Методологическая основа теории государственного управления

Начнем с определения понятия методологии. Это не только совокупность методов познания, но и принципов - философско-социологических, политологических и других общенаучных - и обосновывающих их теорий. Методология - это определяющее начало процесса познания, а также система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных мето­дов и приемов научного познания и объяснения объектов соци­альной действительности.

В современной политической науке существуют различные ме­тодологические концепции анализа политической реальности. Подобная же ситуация наблюдается в отечественной литературе по государственному управлению. И все же можно выделить не­которые типичные из них. Это общефилософская диалектико-материалистическая методология, политолого-социологические типы анализа - системный и структурно-функциональный, кон­фликтологический и кибернетический подходы. Несмотря на не­совпадение мировоззренческих основ, отмеченные методологии ориентируют прежде всего на объективное отражение действи­тельности, хотя и различных ее сторон и с различных научно-познавательных (гносеологических) точек зрения. Стремление к объективности в объяснении политико-социальной реальности (а иной цели у научного исследования нет) позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические кон­цепции как не взаимоисключающие, а как взаимодополняющие типы анализа действительности.

Применение диалектико-материалистической методо-логии (не путать с марксистско-ленинской политической идеологией, партий­ной коммунистической доктриной) к теории государственного уп­равления означает, по крайней мере, три основных требования, которые рекомендуется реализовывать при изучении деятельнос­ти государства: во-первых, рассматривать государство как соци­альную систему, а его управленческую деятельность - как один из видов социального управления; во-вторых, понимать феномен государственного управления как объективированную рациональ­ную (сознательную) деятельность, т.е. как такую, которая опред­мечивается в разнообразных формах политико-социальной реаль­ности, организационно-управленческих структурах, политико-правовых актах, реальных управленческих отношениях между центрами государственной власти, партиями и общественными объединениями и др.; в-третьих, строить теоретический анализ государственного управления с учетом принципа конкретно-исто­рического подхода. Это означает в данном контексте признание идеи развития, а также конкретно-исторической специфики государственного управления (обусловленности тем или иным типом социально-политического строя).

Конкретно-исторический, материалистический тип анализа включает требования классового подхода, но только там, где груп­пы классовых интересов реально существуют и оказывают суще­ственное влияние на принятие управленческих решений. Отри­цать классовый подход при анализе государственной политики и при разработке стратегии государственного управления по мень­шей мере некорректно, равно как и абсолютизировать его. В си­туации, когда правящие круги усматривают свою социальную базу в формирующемся классе предпринимателей-капиталистов и сред­него класса, когда в российском обществе нарастает социально-классовая дифференциация и глухо (пока) звучат угрозы классо­вого конфликта, игнорировать классовый подход - значит от­ступать от объективности. При этом нужно помнить, что любая классовая позиция в социально-политическом анализе несет в себе заряд субъективизма. Однако он может быть нейтрализован ме­тодологиями, в которых классовый подход - лишь один из эле­ментов, причем не основных.

Общефилософская диалектико-материалистическая методоло­гия не противоречит, а конкретизируется в методологии систем­ного анализа. Их не следует противопоставлять хотя бы потому, что системный тип исследования общественных процессов был впервые применен К. Марксом в его знаменитом «Капитале». Теоретическое обоснование в современных социально-политичес­ких науках эта методология получила в работах

Т. Парсонса (США, 1951) и Д. Истона (1953-1965). Системная модель Д. Истона «представляет собой принципиальное применение об­щей теории систем к политическому анализу». В политическую науку были введены основополагающие понятия теории систем: «политическая система», «устойчивость», «равновесие», «функ­ция», «обратная связь» и другие. Системный подход в теории госу­дарственного управления - это анализ, основывающийся на на­личии в государственном управлении черт внутренних взаимо­связей, образующих единое целое.

Изучение государственного управления как системы предпола­гает также структурно-функциональный подход. Понятия «струк­тура» и «функция» вписываются в более универсальное - «сис­тема». Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, с которыми связано существование и поддержание жиз­неспособности системы.

В современной теории управления структурно-функцио­нальный подход, пишет Н. Мысин, включает два аспекта. Струк­турный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих дан­ную систему; б) определение закономерных связей этих компо­нентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механиз­ма функционирования элементов системы, а также изучение внеш­него функционирования системы - взаимодействия системы с внешней средой. Знание внутреннего механизма функциони­рования (взаимодействия элементов системы) раскрывает направ­ленность функционирования на сохранение системы, а также на реализацию главной функции по отношению к более общей систе­ме, куда она входит. Анализ внешнего функционирования пред­полагает обращение к кибернетическим понятиям: «прямая» и «обратная» связи, закрытая система, «черный ящик», открытая система, адаптация и др.

Каждую общественную систему можно представить в виде ки­бернетической модели, имеющей вход и выход. Управляющее воз­действие на нее осуществляется на входе, а результаты фиксиру­ются на выходе. Скажем, на входе политической системы: требо­вания со стороны общества и поддержка системы определенными общественными силами, на выходе - решения и действия - ответ на требования и реакция на поддержку. Анализ взаимодей­ствия входов и выходов, зависимостей между ними позволяет про­гнозировать поведение системы в рамках определенных условий и управлять ею. Познавательная модель «черный ящик» может быть использована как для изучения субъекта государственного управления (любого государственного института), так и объекта управления (социальной группы, политической организации и пр.). И тот и другой, с точки зрения познавательной ситуации, выступают в виде «черного ящика» в том смысле, что характери­зуются нераскрывшимися а рriori свойствами внутренней струк­туры и механизмами функционирования элементов. Эффект моде­ли «черный ящик» очевиден в познании и управлении поведени­ем так называемых непредсказуемых властных и политических субъектов, что присуще российской политической жизни.

По природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управ­ляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории госу­дарственного управления является таким же объективно обус­ловленным, как и другие, вышеназванные. Он неотъемлемая чер­та диалектической методологии познания и практической дея­тельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зре­ния немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение «социального порядка», стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное.

Казалось бы, что прямая противоположность указанных кон­цепций исключает возможность какого-либо их сочетания. И тем не менее Р. Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая - функциональная модель согласия. По его мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политологического анализа, так как в обще­ственной жизни постоянно присутствуют оба компонента обще­ственных отношений: сотрудничество и конфликт.

Рассмотренные типы теоретического анализа феномена госу­дарственного управления не исчерпывают всего методологическо­го арсенала науки. В ходе дальнейшего изложения ее основ мы будем обращаться к такой категории социальной философии, как деятельность. Ее абстрактная системная модель потребности-интересы-цели - вполне приложима к анализу государственного управления как специфического типа социальной деятельности.

Можно было бы упомянуть политико-культурологический под­ход, получивший распространение в политической науке за по­следние годы. Он дает возможность по типу политической куль­туры, характерному для того или иного общества, судить о поли­тической системе, о характере государственно-правовых институ­тов, их управленческой деятельности и государственно-управлен­ческих отношениях.

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных об­ластях научного познания, - возможность достижения объективной истины и эффективность практического действия, осно­ванного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. От­метим некоторые особенности, характеризующие познание поли­тико-управленческих процессов.

Первая особенность. Анализ процессов государственного уп­равления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик (будь то практический политик или теоретик) осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной груп­пы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе. Объективная истина в политических науках более, чем в дру­гих, выражена в субъективной форме.

Вторая особенность. Теория политического управления не мо­жет «перекочевывать» из одной страны в другую, якобы благода­ря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления иссле­дования, а только за счет усреднения свойств политических субъек­тов. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна прежде всего его онтологическая картина, свойственная данной стране. В российской политической науке пока нет сколько-ни­будь удовлетворительной картины, изображающей политику (до­бавим: политику государственного управления) в качестве объек­та научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, совре­менного международного и российского опыта, пусть даже неред­ко разрушительного.

Третья особенность. Построение теории государственного уп­равления на основе онтологической картины современного рос­сийского государственного строительства и политики управления создает реальную предпосылку для субъективистского, идеологи­чески и политически ангажированного подхода в понимании со­циальной функции теории - интерпретации ее как теории инст­рументальной. Данный термин использован известным современ­ным американским экономистом и социологом Дж. Гелбрейтом при критической характеристике тех западных экономических теорий, авторы которых видят свою главную цель и функцию теории не в объективном объяснении действительно существую­щей экономической системы в данной стране, а в формировании представлений об этой системе, сходных или совпадающих с пред­ставлениями доминирующих в обществе сил и организаций. Субъек­тивистский теоретический образ служит заменителем объектив­ной реальности и является инструментом обоснования политики господствующих властных структур. Действительная функция теории, будь то экономической или политической, - не обслу­живание каких-то интересов, не инструментальная функция, а объясняющая, способствующая объективному пониманию людь­ми, в том числе лидерами, правящими элитами и господствую­щими экономическими субъектами, социальной реальности.

Инструментальность теории государственного управления фор­мируется в ответ на социальный заказ господствующих групп и институтов власти. Однако она имеет источник (еще раз подчер­киваем) в объекте познания - онтологической картине суще­ствующей в данной стране системы государственного управления. В этом трудность использования инструментального подхода в теоретическом анализе проблем государственного управления.

Наконец, еще одна особенность связана с тем, что объектом отражения анализируемой нами теории является современная политико-социальная действительность, а ее (современность) - динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными пер­спективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постиже­ние объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и объясне­ния действительности