Структура местных органов управления концентрация и деконцентрация

Местное управление может быть концентрированным либо деконцентрированным.

Принцип концентрации распространен повсеместно и состоит в том, что пределах территории ответственность за местное управ­ление возложена на орган общей компетенции. Он ведает всеми отраслями управления на подведомственной территории. Под началом этих органов - губернаторов, мэров, советов, местных собраний - находятся прочие административные учреждения, которые отвечают за отдельные области управления. Деконцентрация организационно разделяет органы местного управления по отраслевому принципу. B отдельных отраслях образуются свои административные учреждения. Они не находятся в прямом подчинений у мэра, префекта и прочих органов общей компетенции. Для специализированных органов управления обычно обра­зуются административные округа, границы которых не обязательно совпадают c общим административно-территориальным делением. Деконцентрация распространена в США. Территория штатов делится не только на графства, тауны, но и на специальные административные округа - школьные, дорожные. B пределах этих округов, которые, кстати, выходят за границы административно-территориальных единиц, имеются свои выборные или назначаемые органы управления, ведающие здравоохранением, социальным обеспечением, образованием.

Возможно также, что в пределах одной территориальной единицы действуют не соподчиненные, раздельно избираемые либо назначаемые специализированные учреждения - шериф, управ­ляющий местной полицией, казначей, обеспечивающий исполнение местного бюджета и сбор налогов; руководители пожарных и социальных служб.

Структура органов местного управления обнаруживает закономерность, которая знает немногие исключения - ее можно образно определить как повсеместную "власть советов". Иными словами, почти везде в административно-территориальных единицах действуют выборные коллегиальные органы, представляющие интересы местного населения. Они носят разные наименовании - ассамблеи представителей, муниципальные собрания, но, в большинстве случаев, эти органы называются советами. Предста­вительный орган местного управления - обычный элемент структуры муниципалитета.

Малочисленные муниципальные общины часто обходятся без выборного представительного органа, a вместо него проводят собрания жителей. B этом случае собрание само является органом управления. Например, по законодательству Франции в коммунах c числом жителей менее 500 человек советы не избираются. А если население коммуны не превышает двух тысяч жителей, то вопрос o необходимости выборного совета решается по их усмотрению. B Новой Англии (США) по общему правилу избрание местных советов (советов наблюдателей тауна) обязательно, если численность населения тауна превышает 4000-5000-человек. При меньшей численности вместо совета решения принимает собрание (таун­митинг). "В общинах выборный представительньп3 орган может быть заменен общинным собранием", - говорится в ст. 28 Основного закона ФРГ.

Представительные органы или собрания работают периодически. Постоянной административной деятельностью занимаются испол­нительные органы. Иными словами, структура местного управления, как правило, такова, что в ней имеются две части - представительная и административная. Они различаются по составу. B советах и муниципальных собраниях участвуют лица, которые не являются профессиональными администраторами. В соcтавe исполнительных органов работают служащие.

Местная, администрация строится по принципу единоначалия либо на коллегиальной основе. Единоначально организованную администрацию возглавляет должностное лицо, осуществляющее общее руководство исполнительным аппаратом - мэр, бургомистр. Ho в китайской или итальянской провинции учреждены колле­гиальные административные органы - правительство, джунта; в шведских коммунах исполнительным органом совета является правление.

Функции муниципальных советов и администрации разделены. Решения по вопросам бюджета, местных налогов и иные акты, обязывающие жителей муниципалитета, принимает совет. Текущее управление коммунальным хозяйством, санитарным делом, полицией относится к ведению администрации. Между этими, приблизительными, перечнями вопросов есть пространство, которое заполняют многочисленные управленческие функции. Они, в различных соотношениях, входят в компетенцию либо советов, либо администрации.

В системах местного управления, обособивших предста­вительные органы и администрацию, существует проблема взаимоотношений между ними. B одних стpанax устанавливается разделение полномочий совета и администрации. Отношения между ними подобны тем, что установлены между главой госудаpствa и парламентом при разделении властей. Совет и администрации формируются и действуют относительно независимо друг от друга. Губернатора, префекта избирает население либо назначают выше­стоящие административные органы. По этой причине они не подчинены совету и не ответственны перед ним. Совет и администрация сотрудничают и взаимно контролируют друг друга. Мэр, губернатор назначает административный аппарат и местные чиновники отвечают за свою деятельность перед ним, но не перед советом.

Другие системы местного управления позволяют предста­вительным органам избирать, обычно из состава депутатов, муни­ципальную администрацию. Избираемый советом администратор согласует с депутатами вопрос o назначении подчиненных чиновников. Возможно, что местный совет избирает не только руководителя администрации, но и всех ответственных чиновников, которые в совокупности образуют коллегиальный орган управления.

Не во всех странах представительская функция и профессиональное управление разграничены. Это отражается на струк­туре муниципальных органов. Формируется один орган, который представляет интересы местного населения и, в то же время, является административным учреждением. Так, английские приходы избирают советы из 3-5, a иногда и большего числа членов. Советы принимают коллегиальные решения по вопросам местного управления. Кроме того, советники распределяют между собой сферы управления и каждый из них осуществляет контроль в своей отрасли. Советники возглавляют отраслевые комитеты (комиссии) и руководят деятельностью муниципальных служащих.

17. ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ. УЧАСТИЕ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ B ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Немаловажное значение для государственного права представляет вопрос об участии местного управления в финансово-хозяйст­венных отношениях. Государство не заинтересовано в появлении конкурентов, которые могли 6ы помешать проведению фискальной политики, a также субъектов, способных к непредсказуемому поведе­нию в сфере управления экономикой, собственностью и прочими подобными делами.

Имеется несколько основных источников финансирования нужд местного управления. Совокупность этих источников, в различном сочетании, формирует местный бюджет и прочие фонды местного управления.

Пожалуй, наиболее существенным каналом финансовых поступ­лений в местные бюджеты являются налоги. Субъекты федерации имеют право осуществлять собственное налогообложение, если иное не установлено условиями образования союзного государства. Муниципалитетам тоже может быть предоставлено право вводить и взимать местные налоги, перечень и пределы которых устанав­ливаются законом государства.

B числе местных налогов ocoбoе место отводится налогам на имущество, недвижимость. Применяется и другой способ привле­чения налоговых средств в местные бюджеты - например, в Норвегии государство зачисляет коммунам долю от централизованно установленных налогов (около 15 %). Это, естественно, обеспечивает заинтересованность муниципалитетов в проведении государственной налоговой политики. B Германии земли также получают часть сумм поступающих от федеральных налогов; однако и доля местных налогов взимается в бюджет федерации. Это позволяет сбалансировать налоговую политику, выровнять финансовое положение территорий, имеющих неодинаковый уровень экономического развития.

B состав местных бюджетов поступают сборы от компаний, пользующихся энергетическими и транспортными сетями, инфра­структурой, a также компенсации за размещение опасных и экологически вредных объектов.

Местные финансы пополняются также и за счет центра­лизованных поступлений, которые можно условно разделить на два вида - субсидии и субвенции. Государство предоставляет субсидии для того, чтобы покрыть общий недостаток местного бюджета. Субвенции представляют собой централизованно оказываемую финансовую помощь в виде средств, подлежащих целевому исполь­зованию. Субвенция - это средства (субсидия), предоставленные под условием (конвенцией) того, что территория израсходует их на дорожное строительство, развитие отдельных видов производств, реконструкцию городского хозяйства и архитектуры и прочие конкретные цели, в которых обоюдно заинтересованы и государство, и муниципалитет.

Используется и такой источник финансирования, как местные займы. C целью привлечения средств на реализацию какой-либо дорогостоящей программы, в которой заинтересованы население, предприниматели, муниципалитет выпускает и распространяет долговые обязательства, облигации. Возможно, что лица, приобре­тающие облигации, получают право пользоваться преимуществами, например, льготами в приобретении объектов недвижимости, созданных за счет займа.

B большей или меньшей мере муниципалитеты участвуют в хозяйственных, предпринимательских отношениях. Масштабы хозяйственной активности муниципалитетов различаются, поскольку не всякая территория имеет обширные материальные ресурсы и далеко не каждое государство поощряет местное управление к выходу на рынок.

Во многих странах хозяйственная деятельность муници­палитетов довольно строго ограничена, связана разрешительным принципом регулирования. Государство относится к этой деятель­ности c некоторым недоверием. Более предпочтительным считается частное хозяйствование. Например, в США существуют частные компании, обслуживающие системы энергоснабжения, связи и прочие виды жизнеобеспечения территорий и даже частные тюрьмы.

Таким образом, в ряде стран полагают, что муниципалитет должен не зарабатывать доходы, a давать предпринимателям воз­можность развивать экономику на муниципальной территории. Муниципалитет должен взимать налоги и тратить средства на местные нужды. Так, во Франции коммунам разрешено учреждать хозяйственные службы только в случае, когда они предназначены для удовлетворения общих потребностей, особенно в области санитарии - прачечные, бани, бассейны. Допускается организация столовых и лечебных учреждений для бедняков. Кроме того, оказание муниципальными предприятиями услуг населению разрешается при том условии, что частный бизнес предоставляет подобные услуги по завышенным ценам или не обеспечивает их удовлетворительного качества.