Проблема оптимального соотношения государственного и частного сектора в экономики

Как показывает практика, рынок в чистом виде не существует ни в одной стране. Избавляя общество от товарного дефицита, стимулируя научно-технический прогресс, рыночная экономика не может решать социально-экономические проблемы, особенно те, которые невозможно измерить в деньгах, а значит, и решать их на рыночной основы. Это, во-первых, система национальной обороны, правопорядка единой энергетической системы, народного образования и здравоохранения и т. п. Эти товары и услуги должно полностью обеспечивать государство, финансируя их из средств государственного бюджета за счет налогов и других платежей.

Совершенно ясно, что рынок как механизм, ориентирующий экономику только на возрастающий платежеспособный спрос, не может нейтрализовать «внешние эффекты» (см. приложение 1). Суть их заключается в том, что деятельность предприятий в рыночной экономике имеет кроме положительных результатов еще и отрицательные, которые реально влияют на благосостояние других членов общества. В качестве примера можно привести внешние эффекты, связанные с загрязнением окружающей среды, исчерпанием природных ресурсов в результате все возрастающего вовлечения их в хозяйственный оборот, диспропорции в производстве и пр Регулирование внешних эффектов должно брать на себя государство. Погашение негативного воздействия внешних эффектов государство осуществляет перераспределением доходов через госбюджет или перераспределением выгод, полученных от положительных внешних эффектов, административного запрета на применение вредных технологий, эксплуатации природных ресурсов и т.п.

Таким образом, корректировка государством действий рыночного механизма смягчает или вовсе может ликвидировать негативные последствия рыночных сил, проявляющихся во внешних эффектах.

Особого внимания требует еще одна группа проблем, порождаемых ограниченностью рыночного механизма.

Это социально- экономические права личности и, в первую очередь, право на труд. Жизнь подтвердила теоретические предпосылки о невозможности рыночной экономики с полной занятостью. И мы не утверждаем, что необходимо любой ценой обеспечить «полную занятость», ибо это разрушение самого рыночного механизма. Однако эффективное регулирование рынка рабочей силы; поддерживание с помощью социальных выплат людей, не по своей воле утративших рабочие места; осуществление программ по созданию новых рабочих мест и т.п. возможны только государством.

Очевидна необходимость гибкой системы образования, способной быстро отреагировать на требования, которые выдвигают новые технологии и новый спрос.

Это касается и среднего образования, и высшей школы, и переподготовки на рынке труда, и обучения на рабочих их местах для лиц, которым грозит безработица. В экономической политике Швеции одна из главных целей - полная занятость успешно достигается посредством различных правительственных программ.

Без активного вмешательства государства «невозможно обойтись и при решении других проблем, которые классический рынок решить не в состоянии. Это и крупные инвестиционные проекты, не дающие скорой прибыли и связанные с большим риском; неравномерность ре­гионального развития; необходимость борьбы с инфляцией и монополизмом и др.

Лекция11 Развитие государственного предпринимательства в различных отраслях экономики

1. Государственный бизнес в добывающей отрасли.

2.Экономическая деятельность национальных компаний

1.Государственный бизнес в добывающей отрасли.

Природный газ является одним из основных источников поставки энергии. Сегодня от газа производится столько же энергии, сколько от нефти или угля, и так как это - чисто горящее топливо, потребность в природном газе, вероятно, будет расти в будущем.

Газовая отрасль Республики Казахстан в последние годы переживает глубокое рефор­мирование. Прежде всего, это вызвано образовавшимися взаимными долгами между субъ­ектами газовой отрасли. Так, только дебиторская задолженность основного поставщика природного газа - «Казахгаз» - оптовым потребителям газа в лице областных и городских газораспределительных организаций, так называемых облгазов, к 1997 г. превысила годо­вой финансовый оборот компании. Создалась тупиковая ситуация, когда национальные компании, будучи практически государственными предприятиями, под жестким контро­лем государственных органов были вынуждены продолжать транспортировать и реализо-вывать газ потребителям, которые в свою очередь, из-за переходящих долгов прошлых лет становились все более неплатежеспособными. Уровень платежей путем перечисления к 1997 г. в среднем составил не выше 15%.

В результате произошло падение потребления природного газа в республике. Так по итогам 1996 г. потребление газа составило всего 6,8 млрд м³, тогда как в 1992 г. было по­ставлено по республике около 11 млрд м³. С другой стороны, финансовое положение ком­паний все более затрудняло поддерживание технического состояния газовых магистралей, о реализации проектов по развитию газотранспортной системы тем более не могло быть речи. Подобное положение складывалось и в системе поставок сжиженного газа.

В создавшихся условиях Правительством Республики Казахстан было принято реше­ние о проведении мероприятий по приватизации в отрасли. В течение 1996 - 1997 гг, практически все хозяйства сжиженного газа были приватизированы отечественными ча­стными структурами, а магистральная часть газотранспортной системы природного газа по итогам тендерного отбора была передана под концессию бельгийской компании «Трак-тсбель С.А.», оператором газопроводов стало специально созданное и зарегистрированное в Республике Казахстан ее дочернее предприятие - Закрытое Акционерное Общество «Ингергаз Центральная Азия». Крайне неоднозначно проходила на местах приватизация газораспределительных сетей. Здесь сложилась система со смешанной формой собствен­ности и управления. Так во многих областях сами сети, оставаясь в государственной соб­ственности, оказались на балансе практически частных акционерных обществ, в то время как в других местах газовые сети были переданы в коммунальное управление или полно­стью приватизированы.

В итоге, если переход на рыночные взаимоотношения в системе сжиженного газа, не требующего каких-либо значительных инвестиций, позволил добиться восстановления прежнего рынка как по охвату, так и по объему потребления, то в работе системы поста­вок природного газа мало что изменилось. Не оправдались надежды, возлагаемые на ино­странною оператора газотранспортной системы. Более того, в первые полтора года кон­цессионного периода некоторые негативные тенденции в системе газоснабжения еще бо­лее усугубились.

В 1998 г. нефтегазодобывающими предприятиями Республики Казахстан было добыто 8,9 млрд м³ газа, в том числе свободного газа - 3,6 млрд м³ и попутного нефтяного -5,3 млрд м\ из них дочерними предприятиями с участием Национальной Нефтяной Ком-

пании «Казахойл» добыто 6,3 млрд м³ {товарный газ), в том числе свободного газа -1,3 млрд м³ и попутного нефтяного - 5 млрд м³. К сожалению, из-за малоразвитой системы газопроводов и подземных хранилищ газа в настоящее время до 40% газа сжигается в фа­келах на нефтепромыслах.

За первое полугодие 1999 г. нефтегазодобывающими предприятиями республики до­быто 5,1 млрд м³ газа (товарный газ), в том числе 2,4 млрд м³ свободного и 2,7 млрд м³ попутного нефтяного. Потребление природного газа за указанный период областями рес­публики составило 2,5 млрд м³, в том числе юг Казахстана потребил 0,8 млрд м³. Круп­нейшие нефтегазоносные месторождения Республики Казахстан отражены в таблице 3.4.

Крупнейшие нефтегазоносные месторождения Республики Казахстан⁵⁵

Название	Характеристика
Тенгизское	(Нефтяное) с геологическими запасами - 1 721,5 млн т. извлекаемыми -707,5 млн т
Карачаганакское	(Нефтегазоконденсатное) с геологическими запасами по нефти - 338 млн т, по конденсату - 860,4 млн т, извлекаемыми запасами по нефти - 169 млн т, по конден­сату - 643,7 млн т, растворенного газа - 239,3 млрд м\ свободного газа - 1329,6 млрд м3
Жанажолское	(Газоконденсатнонефтяное)с геологическими запасами по нефти - 373,4 млн т, по конденсату - 40,7 млн т, извлекаемыми запасами по нефти ~ 91,6 млн т, по конден­сату - 26,5 млн т, растворенного газа - 25,6 млрд м3, газовой шапки - 25,6 млрд м3.
Урихтау	(Нефтегазоконденсатное) с геологическими запасами по нефти - 6,5 млн т, по кон­денсату - 1 1,6 млн т, извлекаемыми запасами по нефти -- 1,4 млн т, по конденсату - 5,7 млн т, свободного газа - 39,8 млрд м3, растворенного газа - 0,5 млрд м3

На сегодня большой проблемой, требующей решения, для республики является мак­симальное использование имеющейся транспортной инфраструктуры (магистральных га­зопроводов с газохранилищами) и развитие новых проектов. В системе газопроводов Ка­захстан располагает тремя подземными хранилищами природного газа. Так, одно из важ­ных - Акыртюбинское подземное - хранилище газа расположено в 60-ти км к востоку от г. Тараз и в 3-х км от трассы Газли - Ташкент - Бишкек - Алматы. Хранилище имеет очень сложное геологическое строение и требует строгого соблюдения технологии хране­ния газа. При проектном объеме в 720 млн м\ рабочий объем активного газа составляет всего 180 млн м³. Однако, южные области Казахстана, являясь крупными потребителями газа даже в настоящий период в условиях резкого спада потребления, испытывают дефи­цит потребления газа в зимний период до 500 млн м³. Покрытие этого дефицита стало возможным с возвращением в 1998 г. из аренды узбекской стороной Полторацкого под­земного хранилища газа - второе подземное хранилище газа, с емкостью активного газа до 350 млн м³, который использовался для покрытия пикового потребления г. Ташкента. Третьим подземным хранилищем газа является «Базой» - наиболее крупное, с емкостью хранения до 3,6 млрд м³ газа. Данное хранилище находится в Актюбинской области в рай­оне Аральского моря и примыкает к газовой магистрали Бухара — Урал. Мощность прак­тически полностью автоматизированного газопровода, а значит и газохранилища, исполь­зуется только для подачи газа в Актюбинскую область. Объем транзита составляет не более I млрд м\

В последнее время в республике наблюдалось снижение уровня потребления газа Наиболее значительное снижение потребления газа было в северных и южных областях Гак, в южных областях объемы потребления газа за год снизились более чем в два раза Это не случайно, так как поставки газа в этих регионах зависят от поставок по импорту из соседних стран, которые зачастую срываются. Снижение потребления газа в республике можно объяснить следующим. Во-первых, по условиям Договора концессии компании «Трактебель С.А.» (Концессионер газомагистральной системы) несет ответственность только за транспортировку газа по магистральным газопроводам. Тогда как ранее нацио­нальные операторы газопроводов кроме транспортировки обеспечивали и поставки газа в основном, за счет внутренних ресурсов, используя схемы замещения с газовыми структу­рами соседних стран, а также поставки на основе межправительственных соглашений.

В результате разделения функций обеспечения поставок и транспортировки газа наи­более газопотребляющие регионы республики, которые технологически могут получать газ только через территорию соседних стран, вынуждены были покупать га от новых ио-ШЩШМНОМО НО ИМПОРТ} по ценам до 45 - 50 долл. бет НДС за \ тыс. м\ что та 30 -50% превышает прежние цены национальных компаний и в 2 - 3 раза больше внутренних цеп. При пом отечественные производители газа, имея избыточные ресурсы газа в запад­ном регионе, вынуждены его экспортировать по ценам значительно ниже внутренних цен казахстанского рынка, а зачастую отдавать газ практически без оплаты. Кроме того, с приходом Концессионера газопроводов почти в два раза повысились внутренние тарифы на транзит газа, в частности, по западному региону, а также ужесточились условия опла­ты. Во-вторых, причиной продолжающегося снижения потребления газа является то, что газораспределительной системе в лице акционерных обществ (облгазов) одновременно с изменениями в управлении магистральными газопроводами не было произведено необхо­димого реформирования.

При этом на местах больше внимания уделялось избавлению от долгов прошлых лет путем юридической перерегистрации и создания новых структур на базе тех же газовых сетей. Добиться финансового оздоровления облгазов и технической реконструкции сетей, построенных еще по социалистическому принципу распределения газа, не удалось и через привлечение дополнительных инвестиций. Попытки руководства государственных орга­нов, используя межправительственные договоренности, восстановить прежние схемы по­ставок казахстанского газа по замещению и объему, наталкиваются на нежелание газовых структур уступать занятые рынки, дающие им монопольное право реализации избыточ­ных ресурсов газа.

Поэтому в последнее время вновь проводится работа но реформированию структур оптовой закупки и транспортировки газа, что, однако, не предполагает эффективных ре­шений сложившихся проблем со сбором платежей в условиях сравнительно высоких цен, зафиксированных в твердой валюте. Одновременно в Правительстве Республики активно обсуждаются альтернативные варианты поставок газа, не исключается возможность мак­симального замещения природного газа другими видами энергоносителей, например, сжиженным газом, который используется во всех регионах республики, тогда как природ­ный таз поставляется только в 8 областей из 14-ти.

Опыт США в регулировании рынка газа на федеральном уровне был неудачным. Ис­следование данного опыта освещает некоторые из проблем, которые могут возникнуть в результате экономического регулирования и трудности, с которыми можно столкнуться изменении хорошо организованного регулирующего режима.

В первые годы двадцатого столетия, прежде, чем сети трубопровода были установле­ны, чтобы доставить природный газ от места добычи до покупателя, газ был расценен как бесполезный побочный продукт производства нефти. Весьма дорогой для хранения, он часто сжигался под землей или просто выпускался в атмосферу. Разработка цельнотяну­той трубы, которая могла противостоять высокому давлению, необходимому для транс­портировки газа на длинные расстояния, сделала возможным строительство сети трубо­проводов и увеличила значение природного газа. Разработка и исследование месторожде­ний увеличились, производство подскочило, и газ стали поставлять в больших количест­вах от месторождений на юго-западе (в основном штаты Техас, Луизиана, Оклахома, Нью-Мексико и Канзас) к рынкам на севере и востоке.

Обычно различают три уровня газовой промышленности: исследование и производство; поставка по трубопроводу к локальным потребителям или большим индустриальным поль­зователям; поставка для продажи в розницу. На локальном сервисном уровне, промышлен­ность имеет многие из тех же самых характеристик, которые ведут к государственному ре­гулированию розничных расценок на электричество. Поставка газа, подобно поставке элек­тричества, требует большого количества основного капитала. Вероятно, отдельная область наиболее дешево обслуживается единственным дистрибьютором, поскольку это исключает расходы на установку параллельных газовых линий. Соответственно, локальные газовые

компании обычно представлены управляющими франчайзерами, имеющими исключитель­ные привилегии в пределах определенных рынков. Они подвергли регулированию нормы коэффициентов так же, как компании электроэнергии. Муниципальное и государственное регулирование газовых предприятий началось с 1920-х годов.

Проблемы в производстве и уровнях поставки по трубопроводу появились в начале 1930-х годов с возникновением запросов федерального регулирования распределения газа. С тех пор они не имели никакой юридической власти по регулированию цены за газ, по­ставленный не по государственным линиям. Государственные и местные должностные лица спорили о том, что регулирование розничных цен было заведомо неэффективным. Трубопроводы являются естественными монополиями. В этом случае оптовые цены, ко­торые локальные потребители оплачивали поставляющим компаниям, были регулируе­мыми, но потребители не оплачивали монополистические цены на газ, благодаря локаль­ному регулированию. Кроме того, своего рода финансовые злоупотребления и концентра­ция собственности, которые сокрушили электрическую промышленность в ее ранние пе­риоды, присутствовали здесь. В 1935 г. сообщение Федеральной торговой комиссии пока­зало, что более половины производства газа в Соединенных Штатах и три четверти меж­государственных трубопроводов управлялись 11 крупными компаниями.

После значительных дебатов в 1938 г. Конгресс выпустил Закон о политике использо­вания природного газа, предоставляющий Федеральной комиссии по энергетике (FPC) значительные полномочия по межгосударственной продаже природного газа, включая власть установления «простых и особых тарифов» для ее передачи. FPC приступила к расчету коэффициента отдачи от регулирования межгосударственных трубопроводов, но не пыталась управлять ценой, которую производители берут с дистрибьюторов на место­рождениях, не имея никакой власти на это. Язык закона, однако, был недостаточно опре­делен для того, чтобы поддерживать другие интерпретации. В любом случае, FPC скоро оказалась посреди межрегионального конфликта. Многие потребители газа хотели, чтобы FPC регулировала цены производителей, в то время как производители газа выступали против такого регулирования.

В 1954 г. дело дошло до Верховного суда. Администрация штата Висконсин утвер­ждала, что нефтяная компания «Филлипс», имея монополистическую власть в газовом производстве, подняла цены комианиям-трубоперевозчикам и конечным покупателям. Однако компания ответила, что не было никакой монополистической власти, и газовая промышленность очень конкурентоспособна. FPC решила не вмешиваться. Но заявила, что Конгресс намеревался в 1938 г. расширить управление FPC по «всей оптовой торговле природного газа в межгосударственной торговле». Суд приказал FPC проанализировать достоверность цен «Филлипс» и, в действительности, регулировать все цены поставщиков всего природного газа, проданного на международном рынке.

Решение многое оставляло скрытым. Было далеко не ясно, что утверждения суда о намерении Конгресса были правильны. И многие (включая FPC) сомневались в принци­пах предприятий коммунального обслуживания относительно производства природного газа. Согласно нескольким опытам, концентрация здесь была более низкой, чем в среднем по промышленности. В 1954 г. было более чем 4 500 независимых производителей, про­дающих газ на международных рынках. Один факт был ясен, однако, несмотря на пред­положения суда о том, что FPC должна регулировать цены поставщиков природного газа, агентство было плохо приспособлено, чтобы делать это.

До принятия решения о «Филлипсе», FPC регулировала цены менее чем 100 трубо­проводов и рассматривала 700 дел в год. А после - FPC получила приблизительно 11 000 дел от производителей. Кроме того, регулирование иен поставок было более сложным, чем фиксация расценок трубопровода; так как газ и нефть, являются часто объединенны­ми изделиями, то распределение затрат затруднено. Слушания о достоверности расценок нефтяной компании «Филлипс» заняли 18 месяцев, и решение не было оглашено до 1959 г. (когда, к огорчению Висконсинских должностных лиц, FPC нашла расценки «Филлипс» разумными). Огромное отставание дел скоро стало обнаруживаться, FPC оценила, что ра­бота по рассмотрению дел 1960 г. не будет закончена до 2043 года! Чтобы ускорить про­цесс, в 1960 г. она объявила, что цены будут установлены методом нормы области. Разде­ляя Соединенные Штаты на 23 географических области, FPC стремилась устанавливать однородные цены, основанные на средних издержках производства в пределах каждой об­ласти. Комиссия использовала двухъярусную ценовую структуру в каждой области: она установила один (более низкий) ценовой потолок для «старого» газа (то есть, газ уже в производстве или газ, связанный с нефтью) и второй (более высокий) потолок для «ново­го» газа (газ недавно обнаруженный или впервые переданный в производство после 1 января 1961 г.).

Принятие расценок области и двухъярусной системы было важным мероприятием. Фе­деральная политика на этом рынке стала двигаться от стандартного сервисного регулирова­ния, нацеленного на обеспечение выгод от экономии масштаба и в то же время уход от мо­нополистического ценообразования к целям перераспределения. Появление двухъярусной системы не имело никакого отношения к естественной монополии; стремилось избегать да­рить «золотое дно владельцам запасов, обнаруженных и разработанных по более низким

■г о

затратам в прошлому. Практически, нормы расценки области, провозглашенные FPC, бы-

ли значительно ниже чем те, которые существовали ранее, перераспределяя миллиарды долларов между газовыми производителями, общественными казначействами в штатах-производителях, производителями конкурирующих топлив и большинством индустриаль­ных пользователей, локальными газовыми производителями и их заказчиками и т.д.

Но даже внедрение системы нормы области доказало, что слишком сложно для FPC осуществлять эффективное управление. К 1974 году, комиссия завершила слу­шания дел в половине, из ранее запланированных областей. Так, в тот год FPC обра­тилась к общенациональному агентству, для установления «универсальной простой и разумной национальной основной расценки» на всех межгосударственных продажах природного газа.

С начала 1960-х годов, ценовые потолки FPC были ниже затрат производства газа во многих областях. Эти усилия по нахождению и эксплуатации новых источников, поощря­ли производителей продавать газ и стимулировали его потребление. К 1968 г. ежегодное потребление стало превышать новые дополнения к запасам. Нехватки во многих областях начались в 1970 г. К 1971 г. FPC начал осуществлять процедуры по сокращению - прика­зывает нормировать доступный газ на неценовом основании. Когда картель ОНЕК (Орга­низация стран-экспортеров нефти) объединился и поднял цены на нефть в 1973 г., стиму­лируя спрос на заменители топлива, типа газа, нехватки стали более широко распростра­ненными и острыми. Ограничения росли. К зиме 1976 - 1977 гг. объем спроса превысил объем предложения примерно на 20%. Но ограничения были неравны; в некоторых облас­тях поставки сокращались до 50%, в то время как другие были относительно постоянны­ми. Так, в первую очередь, были сокращены поставки для индустриальных пользователей.

Рассмотрим конкретный пример. Предположим, что Вы строите дом на 100 000 долл. Скоро станет ясно, удачей или превосходящим предвидением, Вы выбрали хорошее ме­сто, чтобы вложить капитал. Люди все время хотят покупать здания здесь, и цена зданий, подобно Вашему, выросла до 200 000 долл. Вы говорите, что это замечательно. Но тогда управляющие решают, что это является несправедливым. «Ваш дом стоит только 100 000 долл., и если Вы продаете это за 200 000 долл., Вы будете пожинать необоснован­ное золотое дно». Они помещают цену в 100 000 долл. на Вашем доме и других зданиях подобного рода, для того, чтобы «защитить потребителей от ценовой спекуляции». Вы и много других домовладельцев отвечают, весьма рационально, отказываясь продавать, и скоро потребители сталкиваются с острой нехваткой жилья в вашей области.

Ситуация на рынке природного газа в 1970-х годах напоминает этот пример. Но была интересная особенность на газовом рынке. Некоторые покупатели газа были под юрисдик­цией внешних федеральных регуляторов. Газ, который не пересекал межштатные государ­ственные линии, не был подчинен ценовому способу управления. Было то, как в примере выше, вы могли продавать ваш дом за 200 000 долл. покупателям внутри государства и только за 100 000 долл. покупателям вне государства. Вы поступили бы опрометчиво, про­дав дом покупателю вне государства. Так когда-то нерегулированные газовые цены были значительно выше регулируемых межгосударственных цен. Все более интенсивно газ стал оставаться в штатах-производителях. Результатами такого процесса явились все более на­растающая экономическая неэффективность и политическая напряженность⁵⁹.

Такие истории убедили многих в северных штатах потребления, что газовые сокраще­ния, которые они испытывали, были не нужны, и это часть заговора, чтобы выиграть цену от освобождения от контроля.

В средствах массовой информации продолжались дебаты между теми, кто полагал, что газовый кризис был реален и теми, кто думал, что он искусственный. Последние были убеждены, что государство собирается выйти из газовых защищенных программ, для сти­мулирования хранения газа и перехода к альтернативным видам топлива. В одной из газет в 1973 г. была напечатана история с заголовком «Американские топливные запасы: как долго они будут длиться?» Ответ, касающийся запасов природного газа, указывал на срок в 11 лет. Конечно, 1984 г. уже прошел, а все еще имеются вполне достаточные запасы га­за. Так что те, кто были убеждены, что нехватки 1970-х годов были искусственны, оче­видно были правы, но не в смысле, который они подразумевали. Не было никакого заго­вора производителей против потребителей. Отказ от поставок не был планом горстки мо­нополистов, но неизбежен ответ, освещенный буквально тысячами независимых газовых производителей относительно стимулов, свойственных системе ценового средства управ­ления FPC.

Нерегулируемые цены продажи газа, были все еще вдвое больше, чем на международ­ных рынках.

Действие Закона «Политика природного газа 1978», иллюстрирует принцип общест­венной теории выбора. Потребители были счастливы, что федеральным регуляторам даны полномочия по внутреннему рынку также, как на международных рынках. Газовый про­изводитель получил поэтапную отмену госконтроля недавно обнаруженных газовых ме­сторождений. Производители конкурирующих видов топлива, типа угля, выиграли неко­торые защитные условия и обеспечение, что более высокие газовые цены будут делать их продукцию относительно более привлекательной для покупателей.

Освобождение от контроля недавно обнаруженного или труднодоступного газа (5.000 футов глубиной) было постепенно произведено за период с 1978 до 1985 гг. К 1984 г. цена поставки газа была почти в 3 раза больше ее уровня 1978 г. С 1984, однако, цены поставки газа снизились по двум причинам: во-первых, освобождение от контроля привело к более высоким газовым ценам, которые дали производителям стимул к разработке новых место­рождений, увеличению объема продаж газа; во-вторых, когда картель ОПЕК начал сни­жать цены на нефть, это оказало нисходящее давление на другие топливные цены.