой подход к государственному управлению является не только отражением тех споров, которые ведутся между предста­вителями различных управленческих теорий, но и ответом на изменения условий, в которых осуществляется управление об­щественными делами. Экология публичного управления за последние десятилетия существенно изменилась, что заставля­ет искать новые модели управления помимо рыночных, иерар­хических, административных. Возросшая плюрализация обще­ственных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень обществен­ных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределен­ности и риска, усилившееся влияние международного фактора на внутреннюю политику государств, информатизация общест­ва, падение доверия населения к центральным органам управ­ления - это и многое другое привело к пересмотру традицион­ных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом госуда­рственном управлении, получившем название «неотейлоризм».

Теория политических сетей восстанавливает связи между уп­равлением и политикой. Новое государственное управление объявляло о своем безразличии к политике. Подход к государ­ственному управлению с позиций политических сетей, напро­тив, проявляет интерес к политической сцене. Защитники но­вого политико-государственного управления доказывают, что их видение проблемы включает больше ответственности (чем подход к управлению с позиции государственной бюрократии), так как утверждает, что индивид, занятый в сфере государствен­ной службы, должен обладать большими полномочиями и нес­ти большую ответственность перед населением.

Концепция политических сетей включает в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Многими исследова­телями подчеркивается ее несомненная связь с политической наукой, а внутри нее - с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической линии. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики:

1) в противоположность идее доминирующей роли государ­ства в выработке политики утверждается, что государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений;

2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике государственные структуры рассматри­ваются в качестве «сочлененные» с другими агентами полити­ки, вынужденных вступать с ними в обмен своими ресурсами;

3) в противовес идее государственного управления как иерар­хически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления — «руководство», общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без прави­тельства» или «руководство без правительства».

Политика в новой концепции предстает в своем исходном смысле - как взаимодействие равных участников в процессе принятия решений, касающихся общественных дел. В этом от­ношении концепция политических сетей меняет сфокусиро­ванные на государстве представления о политической деятель­ности, свойственные эпохе господства централизованного национального государства. Ассоциации гражданского общест­ва не просто влияют на политику или участвуют в работе пред­ставительных органов власти. Они включаются в механизм принятия политических решений в качестве самостоятельных акторов, не перекладывающих ответственность на государ­ственные структуры, а разделяющих вместе с ними груз реше­ния общественных проблем.

Наиболее ярко проблема соотношения политики и управле­ния выражается в используемом этой концепцией понятии «gover­nance». Английское слово «governance» непросто поддается од­нозначному переводу на русский язык. Это - «руление», «управление на высших уровнях организации», «руководство», «общее управление», «политическое управление», «регулирова­ние». Конечно, все значения данного термина связаны друг с другом, но это слово обладает и более широкой коннотацией, если его использовать, как часто делают, в ряду с другими тер­минами, например, рынком и иерархией как двумя способами координации взаимодействий. Мы используем это слово в зна­чении общего политического управления, т. е. руководства, ко­торое включает многие другие толкования термина.

Понятие «руководство» в современной науке государственно­го (шире - публичного) управления приобретает концептуаль­ное значение. Некоторые исследователи ставят «руководство» в качестве самостоятельной концепции наряду с государствен­ным менеджментом, институциональной концепцией управле­ния и концепцией политических сетей, хотя и подчеркивают ее несомненную связь с двумя последними теоретическими дви­жениями. Вместе с тем именно в концепции политических се­тей выделяется самостоятельная школа (по преимуществу не­мецкая), которая описывает ее концептуальную особенность через понятие «governance». Многие сторонники теории поли­тических сетей используют это понятие для характеристики процесса налаживания отношений между участниками сетей и принятия политических решений.

Перспектива использования понятия «руководство» для опи­сания новой ситуации в государственном управлении делает те­орию последнего непосредственно связанной с политической наукой. По преимуществу концепция руководства является по­литологической концепцией и в определенной мере восстанав­ливает значение теории государственного управления в поли­тической науке. Государственное управление предстает здесь не столько исполнительской функцией государства, очень отдален­но связанной с непосредственным общественным влиянием, сколько одним из субъектов общественно-политического про­цесса по выработке согласованного политического решения совместно со структурами гражданского общества. Современ­ное управление характеризуется системами принятия решений, в которых территориальные и функциональные дифференциа­ции преобразуют эффективную организацию разрешения проблем в набор субсистемных акторов со специальными зада­чами и ограниченной компетенцией и ресурсами.

Следовательно, для государ­ственного управления эта особенность выражается во включе­нии в процесс принятия решений внешних общественных и частных акторов, а значит, в развитии отношений обществен­ной коммуникации, дискурса, договора. Термин «руководство» подразумевает конфигурацию отдельных, но взаимосвязанных элементов - статутов, политических мандатов, организацион­ных, финансовых и программных структур, административных правил и директив, институциональных правил и норм, - кото­рые в комбинации определяют цели и средства государственно­-управленческой деятельности. Любая конкретная взаимосвязь в определенной сфере политики (например, экологической), внутри особой юрисдикции (например, субъект федерации или город), в особой управленческой структуре или организацион­ной отрасли является результатом динамического процесса, ко­торый может определяться как «логика руководства». Этот про­цесс связывает ценности и интересы граждан, законодательные ограничения, исполнительные и организационные структуры и роли, а также юридический надзор способом, который предпо­лагает взаимоотношения, значительно влияющие на эффек­тивность деятельности. Фактически «руководство» отличается и от простого администрирования (когда источником полити­ческих решений выступает политическая верхушка иерархи­ческой лестницы государственной власти и управления, а об­щественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс), и от рыночной модели государствен­ного управления (с ее акцентом на торговой сделке, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый ин­терес). «Руководство» осуществляется организацией перегово­ров между государственными и негосударственными структу­рами с целью определения взаимного интереса и налаживания совместных усилий, следовательно, для принятия политичес­кого решения, удовлетворяющего все стороны соглашения. «Руководство» не только отличается от рыночных и иерархи­ческих моделей управления - оно эффективнее для удовлетво­рения общественных потребностей, т. е. выработки решения по общим вопросам.

2. Государственное управление и политика как отрасль политической науки.

Государственное управление и политика связаны со сферой общественных дел и включены в механизм удовлетворения об­щественных интересов. В эту сферу входят: государственное управление, местное самоуправление, управление связанных с ними объединений и организаций, управление посредством ассоциаций гражданского общества. Государство здесь занима­ет доминирующее место как по возможностям организации удовлетворения общественных интересов, так и по способнос­ти распространить свое влияние на все общество. Государствен­ное управление и политика как наука анализируют деятель­ность государственно-публичных институтов по руководству и организации удовлетворения общественных интересов. Поня­тия «общественная сфера» и «общественный интерес» являют­ся здесь центральными. Они определяют все компоненты по­литико-административной деятельности, включая механизмы мотиваций, характер процесса выработки и принятия решений, особенности устройства публично-управленческих институтов, структуру и обязанности людей, осуществляющих государ­ственное управление, формы контроля и ответственности за ведение общественных дел и др. В этом, прежде всего, выража­ется политологический характер науки государственного управ­ления и политики. Хотя государственное управление и политика имеют характер профессиональной деятельности, это деятель­ность - профессионально-публичная. Отрыв политической на­уки от изучения государственного управления ведет к гипер­трофии первой составляющей этого определения, оставляя в тени ее публично-политический характер.

Государственное управление - властное управление. В принципе, любое управление связано с властью. Но государ­ственное управление имеет отношение к особому роду публич­ной власти - государственной власти со всеми ее атрибутами: монополией на насилие, легитимной природой осуществления воздействия на общество. Политический характер отношений в сфере публично-властного управления определяется осуществлением исполнительной государственной власти, а также общего­сударственным, региональным или муниципальным руковод­ством экономической, социальной, культурной и другими сферами жизни общества по поручению и под общим контро­лем народа, составом исполнительных государственных орга­нов, принимающих политические решения, общими целями и методами осуществления политики. Хотя государственное уп­равление представляет собой конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти и имеет свою функциональную специфику и компетенцию, ее невозможно рассматривать изолированно от политического характера пуб­личной власти.

Конечно, публичная администрация ограничена в своей дея­тельности и осуществляемой ею политике многими факторами: представительными органами власти, президентом, законом. Государственное управление осуществляет политику государ­ства. Но нельзя не признать и того, что органы государственно­го управления, бюрократия зачастую играют самостоятельную роль в политическом процессе, оказывая на него существенное влияние. Повышение роли исполнительных структур власти в политике государства является очевидным фактом современ­ного политического развития. Государственное управление является важнейшим политическим ресурсом. Все партии и блоки, участвующие в борьбе за президентский пост или парла­ментское кресло стремятся заполучить этот ре­сурс или влиять на его функционирование.

Государственное управление является центром политической борьбы за власть. В этом отношении политика неотделима от управления, а управление от политики. Но это не просто ресурс наподобие всякого другого ресурса, будь то деньги, образова­ние или материальные блага; государственное управление яв­ляется именно политическим ресурсом, а не просто использу­ется в политике. Обладать государственной властью - значит управлять государством.

Государственное управление и политика - отрасль полити­ческой науки, предметом которой является организация и деятельность государственных органов и связанных с ними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов. Особое развитие эта отрасль политологии получила в Великобритании, США, Франции. В России и Беларуси государственное управление и политика формально относятся к экономическим и юридическим дисциплинам. «Государственное и муниципаль­ное управление» как специальность высшего образования включена в раздел экономических дисциплин. Ученые степени по данному направлению записаны за экономическими и юри­дическими специальностями. Между тем политическая наука является той дисциплинарной областью науки и образования, с которой проблематика государственного управления и поли­тики связана по своей природе. Прав Вудро Вильсон, который заявил, что наука государственного управления - это самый поздний плод того направления в по­литической науке, которое началось две тысячи лет тому назад.

В настоящее время политическая наука органично включает в свой состав проблематику государственного управления и по­литики. Международная ассоциация политической науки (МАПН) имеет исследовательские комитеты и группы по нап­равлениям: «Государственная бюрократия в развивающихся об­ществах», «Структура и организация государственного управле­ния», «Сравнительное изучение местного управления и политики», «Сравнительная политика в области здравоохране­ния», «Анализ государственной политики», «Административ­ная культура». Американская ассоциация политической науки (ААПН) традиционно имеет в своем составе секции по госуда­рственному управлению и политике. В настоящее время ААПН включает в себя секции: «Государственная политика», «Госуда­рственное управление», «Городская политика», «Политическая организация штатов и политика». Конечно, нельзя не заметить тенденцию выделения управ­ленческой науки и науки государственного управления и поли­тики в самостоятельную отрасль наряду с другими отраслями знания. Имеются национальные и международные ассоциации административных наук, издаются специализированные жур­налы, периодически проводятся международные конгрессы по проблемам административистики. Хотя наряду с политической проблематикой наука государственного управления включает в себя и другие аспекты - экономические, психологические, менеджерские, юридические, социологические, но тематика публичного управления находится все-таки ближе всего к по­литической науке, что связано и с историей этого научного направления, и с современной практикой изучения государ­ственного и - шире - публичного управления.

Вопросы для самопроверки

1. В чем суть дихотомии «политика/управление»?

2. Каково соотношение политической науки и науки госуда­рственного управления?

3. Покажите, как решается проблема соотношения политики и управления в новом государственном менеджменте.

4. В чем существо соотношения политики и управления в те­ории политических сетей?

5. Почему сегодня актуализируется проблема соотношения политики и управления?