Земская модель XVI в

Иван Грозный был первым крупным реформатором российской региональной политики. Годы его правления ознаменовались поиском принципиально нового баланса отношений между центром и регионами. В жесткой форме ставилась государственная задача — довести до конца разгром старой удельной системы и ликвидировать традиционную региональную элиту как класс (ее позиции были особенно сильны на территории тех ранее независимых княжеств, которые присоединялись к Москве при Иване Великом). При этом идет поиск новой модели баланса сил между центром и регионами в контексте реформы местного самоуправления: создается упорядоченная модель земского самоуправления с участием более или менее широких слоев региональной элиты.

В регионах формируется новая элита: на место князей-вотчинников (княжат) приходят помещики, т.е. представители элиты, получающие земельную собственность в награду за государственную службу.

Главной целью Ивана Грозного было нанести решающий удар по княжатам с их вотчинами, т.е. осуществить ротацию региональной элиты. Одной из ведущих технологий, которой могло пользоваться укрепившееся государство, был большой земельный передел, сопровождавшийся перемещением элиты с насиженных мест. Перемещение региональной элиты неизбежно влекло за собой потерю легитимности на местном уровне, отрыв от региональных корней и исчезновение поддержки на местах. Одна из крайних ситуаций — использование "вывода", когда элита покоренной территории насильственно переселялась в регионы старого освоения или на новые места типа Поволжья.

Более общей задачей Ивана Грозного была ликвидация не просто остатков удельных анклавов, но и всей региональной элиты старого времени — продукта удельной системы. Ведущая тенденция времен Ивана Грозного связана с окончательной заменой принципа наследования земли "в отчину" на принцип ее огосударствления и дальнейшего распределения монархом.

Столь радикальные шаги вызывают острейший конфликт между двумя управленческими системами и их выразителями — царем со своим окружением, с одной стороны, и боярством и княжатами, с другой. Развитие конфликта приводит к проведению административно-территориальной реформы по Грозному — разделу страны на два домена, опричнину и земщину. Опричнина становится площадкой для апробации новой системы землевладения и, соответственно, инкубатором новой региональной элиты. Земщина представляет собой осколок старой системы, сохраненный во имя постепенности изменений, но подвергавшийся репрессиям.

Административно-территориальная реформа, связанная с введением опричнины, стала одним из самых ярких и спорных моментов в правлении Ивана Грозного. Она резко повысила конфликтность, привела к многочисленным перегибам и агрессивному поведению новой — опричной элиты, также как и к физической ликвидации части старой боярщины. Территория земщины как остаток старой системы стала объектом репрессий. Достаточно вспомнить организованный опричниками поход на ведущие центры традиционного регионального самосознания — Тверь, Новгород и Псков в 1569—1570 гг. Царь со своей стороны предпочитал опричную территорию, сбежав из Москвы в Александров, а потом подумывая о переносе столицы в северную Вологду.

Однако чрезмерная революционизация процесса трансформации региональной элиты имела слишком очевидные негативные последствия. Царь и опричники не сумели сделать реформу плавной, предпочитая расправляться с боярством силовыми методами.

Одновременно происходит другой, не менее важный процесс. Москва идет на ликвидацию не только укорененной региональной элиты в лице княжат-вотчинников, но и скомпрометированной системы наместников с их кормлениями, т.е. устраняет всю удельно-уездную модель, сложившуюся при Иване Великом. Реформа сопровождается развитием земского самоуправления.

В этом заключается смысл переустройства системы отношений "центр — регионы" при Иване Грозном. Царская власть уничтожает прежние региональные элиты, как автономные (княжата), так и подконтрольные (наместники), создает новые (через опричнину и развитие системы поместий) и идет на уступку населению, сделав ставку на дальнейшую децентрализацию судебной власти (поскольку реализация прав местного самоуправления в ту эпоху осуществлялась через автономию судопроизводства). Таким образом, власти пытаются удовлетворить региональные интересы, выразителями которых ранее являлись княжеские семьи. Ликвидируя вотчины, власть апеллирует непосредственно к населению регионов, предоставляя ему определенные демократические права.

Реформа региональной политики и местного самоуправления в XVI в. связывается с именем Адашева. Его замысел, отраженный в четвертой главе Стоглава, состоял в том, чтобы заменить прежнюю удельно-уездную систему достаточно регулярным местным самоуправлением в сочетании с более четким централизованным контролем. Реализация замысла начинается в 1549 г. и с принятием Судебника 1550 г. (в 1551 г. Стоглавый собор утвердил уставную земскую грамоту) при заметном сопротивлении боярства. В конце 1552 г. Иван Грозный вынуждает бояр принять решение об отмене кормлений и сам отменяет ее своим указом, который был одобрен Боярской думой.

Созданная ранее система наместников как представителей центра в 1550-х гг. заменяется обновленным и усиленным судебным самоуправлением на местах. Новая система предполагает введение губы — суда под контролем выборных местных властей. В соответствии с новым регламентом в районах создается правление губы во главе с губным старостой. Последний выбирался или местным населением из числа дворян и детей боярских, или местным дворянством. В ведении губной системы находились уголовная полиция (дела о "лихих людях"), суд и тюрьмы.

В других районах страны, и в этом еще одно подтверждение российской асимметрии, развивается система земского правления. Прежде всего, она характерна для Севера с его свободным крестьянством. Там земское правление исполняло функции губы. Жесткого разделения территории страны не было, и в некоторых губных районах также учреждались земские институты.

Земское правление — это самый ярко выраженный институт местного самоуправления в России XVI в., развитие которого способствовало децентрализации и установлению нового баланса сил между центром и регионами. Основу земства составили северные и частично центральные районы страны, но в то же время в России продолжали сохраняться различия в уровне централизованного контроля за теми или иными территориями. Зоны геополитического риска находились под более жестким управлением, и земских учреждений не было, например, в пограничных районах на западе и юге страны.

В то же время центр должен был создавать новые институты контроля за регионами, тем более в условиях ликвидации института наместников. Земская реформа является частью целостного проекта перестройки системы "центр — регионы". Регионы пользуются политическими уступками центра, но и становятся объектом принципиально новой системы централизованного контроля.

Во-первых, со стороны центра управлением территориями все больше и все чаще занимаются воеводы. Это значит, что в стране появляются признаки военно-административного управления. Причем воевода зачастую контролировал земские учреждения как представитель центра. В середине XVI в. появляются и городовые воеводы, осуществляющие как военное, так и гражданское управление городом вместе с его уездом.

Во-вторых, создается система адресного управления территориями из центра. Огромный рост территории и усложнение ее структуры требуют комплексного управленческого подхода к российским пространствам. Ключевыми институтами в этой системе являются специализированные ведомства в центре, которые занимаются конкретными регионами. Первоначально этот институт носил название четей (или четвертей), которые представляли собой, московские учреждения с финансовыми и административно-судебными функциями в отношении территорий. Чети складываются в 1550—1560-х гг. В дальнейшем эти ведомства встраиваются в единую систему приказов.

Специализированные территориальные ведомства создаются, прежде всего, для вновь присоединенных территорий, поскольку зоны нового освоения нуждаются в комплексном управлении из единого центра. Одним из наиболее мощных стал Казанский приказ, ведавший делами бывших территорий Казанского ханства.

Таким образом, при Иване Грозном в России появляется консолидированное государство с вполне определенной моделью региональной политики: происходит формирование модели централизованного государства с развитым местным самоуправлением.

Критерием возникшего дисбаланса в территориально-политической системе стала Смута, которая в значительной мере превратилась в восстание отдельных регионов (прежде всего — слабо интегрированных в системе южных территорий) против потерявшего легитимность центра. Смута стала мощным стимулом для переустройства региональной политики, которое следует связать с династией Романовых.