Характеристики и концепции федерации

Итак, федералистские подходы практикуют многие страны; к концу XX столетия в мире насчитывалось 25 федеративных государственных устройств. Федеративные государства отличаются друг от друга по многим параметрам: по размеру территории и численности населения, по национальному, конфессиональному и лингвистическому составу и пр.

Исторически федерации возникали в разное время (существуют «молодые» и «зрелые» федерации), в каждой стране возникновение и развитие федеративных политий имеет свои особенности. Важнейшая задача состоит в том, чтобы выработать такой дизайн политических институтов федерации, который наилучшим образом обеспечивал бы ее выживание и развитие, а также предоставление экономических и политических благ гражданам, оправдывающих само ее существование.

Несмотря на разнообразие институционального дизайна, тем не менее, выделяют следующие структурные характеристики, общие для федераций:

Ø верховенство писаной Конституции, поправки в которую могут вноситься с согласия значительной части составляющих федерацию единиц — субъектов федерации;

Ø две структуры управления (федеральная и региональная), каждая из которыхнепосредственно связана со своими гражданами; обеспечение баланса власти и управления между уровнями федерации;

Ø формальное конституционное распределение законодательных и исполнительных полномочий и государственных ресурсов между двумя системами управления, гарантирующие определенные областиподлинной автономии для каждой системы; субсидиарность как принцип решения проблем на том уровне, где они возникают;

Ø обеспечение представительства региональных интересов внутри федеральных институтов, обычно в форме второй палаты парламента;

Ø посредник (в форме суда или референдумов) для разрешения конфликтов и споров между властными уровнями;

Ø институты и процедуры для облегчения сотрудничества в областях совместной компетенции или пересечения сфер ответственности^[3].

Дуальный и кооперативный федерализм. Один из наиболее проработанных подходов к пониманию природы федерации как формы государственного устройства восходит к опыту конституционного оформления федерации в США, которые до сих пор считаются одним из классических примеров этой формы государственного устройства в современном мире. Этот подход (концепция дуального федерализма) основан на том, что оба уровня в федерации — федеральный и региональный — обладают собственными источниками легитимации власти и полномочий, при этом каждый властный уровень обладает значительной автономией в своей сфере юрисдикции. Таким образом, каждая власть обладает суверенитетом в собственной сфере ответственности, так как полномочия, которые она осуществляет, не делегированы ею другой властью.

Концепция дуального федерализма может иметь и иную интерпретацию, когда акцент делается на то, что в основе федеративного союза лежит объединение двух наций (англо- и франкоканадцев в Канаде). Отсюда природа федерации определяется как диархия (двоевластие)^[4].

Конституционные основания американского федерализма в общем виде состоят в установлении территориального разделения власти и функций между национальными и региональными органами власти, обеспечении представительства правительств штатов в процессе принятия решений центральным правительством, наконец, установлении Верховного Суда в качестве арбитра по спорам между двумя уровнями. Обратим внимание, что если отношения между штатами и Вашингтоном имеют федеративный характер, то отношения между самими штатами конфедеральны, что подчеркивает важность суверенитета в этой сфере взаимоотношений: как конституционные единицы все штаты имеют равный статус.

Следует отметить, что концепция дуального федерализма давно подвергается критике в самих США, поскольку уже не отражает реальности американского федерализма. Дуальный федерализм постепенно замещается концепцией кооперативного федерализма. В США дуальный федерализм традиционно связывают с идеями и деятельностью консерваторов, а кооперативный, напротив, с либералами, хотя в реальности все обстоит значительно сложнее.

Концепция кооперативного федерализма делает акцент на сотрудничестве, взаимодействии, взаимозависимости федерации и ее субъектов. Кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. С этой целью создаются как региональные объединения групп субъектов федерации (кооперация по горизонтали), так и особые федерально-провинциальные органы, которые имеют совещательный характер и задача которых заключается в сглаживании трений между центром и регионами, поиски компромиссов. Несмотря на совещательный статус, авторитет принимаемых этими органами рекомендаций может быть очень высоким. Примером таких органов являются совещания премьер-министров федерации и провинций (или штатов) в Австралии, Канаде, Индии. В Германии, где, как считают, кооперативный федерализм получил наиболее полное развитие, очень популярны конференции, рабочие встречи, совещания министров федерации и земель, ведающих однопорядковыми вопросами.

Однако федерация не представляет собой раз и навсегда застывшую институциональную форму, напротив, одно из коренных преимуществ этой сложной по сравнению с унитарным порядком формы государственного устройства как раз и заключается в ее адаптивности, способности быстро и гибко реагировать на новые внутренние и внешние вызовы — со стороны национализма, глобализации, развития новых форм самоуправления и пр. Федерация находится в постоянных поисках баланса между центробежными и центростремительными тенденциями.

Прекрасной иллюстрацией подвижности даже традиционных федераций является развивающаяся ныне в США «революция деволюции», направленная на сокращение роли национального правительства и расширение властных полномочий штатов и местных сообществ. Социальные реформы 1996 года стали первым крупным шагом в этом направлении, сегодня подобные изменения происходят в таких сферах как экология, транспорт, политика в области образования. «Революция», возможно, не решит все свои задачи, однако это движение уже изменяет контуры политического дискурса в США.

Активная общественная дискуссия по изменению системы федерализма развивается в настоящее время в Германии. Противники «кооперативного федерализма» полагают, что эта концепция с ее мощным финансовым выравниванием между землями и акцентом на выравнивание жизненных условий по всей территории страны исчерпала себя и не дает стимулов для развития развитым, экономически мощным землям. Такие федеральные земли, как Бавария и Баден-Вюртемберг, выступают за концепцию «конкурентного федерализма», который поощрял бы не иждивенческие настроения более бедных восточных земель, но позитивную конкуренцию между субъектами германской федерации.