Правовой режим управления государственным и муниципальным долгом

Под государственным (муниципальным) долгом согласно законодательству РФ понимаются обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектами РФ или му­ниципальными образованиями обязательства третьих лиц (ст. 6 БК РФ).

Государственный кредит регламентируется положениями БК РФ.

Отдельные нормы по вопросам управления государственным и муниципальным долгом аккумулированы в БК РФ.

Согласно ст. 101 БК РФ управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ; государственным долгом субъекта РФ - органом исполнительной власти субъекта РФ; муниципальным долгом - уполномоченным органом местного самоуправления.

Федеральным органом исполнительной власти в составе Правительства РФ, на который непосредственно возложены функции по управлению государственным долгом, является Министерство финансов РФ (ст. 165 БК РФ). Правовой статус, задачи, полномочия и функции Минфина России закреплены соответствующими постановлениями Правительства РФ.

Министерство разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам:

59) финансовых взаимоотношений Российской Федерации с иностранными государствами, межгосударственными объединениями с участием российской и международных финансовых организаций;

60) подписания и ратификации международных договоров и соглашений в сфере деятельности министерства;

61) эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий Российской Федерации;

62) управления государственным долгом и финансовыми активами Российской Федерации;

63) компенсационных выплат и погашения государственных ценных бумаг бывшего СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР, государственных долговых товарных обязательств.

Помимо этого Минфин России разрабатывает и утверждает методологию эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий Российской Федерации; порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации.

Кроме того, министерство осуществляет:

64) экспертизу проектов о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства;

65) управление государственным внутренним и внешним долгом и финансовыми активами РФ;

66) функции эмитента государственных ценных бумаг РФ;

67) ведение государственной долговой книги РФ и реестра государственных ценных бумаг РФ;

68) государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг РФ и муниципальных ценных бумаг;

69) участие от имени Правительства РФ в деятельности Парижского клуба и других клубов и форумов, подписание от имени Правительства РФ многосторонних соглашений с должниками в рамках указанных клубов и форумов.

Одной из важнейших функций Минфина России, которая также определяет его основополагающую роль в сфере управления госдолгом, является учет государственных заимствований. Учет является обязательным условием эффективного функционирования любой управленческой системы.

В области управления государственным долгом Российской Федерации установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований (ст. 120 БК РФ). Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Минфине России.

Минфин России осуществляет ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга, составляющих Государственную долговую книгу РФ. Информация о долговых обязательствах должна вноситься в нее соответствующими уполномоченными органами в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства. В Государственную долговую книгу РФ вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, формах их обеспечения, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация. Состав, порядок и сроки представления информации устанавливаются Правительством РФ (ст. 121 БКРФ).

Осуществляя управление государственным долгом, субъекты управления используют широкий набор инструментов:

Среди инструментов, используемых по управлению государственным долгом, наиболее распространенными являются:

70) реструктуризация долга,

71) рефинансирование,

72) конверсия,

73) консолидация,

74) унификация,

75) пролонгация.

Все они связаны с изменением государственных долговых обязательств.

Согласно ст. 105 БК РФ под, реструктуризацией понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Понятие «реструктуризация» вбирает в себя следующие инструменты управления государст­венным долгом: пролонгация, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка,

аннулирование.

Пролонгация государственного долга означает продление срока действия обязательства и производится с целью облегчения выплаты долга.

Конверсия представляет собой изменение доходности государственного займа путем уменьшения или увеличения процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам. Выделяют несколько видов конверсии — факультативную (кредиторы могут отказаться или согласиться с новыми условиями), обязательную (кредиторы могут принять новые условия или получить обратно внесенную сумму), принудительную, которая предполагает одностороннее изменение условий займов1. Конверсии государст­венных займов применяются в тех случаях, когда у государства отсутствует достаточное количество финансовых ресурсов, чтобы погасить долги.

Консолидацией является изменение срока действия ранее выпущенных займов с целью легальной отсрочки платежа.

По решению государственных органов конверсия и консолидация могут сочетаться с унификацией. Унификация - объединение обращающихся займов в один вновь выпускаемый. Особенностью данной операции является то, что она проводилась, как правило, одновременно с изменением ставки процента (конверсией) и/или срока обращения (консолидацией).

Помимо использования вышеназванных инструментов государство в целях погашения накопившейся части задолженности в случаях недостаточности средств централизованного денежного фонда использует рефинансирование. Под рефинансированием понимается выпуск новых займов в целях покрытия ранее выпущенных долговых обязательств.

Кроме названных инструментов управления государственным долгом финансовая наука выделяет следующие:

обмен облигаций по регрессивному соотношению, когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации;

отсрочка погашения займов;

аннулирование государственного долга - отказ государства от долговых обязательств, как это сделало советское правительство в 1918 г., отказавшись платить по царским долгам.

Отдельными новыми инструментами, активно используемыми государством по управлению государственным долгом на современно этапе в целях погашения существующего долга, стали операции с государственными ценными бумагами на открытом рынке:

76) свопы (операции по обмену обязательствами),

77) фьючерсы и опционы (сделки купли-продажи ценных бумаг с отсрочкой исполнения на биржевом и внебиржевом рынках).