Оценка уровня социального развития территории

Оценка уровня социального развития территории в практике отечественного стратегического планирования включает, как правило, оценку различных секторов социальной сферы на основе следующих показателей.

1. Оценка демографической ситуации и здоровья населения:

· оценка социально-демографической ситуации и ее влияние на состояние здоровья населения;

· оценка влияния экологии на здоровье населения;

· оценка здоровья населения.

Комплекс этих оценок свидетельствует о жизнедеятельности различных социально-демографических групп, в том числе и среди беднейшего населения.

2. Оценка сферы социальной защиты:

· данные о структуре и количественных характеристиках лиц, нуждающихся в социальной защите;

· структура и материальная база учреждений сферы социальной защиты;

· характеристика системы социальной защиты по группам особо нуждающихся.

3. Оценка жилищных условий населения:

· показатели состава и структуры жилищного фонда, его движения, капитального ремонта, реконструкции;

· степень благоустройства жилищного фонда коммунальными услугами и связью;

· обеспеченность населения жильем и число домохозяйств, состоящих на учете для улучшения жилищных условий;

· показатели жилищно-коммунального обслуживания: тарифы, % оплаты населением, % сбора оплаты и др.

4. Оценка развития сферы образования:

· структура населения, имеющего различные типы образования;

· численность, состав и движение обучающихся;

· состав кадров образовательных учреждений;

· число, структура, материальная обеспеченность и финансовые показатели деятельности учебных заведений.

5. Оценка уровня развития сферы культуры:

· общее число, состав и состояние материальной базы учреждений культуры;

· степень удовлетворения потребностей населения в клубных учреждениях, кинотеатрах, учреждениях искусства, библиотеках;

· организация и развитие различных форм досуга для различных категорий населения, в том числе для социально уязвимых групп;

· развитие и поддержка семейных форм досуга.

6. Оценка развития сфер физической культуры, спорта, активного отдыха, туризма:

· общее число, состав и состояние материальной базы спортивных сооружений и инфраструктуры досуга;

· количественные параметры основных форм физической работы с гражданами, в том числе с подростками, социально уязвимыми группами;

· показатели активного отдыха населения, семейного, детского отдыха;

· показатели объемов въездного и выездного туризма.

7. Градостроительство и архитектура:

· показатели паспортизации и реставрации памятников истории и архитектуры;

· характеристика мероприятий по сохранению градостроительных традиций, исторического облика территории;

· характеристика новых градостроительных проектов.

8. Общественная безопасность:

· ранг территории в преступном массиве РФ (в %);

· общий индекс преступности;

· доля молодежной преступности.

В отечественной практике стратегического планирования оценка уровня социального развития осуществляется на основе приведенных секторальных характеристик и показателей. Это довольно громоздкая система, не имеющая интегральных показателей, которые бы позволяли оценить социальное благополучие территории в целом.

В то же время существуют показатели, недоучет которых вызывает риски разрушения социально-экономического потенциала территории:

- падение темпов производства;

- рост цен на продукты первой необходимости;

- снижение уровня доходов и жизни большинства населения территории;

- обострение социального неравенства в распределении собственности и доходов, вызывающее антагонизацию социальной структуры общества;

- ухудшение здоровья населения, снижение рождаемости, рост смертности;

- затруднение доступа населения, особенно социально уязвимых групп к квалифицированной медицинской помощи, качественному образованию, социальной поддержке, организованному отдыху;

- рост преступности (криминогенности).

Российская практика использования социальных индикаторов, применяемых для оценки показателя уровня жизни в стратегическом планировании.

Оценка уровня жизни в отечественной практике стратегического территориального планирования представляет собой:

- центральное звено комплексного стратегического анализа, позволяющее выявить основные проблемы развития социальной сферы территории и сформулировать цели стратегического плана, направленные на подъем уровня жизни, улучшение качества жизни, борьбу с бедностью, социальную интеграцию;

- достаточно хорошо с методической точки зрения отработанный элемент стратегического планирования, отвечающий своеобразию социально-экономического потенциала территории.

В то же время системы показателей оценки уровня жизни, применяемые в стратегическом планировании, отличаются разнообразием в отдельных регионах и муниципальных образованиях и включают несколько блоков.

1. Демографический блок характеризуется показателями:

- численность постоянного населения, в том числе городского;

- естественный прирост/убыль населения (на 1000 жителей);

- коэффициенты рождаемости/смертности, в том числе детской;

- занятость населения в трудоспособном возрасте;

- численность миграционных потоков (мигрантов);

- уровень репродуктивного здоровья семьи;

- число многодетных семей.

Демографический блок индикаторов имеет важное значение для оценки уровня жизни, так как может характеризовать долговременные объективные тенденции, отражающие процессы территориального развития и влияющие на перспективы социально-экономического развития территории.

Рост детской смертности, например, свидетельствует о снижении уровня жизни в результате, возможно, целого ряда негативных факторов, среди которых и рост бедности, и снижение качества услуг здравоохранения (низкий уровень) и результаты экологических и техногенных негативных факторов и т.д.

Таким образом, оценка демографической ситуации в ходе стратегического планирования должна быть нацелена на выявление причинно-следственных связей, определяющих основные тенденции развития территории.

2. Блок оценки уровня жизни обычно охватывает следующие показатели:

- величина заработной платы (среднемесячная);

- размеры пенсий;

- денежные доходы на душу населения;

- реальные доходы населения;

- прожиточный минимум;

- доля населения с доходами ниже прожиточного минимума;

- объем потребительской корзины;

- доля официально зарегистрированных безработных в общей численности трудоспособного населения;

- величина пособия по безработице;

- удельный вес затрат на питание в доходах населения;

- "Индекс Джини";

- обеспечение душевого потребления основными продуктами питания в сопоставлении с медицинскими нормами.

3.Блок оценки качества жизни включает:

- продолжительность жизни;

- уровень здоровья населения;

- анализ экологической обстановки (по состоянию воды, воздуха, почвы, уровню радиации и шума);

- оценка уровня криминогенности ситуации в городе/регионе;

- оценка возможностей получения образования, услуг в сфере культуры, спорта, досуга.

Оценка уровня жизни населения в российском стратегическом планировании, как правило, не носит комплексного характера, из приведенных трех блоков показателей выбираются всего 4-5 показателей, которые не дают системной картины, не увязываются с уровнем социально-экономического потенциала территории.

Эти оценки не служат выявлению проблем формирования маргинальных групп населения и особому акцентированию роста бедности, в результате существует угроза недоучета в стратегическом планировании задач борьбы с бедностью и снижения уровня социальной напряженности на территории.

Уровень жизни, как правило, оценивается по показателям демографического развития в сочетании с оценкой качества жизни. Подобные оценки не имеют единой базы и носят фрагментарный характер, что не позволяет отразить социально-экономический потенциал территории.

При оценке демографической ситуации используются разные показатели. В Санкт-Петербурге и Калужской области это показатели:

- численность постоянного населения;

- естественный прирост/убыль населения на 1000 человек;

- занятость населения в трудоспособном возрасте.

В Ленинградской и Нижегородской областях оцениваются:

- рост численности городского и сельского населения за счет миграции;

- численность экономически активного населения;

- уровень репродуктивного здоровья семьи и число многодетных семей.

В Самарской области оцениваются:

- среднегодовая численность населения;

- коэффициенты рождаемости, смертности, естественной убыли;

- механический прирост населения.

Оценка уровня и качества жизни также не носит комплексный характер. Например, в Московской области проводились:

- оценки продолжительности жизни и уровня здоровья населения;

- анализ криминогенности региона;

- оценка реального уровня душевых доходов;

- определение соотношения денежных доходов населения и прожиточного минимума.

В Калужской области уровень жизни оценен по показателям заработной платы и денежных доходов на душу населения.

В Санкт-Петербурге наряду с основными показателями уровня жизни оценивается продолжительность жизни населения; в Нижегородской – коэффициент Джини, динамика падения реальных доходов населения, средняя продолжительность жизни, доля официально зарегистрированных безработных в общей численности трудоспособного населения и т.д.

Практически не оценивается в стратегическом анализе образ жизни, который сложно измерить количественными характеристиками, но можно применить метод экспертных оценок.

Российская практика обоснования бюджетных расходов на социальное развитие и территориальное стратегическое планирование.

Практика обоснования бюджетных расходов на социальное развитие регионов и муниципальных образований в России противоречит методам территориального стратегического планирования с точки зрения временных горизонтов: бюджеты формируются на 1-3 года, а стратегические планы разрабатываются на 3-5-10 лет, а иногда - 15-20 лет.

Далее финансирование достижения целей стратегического плана, например, по борьбе с бедностью выходит за рамки государственного, регионального, муниципального бюджетов, а основывается на сложном финансовом монтаже, соединяющем многие источники финансирования, включая международные донорские фонды, а также программы и механизмы частно-общественного партнерства.

В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ обоснование бюджетных расходов на развитие социальной сферы учитывает:

- действующее на момент начала разработки проекта бюджета налоговое законодательство;

- нормативы отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов всех уровней управления;

- предполагаемые объемы финансовой помощи из вышестоящих бюджетов;

- виды и объемы расходов, передаваемые с государственного уровня бюджетной системы РФ на региональный и муниципальный уровни;

- нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг;

- нормативы минимальной бюджетной обеспеченности.

Составление бюджета территории в целом на финансовый год основывается на:

- прогнозе социально-экономического развития территории;

- основных направлениях бюджетной и налоговой политики территории;

- прогнозе сводного баланса территориальных финансовых ресурсов;

- плане развития регионального/муниципального сектора экономики.

На практике обоснование бюджетных расходов на выполнение функций региона или муниципального образования осуществляется в результате согласительных процедур финансовых и отраслевых подразделений органов власти на основе предварительных заявок подразделений с учетом возможностей территории и приоритетов стратегического плана. Резерв сокращения расходов бюджетов связан с принятием по п.3 ст.177 Бюджетного Кодекса РФ специальных нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг.

Сложившаяся практика межбюджетных отношений в РФ такова, что регионы - субъекты РФ осуществляют трансферты для поддержки муниципальных образований. При этом региональные власти полагают, что они фактически содержат местное самоуправление, а муниципальные образования считают, что им недоплачивают.

Среди задач местного самоуправления выделяются конституционно гарантированные права граждан на образование, здравоохранение, жилье, которые представляют собой гарантированные государством социальные услуги населению установленного объема и качества, но отнесенные новым Законом о местном самоуправлении к его компетенциям. Поэтому органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение таких потребностей населения на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов.

Подобная утвержденная система минимальных государственных социальных стандартов отсутствует, что вносит нестабильность в процесс формирования бюджетных расходов в социальной сфере.

В настоящее время в РФ сделана попытка государственной стандартизации только отдельных элементов качества жизни в некоторых отраслях социальной сферы. Регионы вводят дополнительные региональные социальные стандарты. Проблема социальных стандартов остро стоит и на муниципальном уровне.

Значительные расходы органов местного самоуправления связаны с реализацией отдельных полномочий субъектов РФ, причем размер поступающих из регионов трансфертов очень слабо увязан с данной группой расходов.

Подобная ситуация наблюдается и в части расходов местных бюджетов на льготы и выплаты разным категориям населения, которые должны компенсироваться из вышестоящих бюджетов, но часто приводят к образованию экономических ущербов местного самоуправления из-за решений органов государственной власти.

В соответствии с п. 2 ст. 37 Закона о местном самоуправлении минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. В случае дефицитности бюджетов эти нормативы должны покрываться из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Распределение таких фондов определено законом, в то же время единая методика отсутствует, и каждый субъект РФ вводит свою методику и критерии определения направлений средств в муниципальные образования.

Уровни и этапы стратегического территориального планирования в РФ

Территориальное планированиев современной российской практике представляет собой планирование социально-экономического развития того или иного региона, муниципального образования. Российский подход к современному стратегическому территориальному планированию должен опираться на имеющиеся традиции долгосрочного территориального планирования, модернизированные применением современных технологий, основанных на принципах и методах стратегического управления.

В соответствии с Конституцией РФ предполагается три уровня: территориального управления в России, соответствующие также и стратегическому планированию:

- федеральный — РФ;

- региональный — субъекты РФ;

- муниципальный — муниципальные образования.

В связи с тем, что конкретно вопросы борьбы с бедностью эффективно могут решаться только на региональном и муниципальном уровнях, но исходя из сложившихся предметов ведения и полномочий между уровнями власти в РФ, основная, реальная тяжесть решения задач бедности ложится прежде всего на субъекты РФ, данный анализ стратегического планирования в контексте борьбы с бедностью в большей степени ориентирован на этот уровень управления. Однако и муниципальная составляющая стратегических возможностей борьбы с бедностью также учитывается.

Стратегическое планирование является многоэтапным процессом принятия решения, опирающимся на сбор и анализ большого количества данных. Кроме того, процесс стратегического планирования является для конкретной территории реальным средством определения своего будущего и выбора путей его достижения. В дополнение к определению сильных и слабых сторон региональной и местной экономики, стратегическое планирование вовлекает достижение консенсуса по целям, ресурсам, стратегиям развития для достижения поставленных целей и согласования планов реализации.

Нельзя сказать, что планирование для России совершенно новое понятие. Различают три этапа формирования территориального планирования. Первый этап — комплексное долгосрочное планирование — протекал в период существования СССР, когда в нашей стране велась деятельность по планированию развития государства в целом. Причем планирование настолько широко внедрялось во все сферы жизнедеятельности, что и вся экономика того периода называлась плановой. Советское планирование представляло собой деятельность по составлению планов, которые не обеспечивались ресурсами и не были адаптированы к изменениям внешней среды. Планы в СССР делились на три категории: долгосрочные (10—15 лет), среднесрочные (пятилетка) и оперативные (1 год). Первые две категории выполнялись уровнем государства (Госплан), третьи, на основе жестких заданий Центра, местными Советами.

Второй этап формирования территориального планирования — макроэкономическое планирование — приходится на начало 90-х годов. Он характеризовался тем, что при существовании новых экономических условий многие руководители на всех уровнях переносили признаки советского долгосрочного планирования на современную плановую деятельность, пытаясь ограничить изменения рынка жесткими количественными показателями (фиксация цен на товары, установление курса валют и т.д.). Преобладала конформистская форма продолжения традиционных советских форм планирования, которые некогда были заучены. Одновременно планирование и прогнозирование осуществлялось без учета специфики регионов в жизненноважных сферах их развития: экономической, социальной, экологической и т. п. Естественно планирование в таком виде не могло дать положительных результатов, и как следствие произошел практически полный отказ от применения планирования при развитии территорий. С появлением в 1995 году Закона РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» произошел коренной перелом в понятии территориального планирования, которое теперь ориентировано на разработку стратегических документов. Принятие данного закона явилось началом третьего этапа формирования стратегического территориального планирования, который продолжается внастоящее время.

Анализ текущей практики стратегического планирования
социально-экономического развития в субъектах РФ

Формирование правовой основы территориального планирования является актуальной проблемой регионального управления. Принятый в 1995 г. закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического раз­вития Российской Федерации» был призван возместить отсутствие централизо­ванного государственного планирования разработкой макроэкономических про­гнозов, программ социально-экономического развития, а также долгосрочных концепций. Принятие этого закона, как уже говорилось, послужило мощным толчком к становлению систем регионального планирования в субъектах Российской Федерации.

В рамках исследования практики стратегического планирования социаль­но-экономического развития в 60 субъектах Российской Федерации на основе документов регионального законодательства, система­тизированного по субъектам РФ в информационно-правовой базе «Консультант-плюс» были выделены следующие на­правления анализа:

- региональные законодательные и нормативно правовые акты, регулирующие разработку документов социально-экономического развития;

- долгосрочные стратегические документы: концепции, стратегические планы;

- система региональных прогнозов;

- комплексные программы социально-экономического развития;

- система планов;

- федеральные целевые программы развития регионов.

Проведенные исследования показали, что все рассмотренные регионы осуществляют определенную деятельность по плановому регулированию соци­ально-экономического развития своей территории. Вместе с тем уровень активно­сти такой деятельности оказался различным. В каждом регионе в рамках испол­нительных органов власти выделены структурные подразделения, непосредствен­но отвечающие за разработку прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития. Результаты прогнозирования социально — экономического развития используются при принятии органами государственной власти конкретных решений в области социально-экономической политики региона.

Вместе с тем анализ нормативно-правовой базы в субъектах РФ показал, что многие регионы до сих пор не определили правовые основы, цели и содержание системы прогнозирования, программ социально-экономического развития, а так­же общий порядок их разработки. Следовательно, не определены требования к перечню, структуре и содержанию документов, в соответствии с которыми осу­ществляется плановое регулирование региональным социально-экономическим развитием. Так, только у восемнадцати субъектов, т.е. менее чем у 1/3, имеются на сегодняшний момент собственные законы о прогнозировании и программах социально-экономического развития. Лишь 50% регионов имеют законы или нормативно-правовые акты, регламентирующие разработку областных целевых программ. Таким образом, можно сделать вывод, что нормативно-правовая база регионального планирования находится пока на этапе формирования.

В результате проведенного анализа практики разработки документов соци­ально-экономического развития в субъектах РФ было выделено 5 различных типов регионов. В качестве критериев отнесения региона к тому или иному типу были ис­пользованы виды и содержание разрабатываемых документов, а также методы, используемые при их разработке.

В регионах I типа практика планирования состоит в разработке ежегодных документов, определяющих основные направления развития экономики. В них дается оценка результатов работы в предшествующем периоде, и устанавливают­ся конкретные поручения и задачи структурным подразделениям администрации по обеспечению производства важнейших видов продукции и поступлению нало­гов.

Примером таких регионов является Хабаровский край, где ежегодно разрабатываются и утверждаются главой администрации Основные на­правления развития экономики края на текущий год, определяются плановые за­дания по всем основным отраслям и сферам краевой экономики. В своем ежегодном постановлении глава администрации края дает оценку деятельности органов исполнительной власти и социально-экономической ситуации за предшествующий год, а также определяет приоритетные направления, перечень и количествен­ные значения основных параметров развития краевой экономики в плановом периоде назначает ответственных исполнителей по каждому направлению.

Ко II типу были отнесены регионы, плановая практика которых ограничивается разработкой краткосрочных и среднесрочных прогнозов, а также целевых регио­нальных программ, разрабатываемых в соответствии с аналогичными федераль­ными и межрегиональными программами. Эти регионы также участвуют в феде­ральных программах социально-экономического развития, реализуемых на их территории.

К числу таких регионов принадлежит и Псковская область, руководство ко­торой пока не видит необходимости в разработке областных плановых докумен­тов и рассматривает федеральный бюджет в качестве основного источника средств для решения текущих и перспективных проблем развития области,

В общем случае для разработки региональных плановых документов должны быть в наличии следующие ресурсы: интеллектуальный потенциал, компетент­ность органов власти, накопленный практический опыт, научно-методическое и техническое обеспечение, финансовые ресурсы, поддержка общественности. Как правило, депрессивные регионы не имеют достаточных собственных ресурсов для разработки качественных плановых документов. Таким образом, в регионах II ти­па сложилась парадоксальная ситуация, при которой для выхода из кризиса им необходимо иметь качественную программу развития, разработать которую они не в состоянии в силу отсутствия достаточных ресурсов. Именно таким регионам следует оказывать федеральную поддержку для определения пер­спективных направлений их развития.

К III типу регионов были отнесены регионы, разрабатывающие прогнозы и про­граммы социально-экономического развития на краткосрочную и среднесрочную перспективу и использующие преимущественно методы, унаследованные из со­ветского периода. Суть их состоит в установлении конкретных значений целевых показателей, сгруппированных по отраслям и секторам экономики. Подобная практика ранее использовалась при разработке комплексных планов социально-экономического развития регионов.

В регионах III типа в соответствии с местным законодательством разрабаты­ваются различные региональные целевые программы, которые содержат комплекс мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения и на­правленных на решение приоритетных для развития региона проблем.

К IV типу отнесены регионы, разрабатывающие плановые документы на долгосрочную перспективу и использующие в плановой практике элементы стра­тегического планирования. Из рассмотренных шестидесяти субъектов РФ стратегические планы разработаны у шести, у половины всех регионов имеются Концепции социально-экономического развития.

В качестве примера рассмотрим стратегический план г. Санкт Петербурга. Его разработка включала следующие основные этапы:

1. Анализ (диагностика состояния города, изучение внешних и внутренних факто­ров, определяющих развитие, SWOT-анализ);

2. Целеполагание (определение и утверждение главной цели, основных стратеги­ческих направлений, целей);

3. Планирование (формирование частных стратегий достижения целей по каждо­му направлению и отбор мер, распределение ответственности за реализацию пла­на).

На основе проведенного анализа разработчики плана сформировали видение будущего облика города, цели и задачи развития, приоритетные направления дея­тельности. С юридической точки зрения стратегический план Санкт Петербурга — это соглашение между различными ветвями власти, деловыми кругами, общест­венными организациями и другими заинтересованными сторонами, в котором они берут на себя обязательства по выполнению запланированных мероприятий.

Стратегический план не определяет, что именно должно быть произведено, кем и в каком количестве. Более того, он не преследует цели охватить каждую от­расль или сектор экономики. Вместо этого, разрабатывается план действий по достижению целей, отобранных и одобренных городской общественностью.

Еще одним типом документов, использующим элементы стратегического планирования, являются Концепции социально-экономического развития, кото­рые вошли в практику регионального планирования во второй половине 90-х годов. К числу наиболее разработанных могут быть отнесены концепции Ленинградской и Московской области, а также республики Карелия.

Необходимость разработки Концепций продиктована осознанием регионами потребности перехода к перспективному планированию своего развития в усло­виях неопределенной внешней среды. Обычно Концепция разрабатывается на ос­нове долгосрочного или среднесрочного прогноза социально-экономического раз­вития региона, региональных отраслевых программ, федеральных постановлений и целевых программ. Она преимущественно охватывает период от 5 до 10 лет и предусматривает возможность корректировки.

Большинство Концепций имеют следующую структуру:

1) Блок анализа исходной социально-экономической ситуации;

2) Целевой блок;

3) Приоритеты и основные направления социально-экономического развития региона;

4) Механизмы реализации.

Очевидно, что разработка Концепций имеет большое значение для социаль­но-экономического развития регионов. Проблемой является недостаточный уро­вень проработки отдельных блоков, механизмов адаптации экономики региона к динамичным внешним условиям.

К V типу отнесены регионы, сформировавшие специфическую систему планового регулирования социально-экономического развития. Примером являет­ся республика Татарстан, где еще в мае 2000 г. были утверждены Регламент системы индикативного управления экономикой, Состав госзаказа на ведение мониторинга социально-экономического положения, а также Порядок разработки и реализации Целевых программ.

Особый интерес вызывает практика разработки документа Декларация Правительства, устанавливающего пороговые значения основных показателей (индикаторов) социально-экономического развития Республики Татарстан на планируемый год. В частности: индекс инфляции, минимальный размер оплаты труда, заработную плату для бюджетных организаций, тарифы на энергию воду, газ, ставки земельного налога и арендной платы за землю, налога имущество, ставки платы за добычу полезных ископаемых, С использованием индикаторов, министерства и ведомства, администрации городов и районов за­ключают с государственными предприятиями контракты, а с предприятиями не­государственной формы собственности — соглашения о социально-экономическом сотрудничестве на планируемый год. На основе индикаторов правительство фор­мирует проект бюджета.

Наиболее представительной оказалась третья группа регионов, практика планирования которых основана на опыте советского периода. Такой результат представляется нам вполне логичным с учетом незавершенности процесса рыночных преобразований в регионах. Регионы, входящие во вторую и третью группу, имеют одинаковую методологическую основу плановой деятельности. При этом регионы второй группы ограничиваются разработкой лишь минимально необходи­мого перечня плановых документов, определяемых, в основном, взаимодействием с федеральным уровнем управления. Методология и практика планирования ре­гионов четвертой группы сочетает в разных пропорциях опыт советского периода и заимствованный опыт стран с рыночной экономикой. Практика регионов первой и пятой групп отражает две крайние позиции по отношению к территориальному планированию.

Таким образом, анализ вышеприведенных данных предоставляет возможность получить общую картину текущей практики в субъектах РФ по видам, направлениям и сте­пени интенсивности плановой деятельности. В частности, при различии форм и методов сферы и проблемы планирования едины для всех рассмотренных регионов.

Основными направлениями планирования являются:

· содействие развитию и укреплению экономических реформ, формирование в регионах многоукладной экономики, становление региональных и общерос­сийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

· сокращение дифференциации уровня социально-экономического развития рай­онов и городов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы;

· достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики.

На первом месте по приоритетности находятся программы по развитию и реформированию региональных экономик, особенно структурной перестройке про­мышленности. Существенное внимание также уделяется формированию эффек­тивной социальной политики, позволяющей повысить уровень жизни населения. В результате, можно сделать вывод, что в большинстве регионов планирование используется для решения текущих социально-экономических проблем. Существенно меньшее внимание уделяется перспективному развитию регионов. Разработка среднесрочных программ и стратегических документов остается дос­таточно редким явлением. Одновременно конкретно проблема борьбы с бедностью вообще не ставится.

Вместе с тем, анализ позволил выявить некоторые позитивные тенденции, наме­тившиеся в последние годы в целом ряде регионов России. Прежде всего, это пе­реход от краткосрочных и антикризисных программ к средне- и долгосроч­ным документам социально-экономического развития концепциям, стратегиче­ским планам, долгосрочным программам.

В середине 90-х годов в регионах РФ разрабатывалось множество различных плановых документов, наиболее распространенными из которых были Основные направления социально-экономического развития, Антикризисные программы и Программы стабилизации экономики и финансов регионов. В последние годы все большее число регионов начинают разрабатывать документы перспективного раз­вития с использованием методологии стратегического планирования.

При анализе содержания и структуры программ необходимо принимать во внимание ситуацию в регионах, которые отличаются степенью завершенности структурных и институциональных преобразований. В связи с этим имеет место дефицит экономических инструментов для регулирования региональной эконо­мики с целью повышения ее эффективности и роста уровня жизни населения. Ощущается недостаток механизмов решения региональных проблем объединен­ными усилиями населения территории, общественных организаций и органов управления. В связи с этим в региональных программах все большее внимание уделяется системным преобразованиям, позволяющим повысить управляемость экономики и привести к долговременным положительным результатам. Напри­мер, некоторые областные программы, инициированные как антикризисные, в процессе разработки переросли в комплексные программы реформирования эко­номики и социальной сферы.

В последние годы увеличивается число программ, в которых экономические преобразования рассматриваются как средства достижения долгосрочных целей социально-экономического развития регионов. В этом состоит их принципиаль­ное отличие от документов, разрабатываемых в предыдущие годы, где структур­ные преобразования рассматривались как самоцель. Такие документы определя­ются как долгосрочные по горизонту прогнозирования и ожидаемым результатам, но среднесрочные — по характеру мер, предусмотренных к реализации. Обычно в первых разделах документа анализируют ключевые проблемы социально-экономического развития, имеющиеся основные ресурсы и определяют наиболее значимые стратегические цели. Стратегия развития и механизмы реализации, как правило, детально не разрабатываются. К этим вопросам предполагается возвра­титься после реализации мероприятий, связанных со структурными и институ­циональными преобразованиями.

Следующей выявленной тенденцией является наметившийся переход к разработке документов социально-экономического развития, представляю­щих собой некоторые общественные соглашения. При организации процесса разработки и реализации стратегических документов одной из наиболее сложных задач является поддержка и участие общественности. Анализ показал, что в сере­дине 90-х годов подавляющая часть документов развития разрабатывалась адми­нистрациями кулуарно без привлечения представителей науки, бизнеса, общест­венности и не являлась предметом публичного обсуждения. Из рассмотренных тридцати концепций только восемь обсуждались публично или же были опубликованы в средствах массовой информации и лишь девять официально одобрены региональными законодательными органами власти.

В последние годы увеличивается число регионов, занимающихся разработ­кой стратегических документов на основе привлечения широкой общественности. Примерами являются стратегический план Санкт-Петербурга (публичные слуша­ния, конференции, рекламные кампании, публикации в СМИ и сети Интернет) и концепция «Возрождение Карелии». В ряде регионов для разработки документов были созданы специальные структуры (Советы, Комиссии, Ассоциации, временные творческие коллективы и т.д.) с привлечением ведущих специалистов в раз­ных областях, представителей науки, образования, бизнеса и общественности.

Заслуживают внимания также усилия органов управления по расширению круга участников обсуждения плановых документов. В ходе анализа были выявлены следующие формы участия общественности: общественные слушания проектов, проведение научно-практических конференций и семинаров, публика­ции в местной прессе, подача замечаний и предложений.

Еще одной тенденцией, выявленной в ходе исследования, является формирование единой методологии разработки региональных документов стратегического развития. Регионы России, участвовавшие в разработке доку­ментов, существенно различаются по уровню развития, структуре экономики, фи­нансовому состоянию, наличию ресурсов и другим параметрам. В то же время анализ показал, что в регионах начинает складываться определенная последова­тельность этапов процесса планирования.

1.Разработка концепции развития, состоящей из следующих разделов: анализа социально-экономического положения, оценки преимуществ и недостатков, имеющихся ресурсов, внешних и внутренних факторов; разработки целей и задач развития; определения стратегических приоритетов и основных направлений со­циально-экономического развития; формирования требуемых для их реализации механизмов.

При этом регионы используют различные методы анализа, глубина и ком­плексность которого зависит от величины доступных ресурсов. Более глубокие варианты представляют собой анализ динамики социально-экономических про­цессов в разрезе отраслей и секторов экономики и социальной сферы для опреде­ления внутренних тенденций, оценки потенциала развития и внешних факторов. Однако чаще всего анализ сводится к обзору статистики. Для выявления конку­рентных преимуществ и стратегий развития достаточное распространение полу­чил SWOT-анализ, который, однако, часто носит формальный характер. Только в 5 из 33 документов стратегии развития формировались с участием специально отобранных групп населения. В остальных же случаях либо вообще нет четко выраженных стратегий развития, либо они были сформулированы достаточно узким кругом лиц. Среди слабых сторон большинства документов можно отметить отсутствие альтернатив развития и механизмов корректировки,

2.Разработка комплексной программы социально-экономического развития, целевых программ, бизнес-планов и оценка их эффективности.

Все программы социально-экономического развития, разработанные в регио­нах за последние 5 лет, можно классифицировать по форме на три группы: а) тра­диционные программы, определяющие сферы и мероприятия развития в рамках бюджетного финансирования и связанные лишь косвенно со стратегической кон­цепцией; б) программы логически связанные с концепцией, однако, не имеющие детально разработанных механизмов реализации и нуждающиеся в дальнейшей детализации путем разработки конкретных планов действий; в) программы, со­держащие конкретные мероприятия и механизмы реализации в рамках стратеги­ческой концепции. Это наиболее сложный и дорогостоящий подход. Вместе с тем только в этом случае появляется возможность оценить эффективность целевых программ и стратегию развития в целом. Такой подход используется в Саратов­ской, Нижегородской области и в Карелии.

3. Мониторинг реализации и использование механизмов обратной связи для внесения корректировок в действующие концепции, программы и планы.

Внедрение мониторинга в практику планирования является актуальной про­блемой. Анализ выявил лишь два случая функционирующего механизма монито­ринга — в Санкт-Петербурге и Республике Карелия, хотя механизмы корректиров­ки заложены также в концепциях Московской, Ленинградской областей, Красно­ярского края. Многие регионы осознают необходимость мониторинга и активно работают в этом направлении.

Следующей выявленной в результате анализа тенденцией является выбор разработчиков региональных документов развития. В решении этого во­проса мы выделили следующие основные варианты: а) разработка документов си­лами самой Администрации; б) привлечение к разработке внешних организаций; в) создание для этой цели специальной структуры. Традиционно в регионах за разработку плановых документов ответственны структурные подразделения администраций. Однако не всегда их деятельность оказывается достаточно эффективной. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживает опыт создания действую­щих на постоянной основе в регионах некоммерческих организаций (Краснояр­ский край, Орловская область и др.), в компетенцию которых передаются функ­ции проведения регулярного профессионального анализа и мониторинга реализа­ции стратегических документов, а также их научно-методическую поддержку. Ре­гиональные администрации, однако, часто не заинтересованы в создании таких организаций. В силу этого большинство регионов для разработки и реализации перспективных документов привлекают внешние организации, в числе которых могут быть местные ВУЗы, научно-исследовательские центры и консалтинговые фирмы.

Последняя выявленная в результате анализа тенденция — взаимодействие между стратегическим и оперативным планированием. В целом, документы перспективного развития все еще не используются в качестве основы текущей практики планирования. Их часто рассматривают только как политические декла­рации или инструменты лоббирования заинтересованными группами отдельных стратегических направлений развития. Низкую эффективность стратегических документов можно объяснить следующими факторами: а) большинство из них не имеют легитимного статуса, а если и получают его, то в силу отсутствия эффек­тивного контроля приоритетность их остается низкой; б) в большинстве своем они разрабатываются кулуарна, без привлечения широкой общественности, сле­довательно, контроль «снизу» также отсутствует; в) часто разработка таких доку­ментов инициируется властями перед выборами с целью повышения своего рей­тинга. Такая практика получила широкое распространение. В регионах часто раз­рабатываются новые кратко- и среднесрочные программы развития без малейшей связи с существующей концепцией.

5.3. Программы развития социальной сферы муниципального образования

Еще один принципиальный вопрос относится к проблематике решения социальных проблем муниципального образования на основе целевых, комплексных программ развития социальной сферы. Признание необходимости решения социальных проблем на программной основе со всей очевидностью требует ответа на вопрос: каковы методологические основы формирования и реализации социальных программ на уровне муниципального образования, возможности и границы использования уже имеющихся методологических разработок.

Президент и Правительство России провозгласили и наметили амбициозные стратегические задачи социально-экономического развития. Эти задачи могут быть разделены на целевые и инструментальные.

В качестве целевых ориентиров в сфере экономики можно рассматривать ускоренное развитие производства товаров и услуг, индицирующим показателем чего должно стать увеличение валового внутреннего продукта. Следствием этого в социальной сфере станет повышение уровня жизни населения и борьба с бедностью. В качестве инструментальных задач в управлении может рассматриваться переход от управления по затратам к управлению по результатам и, в первую очередь, активное использование методов целевого программирования (целевые программы) или программно-целевого управления.

Эти вопросы теоретически были в свое время решены в рамках советской науки в интересах советского управления и экономики. Однако изменившиеся социально-экономические и социально-политические условия повлекли необходимость пересмотра большинства норм и требований, казавшихся незыблемыми в советское время. Изменения общественного отношения к системе централизованного государственного планирования потребовали корректив в работе с государственными целевыми программами.

Сузилось пространство и масштаб государственного планирования. На смену высокой централизации пришли самостоятельность и обособленность не только частного сектора, но и различных элементов системы государственного управления. Наличие собственных бюджетов у регионов, переход муниципальной власти в руки местного самоуправления, растущее осознание населением своих прав и возможностей в государственном и муниципальном управлении – все это сказывается на содержании и направленности государственных целевых программ.

Процессы творческого развития методов программно-целевого управления протекают на федеральном уровне, во всех регионах и муниципалитетах. В зависимости от квалификации и компетентности органов управления эти процессы продвигаются быстрее или медленнее, и дают различные результаты.

Соединение, синтез понятий «программа» и «цель» образует в своем единстве категорию «программно-целевая деятельность» с модификациями «программно-целевые методы», «программно-целевое управление», «целевые программы». Сочетание слов «программность» и «целенаправленность» позволяет выделить круг программных действий, обладающих направленностью, в совокупность четко целеориентированных мер. Такие меры образуют целенаправленный программно-целевой комплекс, в котором цель деятельности выходит на первый план, становится, с одной стороны, главным ориентиром, а с другой – связующим звеном всей системы действий.

Таким образом, программно-целевая деятельность представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы, получившие название «программно-целевое планирование»», «программно-целевое управление», «социально-экономическое программирование». Все формы, виды деятельности, охватывающие планирование, прогнозирование, организацию, координацию на программно-целевой основе, используют общую методологию, называемую программно-целевым подходом, или программно-целевым методом.

Программно-целевой метод подразумевает изначальную формулировку, постановку целей, на достижение которых ориентировано проведение мер, действий, предусматриваемых программой. Система целей программы должна быть определена исходя, с одной стороны, их характера решаемой проблемы, а с другой – ресурсных возможностей ее решения с учетом ограничений, накладываемых наличием ряда проблем и общей узостью ресурсного потенциала. Постановка целей должна осуществляться в непосредственной увязке с намеченными сроками выхода на заданный целевой уровень.

Необходимо также принимать во внимание законодательные, нормативно-правовые ограничения. Учет подобных ограничений, наряду с анализом возможных побочных последствий предпринимаемых программных действий, свойствен корректно используемому программно-целевому методу.

Будучи эффективным способом управления решением самых разнообразных экономических, социальных, военных, политических и других проблем, программно-целевой метод лишен в то же время универсальности в том смысле, что операции, процедуры, алгоритмы практического воплощения этого метода не могут быть сформулированы, определены таким образом, чтобы распространяться на любую проблему. Иначе говоря, программно-целевой метод воплощает общую методологию управления решением проблем, отражает методические подходы и содержит методические рекомендации достаточно общего характера. Однако, применяя программно-целевой метод к решению конкретной проблемы, приходится, опираясь на его принципы, методологию, разрабатывать методику и технологию определения программных целей, путей и средств решения данной проблемы с учетом ее специфики, индивидуальности, которую не способна отразить общая программно-целевая методология.

Хорошо известно, что программно-целевой подход целесообразно применять к решению крупных и комплексных проблем, когда реализация целей разработки не может быть обеспечена складывающимися темпами и пропорциями экономики, когда не всегда удается жестко определить заранее перечень мероприятий, этапов, видов и способов решения проблемы. В таких условиях правомерна постановка вопроса о применении так называемого эволюционного программно-целевого метода, являющегося модификацией известного программно-целевого метода.

При эволюционном методе определяется конечная цель, хотя программа ее достижения может непрерывно совершенствоваться по мере развития системы на основе принципов, предопределяющих совместимость разрабатываемых аспектов. В ходе выполнения программы могут уточняться и ее общая цель, и частные цели, и логически с ней связанные. Уточнение программы возможно и по ряду иных параметров - методам и этапам реализации, решаемым задачам, установке на конечный результат и др. Такие программы называются совершенствующимися целевыми программами, и их реализация, как правило, не укладывается в рамки жесткого плана (обеспечение программы ресурсами, определение этапов ее выполнения и исполнителей проводятся периодически, исходя из необходимости достижения промежуточных и конечных результатов).

К числу важнейших общеметодологических требований к таким программам на этапе их формирования относятся следующие:

* необходимость определения основных направлений воздействия процессов трансформации экономики муниципального образования на важнейшие сферы жизнедеятельности населения, положение различных социальных групп населения;

* выявление системы приоритетов и определение иерархии социальных программ в условиях ограниченности ресурсов, изменения социально-политической ситуации;

* определение факторов, воспроизводящих элементы социального неблагополучия и тем более порождающих «новые» страты социального дискомфорта, дальнейшего падения качества жизни людей;

* учет специфики муниципального развития, степени остроты и настоятельности решения конкретной социальной проблемы.

Использование указанных методологических оснований (по сферам общественной деятельности, по объекту, по степени остроты проблематики) позволяет обосновать необходимость и сформировать совокупность социальных программ в рамках муниципального образования.

Следует отметить, что сегодня существуют две основополагающие точки зрения по вопросу о программной реализации социальной политики и ее составляющих. Одна группа ученых и практиков считает, что все проблемы социального развития должны решаться в рамках одной, единой территориальной программы. Другие, напротив, исходят из того, что социальная политика реализуется на базе совокупности программ различного целевого назначения, характера, продолжительности действия.

По нашему мнению, если основываться на общепринятом понимании программы как адресного документа, содержащего взаимоувязанный по ресурсам, исполнителям, срокам выполнения комплекс мероприятий, направленных на достижение определенной цели, то вряд ли можно признать правомерной первую из изложенных выше точек зрения. Действительно, не может считаться единой программой документ, имеющий разных субъектов управления, разную адресность, различные источники финансирования и механизмы контроля.

Учитывая значимость программно-целевой компоненты в проведении муниципальной социальной политики вообще и в ситуации структурной перестройки экономики – в частности, в практическую плоскость следует перевести вопрос о реализации программного подхода. Это, в свою очередь, требует введения понятия типовой социальной программы.

Можно выделить два класса типовых программ: объектные и проблемные. К числу первых относятся программы, направленные на улучшение положения отдельных социальных групп. Вторые - нацелены на решение (хотя бы частичное) проблем, затрагивающих многие социальные группы, интересы которых замкнуты на данную проблему.

Если объектом программ первого рода являются моноструктурные социальные группы, то вторые имеют объект комплексного характера. Можно предположить, что процессы реформирования социальной сферы муниципального образования прежде всего предполагают повышенное внимание к социальным программам второго рода - проблемным социальным программам (например, программам занятости и регулирования безработицы, обучения и переобучения кадров, социальной защиты населения и т.п.).

В заключение остановимся на некоторых методических рекомендациях, касающихся процедур формирования муниципальных социальных программ.

Социальная программа должна содержать четыре основных блока: целевой, блок мероприятий, ресурсного обеспечения и организационный блок.

В целевом блоке (на основе анализа состояния и прогноза социальной ситуации) устанавливаются целевые показатели программы на разных уровнях ее выполнения.

В блоке мероприятий определяются задания, этапы выполнения программы, а также исполнители и сроки выполнения мероприятий. В этом же блоке разрабатываются основные показатели по мероприятиям, программные формы.

Блок ресурсного обеспечения включает комплект расчетных форм по каждому виду ресурса, необходимого для реализации программы, предложения по финансированию.

Наконец, организационный блок содержит структуру управления программой, функции исполнителей, контроль выполнения мероприятий.

Основой формирования любых социальных программ является методология системного анализа, предусматривающего четкую постановку целей программы, разукрупнение их на частные цели, выбор рационального варианта достижения поставленных целей. Процесс разработки социальных программ включает последовательность процедур и методов конкретизации проблем, оценки и выбора способов их разрешения.

Технология разработки муниципальных социальных программ включает ряд типовых стадий:

* качественное или количественное определение целей программы;

* формирование состава мероприятий программы;

* расчет потребности в ресурсах;

* организацию разработки и реализации программы.

Основой формирования целей социальной программы являются прогнозы социально-экономического развития муниципального образования, оценки политической ситуации. На основе ресурсного обеспечения социальных программ и выдвигаемых целей устанавливается структура целевых показателей. Последняя должна отражать состав социальных проблем, подлежащих решению в определенный период времени; причем, цели на «верхнем уровне» программы чаще всего имеют качественное выражение, а по мере детализации и разукрупнения приобретают количественную интерпретацию.

Структура социальной программы служит инструментарием для определения состава мероприятий и осуществляется декомпозицией (расчленением) главного объекта на составляющие элементы в иерархической логической последовательности сверху вниз. В процессе построения структуры программы определяется полный состав социальных проблем и их целевые показатели. Анализ проблем (в том числе оценка их состояния и перспектив развития) создает базу установления необходимого перечня мероприятий (заданий), обеспечивающих достижение главных целей и показателей программы.

Мероприятия программы устанавливают: сроки выполнения, ответственных исполнителей, сметную стоимость, а также необходимый объем инвестиций и источники финансирования.

Ресурсное обеспечение включает прогнозирование, расчет и текущее обеспечение программы всеми видами ресурсов. При определении последних устанавливается круг со-субъектов программы - организаций, учреждений и предприятий, которые будут обеспечивать программу. Также определяется потребность в кадрах, требования к ним и источники обеспечения. Объем финансирования муниципальных социальных программ определяется сметой затрат, охватывающей все задания и этапы работ.

Опыт решения аналогичных проблем в индустриально развитых странах показывает, что слишком большое количество программ и их излишняя усложненность, параллелизм отдельных звеньев, громоздкий аппарат, отсутствие гласности в работе зачастую ведут к нерациональному использованию бюджетных средств, к коррупции. Поэтому, на наш взгляд, упорядочение и согласование всех социальных программ, демократизация в управлении должны стать важнейшими требованиями при осуществлении муниципальной социальной политики.

Считая приоритетными на начальных этапах становления рыночных отношений такие социальные программы, как программы социальной защиты и социального обеспечения, занятости, регулирования рынка труда и т.п., одновременно следует закладывать основы и постепенно развивать другие, «специфически рыночные» программы. Отдавая должное государственным и муниципальным программам в подобного рода ситуациях, нельзя не указать и на необходимость формирования иных (отраслевых, общественных) социальных программ. Учитывая стратегию стимулирующей социальной политики, целесообразно уже на начальных стадиях процесса формирования муниципальной социальной политики уделять определенное внимание программам самообеспечения, в рамках которых (в необходимых случаях с помощью местного самоуправления и средств соответствующих бюджетов) сама общественность будет находить новые формы и способы решения возникающих социальных проблем.

5.4. Мониторинг качества жизни и бедности

Проблематика комплексного анализа качества жизни населения приобрела в годы реформ особую актуальность. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что, уже начиная с 1993 года на федеральном уровне, был принят ряд решений, возлагающих на федеральные и местные органы исполнительной власти решение задач по организации отдельных направлений социально-экономического мониторинга. В частности, специальным распоряжением правительства Российской Федерации (15.03.93 № 426-р) была введена система показателей для оценки хода экономических реформ. В 1994 году правительством было принято сразу три постановления об организации различных мониторингов условий жизнедеятельности населения: «Об организации Всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы» (18.07.94), «Об утверждении Положения о социально-гигиеническом мониторинге» (06.10.94 № 1146), «О мониторинге социально-экономического потенциала семьи» (14.12.94 №1376). В 1995 году выходит в свет монография ученых Института социально-экономических проблем РАН, заложившая научные основы организации социально-экономического мониторинга.

Используя концептуальный подход к организации социально-экономического мониторинга, изложенный в работе ученых ИСЭП РАН, рассмотрим более детально сущность, задачи и структуру мониторинга качества жизни.

Главная цель функционирования системы мониторинга качества жизни состоит, на наш взгляд, в обеспечении органов управления наиболее полной, своевременной и достоверной информацией о процессах, протекающих в различных сферах жизнедеятельности населения и складывающейся социальной ситуации. Исходя из заданной цели можно сформулировать и основные задачи мониторинга. К ним, прежде всего, относятся:

- анализ основных показателей уровня жизни и условий жизнедеятельности населения;

- анализ динамики и характера социальных процессов, протекающих в регионе;

- оценка факторов, обуславливающих характер и направленность социальных процессов, протекающих в регионе;

- разработка прогнозов развития социально-экономической ситуации;

- подготовка рекомендаций соответствующим органам власти и управления по преодолению негативных и поддержке позитивных тенденций.

В качестве системы интегрированных блоков показателей качества жизни принимаются блоки:

* показателей уровня жизни социального субъекта;

* показателей условий жизнедеятельности социального субъекта, воспроизводства его гуманитарно-личностного потенциала;

* показателей здоровья, психофизиологического состояния социального субъекта и биологического состояния среды его обитания.

Обозначенная выше система блоков развертывается по каждой из основных сфер жизнедеятельности человека – сфере занятости, сфере семейной и личной жизни, сфере общественной жизни, приводя в конечном итоге к двумерной матрице сферно-агрегированных блоков показателей качества жизни по относительно самостоятельным «полям» жизнедеятельности социального субъекта.

Организационно мониторинг также охватывает эти три основные сферы жизнедеятельности человека, процессы в которых подвергаются отдельному статистическому и когнитивно-социологическому анализу и затем обобщаются на макросоциальном уровне.

Мониторинг качества жизни – это анализ степени развития и удовлетворения материальных, социальных, духовных потребностей социума, взятых в их неразрывном единстве и взаимообусловленности.

Рассматривая основные принципы организации мониторинга качества жизни, необходимо выделить, прежде всего, его целенаправленность. Этот принцип предполагает, что вся система мониторинга должна быть «настроена» на решение конкретных управленческих задач. Следование принципу целенаправленности гарантирует получение предельно точной и четко очерченной информации, не содержащей информационной избыточности, которая затрудняет и замедляет процесс оперативного анализа, являющегося обязательным условием мониторинга.

Второй важнейший принцип – это комплексность исследований. Здесь нужно отметить, что, во-первых, мониторинг отдельных сфер жизнедеятельности населения должен осуществляться во взаимосвязи их друг с другом. Действительно, уровень жизни, потребления во многом зависит от ситуации в сфере занятости, месте человека на рынке труда. В свою очередь, от материального положения, возможности индивида пользоваться платными услугами во все большей степени начинает зависеть и состояние его здоровья, психологический настрой. Во-вторых, системный подход требует обеспечить последовательное решение всей совокупности задач мониторинга по каждому из его направлений. Это означает, что наблюдение за ходом какого-либо процесса, являющееся отправной точкой мониторинга, должно завершаться разработкой конкретных рекомендаций, проектов решений по улучшению положения дел в той или иной сфере экономики, экологии, социальной политики и т.д.

Среди других принципов мониторинга качества жизни необходимо отметить: непрерывность наблюдения за объектами; регулярность снятия информации о происходящих изменениях; обеспечение сопоставимости во времени используемых показателей. Кроме того, должно быть обеспечено соблюдение стандартных требований к информации, используемой в сфере управления: репрезентативность, достоверность, полнота и своевременность.

Таким образом, мониторинг качества жизни можно определить как систему сбора, обработки и представления информации о факторах, определяющих положение, поведение и массовые оценочные суждения социальных субъектов, основанную на последовательно проводимых через определенные промежутки времени исследованиях, базирующихся на едином методологическом подходе, программе и инструментарии, конечной целью которой является подготовка проектов управленческих решений, направленных на повышение степени благосостояния, социального и духовного развития человека, обеспечение социальной стабильности в обществе.

Рассмотрим теперь предмет и задачи мониторинга, единицы наблюдения и фиксируемые показатели качества жизни, используя обозначенный выше критерий.

Мониторинг сферы занятости.

Сфера занятости является, несомненно, ведущей, базовой, наиболее важной для мониторинга качества жизни. Именно в ней формируется основная часть доходов населения, закладываются основы материального благосостояния домохозяйств, реализуются важнейшие потребности и интересы индивидов, социальных групп, общностей. От характера процессов, происходящих в сфере занятости, зависит трансформация социальной структуры общества, масштабы бедности и имущественного неравенства. Наличие или отсутствие работы, величина заработной платы, возможность иметь дополнительную занятость определяют уровень жизни людей, экономическую основу существования домохозяйств. А такие факторы, как престижность работы, наличие или отсутствие угрозы увольнений, перспективы продвижения по службе и т.д. оказывают сильнейшее влияние на психологическую комфортность существования, удовлетворенность или неудовлетворенность положением в обществе, уровень социальной напряженности и прочие индикаторы жизнедеятельности социума.

Предметом мониторинга сферы занятости являются процессы, происходящие непосредственно в этой сфере или неразрывно с ней связанные. Однако прежд