Провалы рынка

Изучение опыта государственного участия в экономическом развитии передовых стран мира интересно и познавательно само по себе. Но для нас существует еще и проблема использования такого опыта с учетом ошибок предшественников. его адаптации к современным рыночным условиям. Роль государства в экономической жизни огромна. И так было на протяжении последних пяти столетий, хотя роль эта постоянно менялась. Призывы резко ограничить вмешательство государства в экономику отражали всего лишь противостояние окрепшей промышленной буржуазии сначала феодальному, а затем новому государству, уже буржуазному, но воспринявшему многое от феодализма. После полного утверждения капиталистических рыночных отношений идеологи нового строя вынуждены были отказаться от категорического отрицания роли государства в хозяйственной жизни.

На сегодняшний момент острой проблемой нашего государства является его роль в экономической системе. Также стоит серьёзная проблема - развитие своего рынка и расширение экономики. Во всех экономических системах государство регулирует экономику. Такое регулирование в современной рыночной экономике осуществляется в намного меньших масштабах, чем в административно-командной системе. Тем не менее, и здесь экономическая роль государства велика.

В экономике РК большой упор делается на централизованное планирование. Наша экономика представляет собой преимущественно рыночную систему. Вместе с тем экономические функции государства играют в ней очень существенную роль.

Количественно выразить экономическую роль государства нелегко. Весьма грубым показателем удельного веса рынка и государства в экономике служит тот факт, что в настоящее время около 4/5 национального продукта обеспечивается рыночной системой, а остальная его часть производится под эгидой государства. Но помимо финансирования производства государство осуществляет ряд программ социального страхования и социального обеспечения, ставя своей целью перераспределение дохода в частном секторе экономики. Статистика показывает, что налоги и общий объём государственных расходов - на покупку товаров и услуг и на социальные программы - составляют приблизительно 1/3 национального продукта. Наконец, множество трудно поддающихся количественному изменению регулирующих мер, предназначенных, для защиты окружающей среды, охраны здоровья и труда рабочих, защиты потребителей от опасных продуктов, обеспечения равного доступа к вакантным рабочим местам и контроля за практикой ценообразования в определённых отраслях, вовлекает государство практически во все сферы экономической деятельности. Экономическая роль государства, несомненно, велика и всеобъемлюща. В отличие от модели чистого капитализма нашу экономику лучше характеризовать как смешанный капитализм. Функционирование частного сектора на основе рыночной системы модифицируется самыми разными способами государственным сектором.

Ученые - экономисты, как зарубежные, так и отечественные, давно занимаются проблемами взаимоотношений государственного и частного сектора, вопросами о роли государства и степени его влияния на частный сектор экономики. Но единой точки зрения, общей теории так и не было выработано.

Отказ государства от доведения обязательных плановых заданий предприятиям и прямого вмешательства в их деятельность сопровождался мерами по созданию многоукладной экономики - формированию частной собственности и преобразованию государственных предприятий и организаций в частные и смешанные.

Помимо участия государства в экономике в качестве регулирующей силы, оно действует и в качестве самостоятельного хозяйствующего субъекта - это так называемый государственный сектор.

Государственный сектор - комплекс хозяйственных субъектов, целиком или частично принадлежащих центральным или местным государственным органам.

Основой государственного сектора является совокупность государственных предприятий, которые независимо от сферы деятельности и национальных особенностей можно сгруппировать в три большие группы:

несамостоятельные публично-правовые предприятия (монетные дворы, тюрьмы, государственные и муниципальные колы, детские сады);

самостоятельные предприятия, действующие в рамках публичного права (почта, железные дороги, государственные холдинги и корпорации);

юридически самостоятельные предприятия, действующие в рамках частного права (в форме акционерных обществ).

Важную роль в современной экономике играет государственное предпринимательство.

Государственное предпринимательство - инициативная деятельность предприятий и других государственных структур, направленная на получение прибыли и осуществляемая непосредственно собственником имущества или управляющим на условиях договора (контракта).

Низкая эффективность функционирования государственных предприятий и большие расходы государства на их содержание часто ведут к осуществлению приватизации Различные модели государственного сектора см. в Приложении 4.

В нормативных актах и экономической правоприменительной практике в настоящее время соседствуют различные толкования понятия “госсектор экономики”. В соответствии с наиболее полным определением он включает государственные унитарные предприятия (на правах хозяйственного ведения и оперативного управления), госучреждения, хозяйственные общества (открытые акционерные общества) с долей госсобственности, превышающей 50% уставного капитала, а также открытые акционерные общества с государственным участием, в которых государство наделено правом “золотой акции” Понятия “госсектор” и “госсобственность” в нашем понимании не совпадают там же. С одной стороны, госсектор включает в себя не только предприятия, основанные на госсобственности, но и хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в госсекторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности. С другой стороны, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к госсектору.

Текущее состояние управления госсектором свидетельствует об отсутствии какого-либо специфического механизма управления госпредприятиями.

Реальное положение унитарных предприятий ничем не отличается от положения хозяйствующих единиц частного сектора. Их отношения с государством ограничиваются перечислением налоговых платежей в бюджет (а для казенных предприятий и дополнительных платежей из прибыли). Система управления акционерными обществами с преобладающей долей государства в совокупном количестве голосующих акций не позволяет выявить значительных различий между положением государства-акционера и частных акционеров, поскольку имущественные права государства-акционера регулируются в общем порядке нормами законодательства об акционерных обществах.

Все это свидетельствует о том, что госсектор как специфический объект управления в экономике не выделен

Характер взаимодействия государства и госпредприятий в настоящее время соответствует характеру взаимодействия его с частными предприятиями В то же время значительная часть госпредприятий еще в течение длительного времени будет нуждаться в помощи государства, и в этой связи необходимо его вмешательство по определенным правилам в их деятельность.

Очевидно, что методы управления государственными унитарными предприятиями и корпорациями с преобладающей голосующей долей государства должны быть различными. Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить вопросам создания и функционирования холдингов и финансово-промышленных групп под контролем государства как наиболее перспективных и жизнеспособных структур, деятельность которых позволит обеспечить и поддержать устойчивый экономический рост.

Одно из перспективных направлений развития госсектора - создание вертикально-интегрированных структур, в которых головная организация находится под контролем государства. Поскольку для таких структур нет законодательного запрещения формировать сеть дочерних обществ, контролируемых частным капиталом, это повсеместно осуществляется на практике. По мнению ряда экономистов, преобладающее участие государства в головной организации достаточно для того, чтобы компания в целом осталась под государственным контролем. Однако мы считаем, что в подобных структурах, несмотря на формальное соответствие законодательству, возникает естественный конфликт интересов, порождающий целую серию легальных и полулегальных схем увода корпорации из-под государственного контроля.

Определить объем госсобственности чрезвычайно трудно. Действительно, как ее измерить. если рынок не в состоянии правильно оценить капитализацию предприятий? Вопросов подобного рода множество, а ответов на них практически нет. Ведь до сих пор не произведена инвентариза-ция госпредприятий, госимущества в стране и за рубежом. Статистика госсектора сводится поэтому к измерению величины доходов, которые фактически поступают в бюджеты всех уровней, а также субсидий, дотаций, субвенций. А это есть статистика всего лишь финансов госсектора.

Диапазон составляющих государственного (публичного) сектора очень велик: от чисто госу-дарственных предприятий до смешанных, от финансов центрального правительства до финансов органов местного самоуправления, от прямого владения правительством предприятиями, производственными фирмами (то есть государственная предпринимательская деятельность) до чисто правовых способов воздействия на частные фирмы. от сугубо национальных до международных организаций и финансов. Отсюда ясно. что масштабы государственной (публичной) экономики огромны, хотя и трудно определимы с высокой точностью.

Доминирующее положение в рыночной экономике занимает частный сектор. "Невидимая рука"рынка побуждает независимых производителей товаров и услуг как можно полнее удовлетворять спрос потребителей. Складывающиеся на рынке

цены в концентрированном виде содержат ключевую информацию об условиях производства и потребления. Ориентируясь на эту информацию, частные лица и фирмы осуществляют действия, приводящие к Парето-улучшениям1.

Ключевая особенность рыночного взаимодействия частных производителей (продавцов) и потребителей (покупателей) — добровольный характер сделок, которые они заключают. В рыночной экономике в отличие от планового хозяйства каждый производит и потребляет то, что сам считает нужным, а возможности и

конкретные условия взаимодействия с другими субъектами экономической жизни воспринимаются индивидом главным образом через систему цен, складывающихся на основе спроса и предложения. В результате домохозяйства и фирмы выбирают такие варианты аллокации имеющихся в их распоряжении ресурсов, которые в наибольшей степени отвечают их предпочтениям и в то же время учитывают предпочтения потенциальных контрагентов в тех случаях, когда взаимодействие способно улучшить положение обеих сторон. Отсутствие добровольности (принуждение) означает, что некоторые из технически осуществимых и выгодных для индивида вариантов поведения, включая взаимоприемлемые сделки с партнерами, оказываются недоступными. Следовательно, в экономическом смысле принуждение — это прежде всего ограничение спектра достижимых Парето-улучшений. Если принудительно исключается аллокационная ситуация, которая была бы выбрана в условиях добровольного взаимодействия, налицо потери эффективности. Если принуждение "отсекает" варианты, которые в любом случае не были бы выбраны в качестве оптимальных, оно бессмысленно. Таким образом, эффективное функционирование экономики на первый взгляд несовместимо с использованием принуждения. Между тем именно узаконенная способность к принуждению (иными словами, власть, право налагать обязательства) составляет с точки зрения экономической теории определяющую особенность государства, подобно тому как добровольность взаимодействия характеризует рынок. Следовательно, государственное вмешательство в экономические процессы требует специального объяснения и, в некотором смысле, оправдания. Объяснение может состоять в том, что отдельные индивиды, обладающие ресурсами принуждения, приводят их в действие, чтобы перераспределить в свою пользу то, чем располагают другие, Подобные действия, разумеется, блокируют потенциальные Парето-улучшения, но выгодны тем, кто осуществляет принуждение. Таков экономический механизм функционирования деспотического государства, которому адекватна авторитарная политическая организация. 1 Напомним, что Парето-улучшениями называются такие изменения экономической ситуации, при которых по сравнению с предшествующим состоянием никто не проигрывает и хотя бы некоторые участники экономической жизни выигрывают. Парето-эффективным является состояние, в котором все имеющиеся ранее возможности Парето-улучшений уже реализованы и, таким образом, новые Парето-улучшения невозможны. Однако использование права принуждения характерно и для демократического государства, претендующего на то, чтобы служить интересам всех или, по крайней мере, большинства своих граждан. Может ли ограничение спектра доступных индивиду аллокационных действий быть этому индивиду выгодно? Да, если запрет на некоторые из них делает достижимыми другие действия, более ценные для индивида. Так, государство обязывает участников сделок выполнять принимаемые на себя обязательства. Например, опасаясь конфликта с законом, должник вынужден

независимо от своего желания расплачиваться с кредитором. Но отсутствие принуждения к выплате долга, по существу, исключало бы получение u1082 кредита у кого-либо кроме близких знакомых. Гарантии соблюдения условий сделки — частный случай выполнения государством функций по обеспечению прав собственности. В самом деле, чтобы сделка могла быть заключена, участники должны прежде всего признавать права друг друга на обмениваемые объекты (товары и деньги). Сама же рыночная сделка есть не что иное, как взаимная передача прав на эти объекты. Если права собственности четко не определены и не защищены принуждающей силой государства, регулярная экономическая деятельность невозможна. Конфликты между претендентами на использование одних и тех же ресурсов разрешались бы в конечном счете с помощью насилия. Таким образом, реальной альтернативой принуждения, применяемого на основе правил (законов) и сосредоточенного в руках общепризнанных властных структур, выступает принуждение хаотичное, непредсказуемое и общеупотребимое во взаимоотношениях частных лиц. Монополизация способности к принуждению за счет придания ей формы

государственной власти дает огромный выигрыш с точки зрения экономической эффективности по сравнению с ситуацией не ограниченного законом насилия. Поэтому даже деспотическое государство, непосредственно обслуживающее интересы правителя, способствует экономическому развитию в той мере, в какой оно упорядочивает хозяйственную жизнь. На основе сказанного можно сформулировать несколько тезисов, которые

целесообразно иметь в виду при изучении экономики общественного сектора. Государство представляет собой форму организации принуждения. Принуждение —это прежде всего ограничение доступа к некоторым экономическим возможностям, способным, в принципе, приносить выгоды тем или иным индивидам. Использование принуждения оправданно, только когда отказ от одних возможностей открывает доступ к другим, более значимым с точки зрения индивидуального или общественного благосостояния. Если принуждение необходимо, то его следует минимизировать, во-первых, обеспечивая его недоступность для всех, кроме законных носителей государственной власти, и, во-вторых, "отсекая" лишь те возможности, которые

непосредственно признаются неприемлемыми. Государственное вмешательство уместно уподобить лекарству, которое следует применять только при наличии болезни, сообразно конкретному диагнозу и избегая избыточных доз. Усилия государства по обеспечению прав собственности создают общие предпосылки добровольного взаимодействия субъектов рынка. Наряду с этим государство обычно вносит коррективы в протекающие на рынках процессы и их результаты. Для демократического государства корректирующее вмешательство приемлемо в первую очередь, если оно способствует Парето-улучшениям. Свободное действие

рыночных сил не обеспечивает Парето-эффективности в ситуациях провалов рынка1. Роль государства в преодолении провалов рынка обсуждается в параграфе 1.2.Коль скоро компенсация провала рынка ведет к Парето-улучшению (мы пока оставляем в стороне издержки, связанные с государственным вмешательством), то соответствующие меры экономической политики могут быть поддержаны всеми гражданами. Однако опыт показывает, что политические решения обычно имеют как сторонников, так и противников. Если отвлечься на данном этапе от проблемы различий в информированности лиц, оценивающих решения, следует сделать вывод о том, что реальная экономическая политика не сводится к обеспечению Парето-улучшений, иными словами, к преодолению провалов рынка. Мера, приносящая выгоды одной части населения, не отвечает интересам другой, что и вызывает несхожие оценки. Подобные меры имеют перераспределительный характер, даже если речь не идет непосредственно об изъятии части дохода одной группы в пользу другой и, более того, выгоды и потери являются скорее нематериальными. Принудительное перераспределение совместимо с демократией, поскольку

обычное ее понимание не предполагает единогласного принятия решений. В современном обществе приемлемым признается использование государственной власти политическими силами, заручившимися поддержкой большинства избирателей и действующими преимущественно в интересах этого большинства,

нередко относительного. При всей общераспространенности такой практики она требует специального осмысления на основе критериев, которые будут введены в гл. 3. В связи с этим перераспределительные аспекты деятельности государства в первых двух главах не рассматриваются, за исключением особо оговариваемых

случаев. Итак, в следующем параграфе предстоит сосредоточиться на роли государства в преодолении провалов рынка. 1 Читателю известны такие типы провалов рынка, как естественная монополия, информационная асимметрия, внешние эффекты.