Реализация государственного решения - логическое продолжение его принятия. Если решение принимается, следовательно, оно должно исполняться, ибо непременным является нормативно-правовое требование к исполнению. В свою очередь процесс принятия решения продолжается вплоть до исполнения, в смысле уточнения формулировки проблемы, целей и приоритетов, внесения корректив в реализуемый проект, связанных с использованием вновь открывшихся возможностей и потребностей некоторой модификации проекта. Опыт показывает, что любое, к примеру политическое решение, - не единичный акт, а длительный процесс.
Процесс исполнения решения существенно отличается от его принятия. Если принятие решения сводится к целеполаганию (прогнозирование, программирование и планирование), то исполнение решения - к целедостижению. Это процесс объективации цели, превращения программного задания (решения) в практические формы жизнедеятельности общественных субъектов. Решение до тех пор остается проектом деятельности и будущего ее результата, т.е. феноменом управленческого сознания, пока оно не воплощается в действительность в виде намеченного реального изменения управляемого объекта. Исполнение решения - финал управленческого действия, образно говоря, момент истины для управляющего субъекта. Основное в исполнении - практическое достижение запланированного, соответствующей цели, результата, следовательно, удовлетворение конкретных общественных потребностей и интересов. Этот процесс в той или иной степени очерчен во времени; осуществляется в определенном секторе политического пространства и правового поля заданными содержанием решения способами и методами управленческого действия. Заданными в основном и открытыми для возможных изменений в частностях.
|
|
Процесс исполнения решений многоэтапный. Прежде всего следует выделить следующие этапы: А) модификация плана решения (программы, проекта) применительно к специфическим управленческим условиям (особенностям субъектов-исполнителей и управляемых объектов); Б) организация процесса исполнения решения: определение непосредственных исполнителей и механизма реализации, создание необходимых организационных форм и т.д.; В) контроль исполнения; Г) обобщение итогов исполнения и оценка результатов.
А) Решения государственных органов, как правило, многоцелевые, и они адресуются субъектам-исполнителям различных уровней и видов управления. Отсюда потребность в модификации плана осуществления решения и внесение некоторых корректив в содержание проекта. Имеется в виду уточнение объектов воздействия; конкретизация исполнителей; обсуждение альтернативных вариантов планов реализации решений; достижение согласия среди исполнителей относительно заданий, вытекающих из решений, и др. Важен анализ поступающей новой информации и учет ее при корректировке проектов. Результатом этой работы должно быть принятие дополнительных решений, уточняющих формулирование проблем, промежуточных целей и приоритетов, использование вновь открывающихся возможностей и модификаций. Обозначаются также наиболее вероятные трудности и сложные вопросы, на решении которых нужно сосредоточить максимум усилий и ресурсов, что должно обеспечить скорейшее достижение конечных результатов. Способность субъекта своевременно определять и знать, где сосредоточить свои основные силы, — один из главных признаков искусства управления и политики.
|
|
Б) Организация исполнения решений включает комплекс управленческих действий, различных по содержанию и значимости. Первоочередное из них - создание организационных форм, имеющих четкие цели, обеспечивающих необходимое для выполнения поставленных задач делегирование полномочий (или сохранение имеющихся) выделенным группам людей. Речь идет о правиле, сформулированном еще А. Файолем: как только поставлена задача, ее выполнение следует поручить определенным группам людей, которые могут обеспечить достижение целей.
Успешное исполнение решений в значительной мере зависит от того, насколько организационные формы способствуют осознанию целей государства и росту участия в их реализации. Причем, чем глубже намечаемые решениями преобразования в обществе, тем больше нужно поднимать к нему интерес и сознательное отношение как управляющих, так и управляемых, убедить в необходимости этих преобразований миллионы членов общества.
Реализация государственных решений, в особенности программных, требует соответствующего кадрового обеспечения: привлечения новых профессионально подготовленных работников и переподготовки имеющегося персонала.
Теперь о проблеме ресурсов. В решении могут быть обозначены только их источники и общие контуры. Непосредственная организация дела нуждается в конкретизации общих указаний и выявлении новых возможностей инновационного характера. Здесь уместно заметить, что в государственном управлении, в отличие от экономического, используются наряду с материальными ресурсами многие другие. Социальные ресурсы - наличие в обществе социальных групп, изъявляющих готовность участвовать в осуществлении целей государственных решений, - не менее важны, чем, например, финансовые. Последние преходящи, социальный капитал долговременный, его значение стратегическое. Вообще человеческий фактор является решающим в осуществлении государственных решений, причем не в конечном счете, а в первую очередь и непосредственно действующим. С его ролью связано возросшее значение таких видов ресурсов, как информация и знание. Знание, пишет директор крупнейшей американской компании Д. Хэмптон, относится к наиболее действенной форме власти в современных организациях; оно заменит в будущем нынешние рычаги власти - капитал и насилие.
К системе организационных мероприятий относится связанная со спецификой управленческой ситуации доработка механизма реализации решений: административного и правового регулирования, информационно-аналитического обеспечения, методической поддержки и др. К примеру, устранение неполноты нормативной базы, несогласованности отдельных нормативных документов, инструктивных материалов; выявление региональных законодательных актов, противоречащих общегосударственным, что препятствует выполнению стратегических и других жизненно важных программ.
|
|
Непосредственная организация и регулирование процесса исполнения решения включает анализ эффективности задействованных стимулов активизации деятельности участников процесса и своевременное внесение соответствующих изменений в структуру мотивации. Теория ориентирует на многоплановый подход к данному вопросу, соединяющий админстративно-принудительные стимулы с экономическими, социальными и политическими, правовыми и моральными, индивидуальные с коллективно-групповыми. Сложность задачи, стоящей перед руководством, зависит от характера и содержания реализуемых решений. Если речь идет об экономических проектах, то в таком случае внимание управляющих сосредоточивается на разработке и применении материальных индивидуальных, а также групповых стимулов. О целесообразности внедрения последних (наряду с индивидуальными) говорят, в частности, американские теоретики и практики управления. Они же обращают внимание на то, что хотя материальные стимулы остаются универсальным средством мотивации работников, однако смогут играть определенную роль нематериальные виды мотивации активности: дух партнерства администрации со своими подчиненными; признание и поощрение заслуг работников; социальные мероприятия в организациях и др.
Государственные решения многообразны. В их исполнении участвуют организации различных уровней и видов. Они действуют в среде, которую полностью контролировать не в состоянии, поскольку ее изменение зависит не только от управляющей системы. Этим объясняются проблемы, возникающие при использовании средств и методов управленческого действия, первоначально обозначенных в реализуемых проектах. Одна из них: дифференциация средств и методов в зависимости от уровня и видов управленческих организаций. На уровне центральных органов управления используются общие нормативно-правовые механизмы, демократические институты и другие политические, экономические, информационные и символические способы реализации решений. На уровне субъектов Федерации включаются в процесс наряду с общегосударственными механизмами (с учетом специфики региональных общностей) нормативно-правовые и общественные механизмы, свойственные субъектам Федерации. Например, традиционные национальные демократические методы управления. Существенно различны способы реализации решений жестко запрограммированных, полузапрограммированных и фактически незапрограммированных. Первые исполняются в соответствии с заданными нормативами и стандартами. Вторые - допускают применение как формализованных, так и неформализованных (общественных) способов воздействия на управляемых. Последние - фактически незапрограммированные - реализуются главным образом при помощи неформализованных политических, социально-экономических, информационных и других средств и технологий, хотя и в границах единого правового поля.
|
|
Другая проблема, связанная с отбором средств и инструментария исполнения решений, - это поддержание способности управляющей организации адаптировать механизм исполнения к изменяющейся ситуации и проявлять готовность к новациям и, вместе с тем, сохранять идентичность, заложенную в основе реализуемого проекта. Если, скажем, характер решения предполагает эволюционный путь изменения управляемого объекта и соответствующие ему способы воздействия, то конкретная управленческая ситуация не должна породить революционно-разрушительную форму изменения. Программы, требующие демократических способов претворения в жизнь, не могут сохранить свою идентичность, если управляющий субъект попытается их реализовывать диктаторскими методами.
Организация исполнения неотделима от координации управленческих действий и отношений внутри управляющей системы, а также между последней и управляемым объектом. Достижение и поддержание согласия между участниками процесса относительно целей, способов, методов и средств их осуществления - основное содержание функций координации. Его образует цепь взаимосвязанных мероприятий по урегулированию и разрешению противоречий и конфликтов, возникающих в управляющей организации. По своей преимущественно объективной природе они суть проявление фактов дезорганизации данной целевой группы (органа, аппарата и др.) как оборотной стороны необходимых изменений.
Управленческий процесс обременен и многими, типичными для него противоречиями и конфликтами. В их числе конфликтные ситуации, в том числе обусловленные диалектикой цели и средств, целей и результатов. Не вдаваясь в детальное рассмотрение данного вида конфликтов, обратим только внимание на возможное разнообразие ситуаций, его порождающих. «Цель оправдывает средство» - вариант волюнтаристского действия, как правило, связанный с большими и даже опасными потерями для организма общества, вариант, неизбежно вызывающий конфликт. «Определенная цель - неопределенные средства» - вид решения при отсутствии необходимой информации также может быть причиной конфликта. «Определенная цель - определенные средства» - вариант последовательного, продуманного решения. При благоприятной ситуации для его реализации и наличии согласия в отношении того и другого конфликт исключается.
Источники конфликтов кроются также в разнохарактерности используемых методов управленческих действий: автократической и демократической ориентацией, бюрократических или гуманистических методов, обеспечивающих мобилизационный тип управляющего воздействия или же участие подчиненных в самоорганизации.
В) Контроль исполнения решений - одна из главных функций управления. Система контроля - неотъемлемая часть любой управляющей организации. Современная теория управления утверждает, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей.
Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям решений направления, способа управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Контроль, ориентированный на конечный результат, вместе с тем, составляет часть всего процесса исполнения решения, так как начинается он с момента реализации проекта. В литературе по теории современного управления достаточно подробно описана роль функции контроля. В государственном управлении она проявляется специфически и дополняется некоторыми моментами, связанными с политическими, властно-правовыми механизмами контроля.
В государственном управлении, как и в экономическом, социальном, процесс контроля является непрерывным (по крайней мере, должен быть таким с точки зрения теоретической). Поскольку непрерывен процесс реализации решений, то каждый шаг управляющего субъекта на пути движения к конечной цели нуждается в сопоставлении его со стратегическим курсом, с намеченным планом и, в случае отклонения от него, - в соответствующей корректировке. Именно контроль сигнализирует об отклонении управляющего действия от «стратегического плана». Он выполняет функцию обратной связи объекта с управляющим субъектом.
Непрерывность контроля дает возможность регулировать управляющее воздействие государственных органов на управляемых в соответствии с их потребностями и интересами, позволяет своевременно реагировать на запросы общества.
С помощью контроля руководящему органу удается выявлять и разрешать возникающие проблемы, связанные с несовершенством тех или иных технологий управленческого процесса, с пробелами в аналитико-информационном и нормативно-правовом обеспечении; отслеживать соответствие уровня профессиональной подготовки аппарата управления выполняемым задачам. В процессе контроля обнаруживаются дефекты в работе аппарата и вскрываются причины таковых.
Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, сопровождающей процесс, учитывает ли он происходящие изменения экономических, социально-политических и других условий. Контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации управленческих функций.
Нельзя не отметить полезность контроля как фактора, стимулирующего активность коллектива управляющей организации. Систематическая информация о ходе его деятельности и результатах способствует самоконтролю за работой организации, мотивирует рост коллективной ответственности за исполнение решений и заинтересованность в успехе.
Функция контроля исполнения решений может быть реализована при условии, если избраны объективные показатели, характеризующие управляющую деятельность и ее результаты. А именно те, которые поддаются как выполнению, так и контролю и объективной оценке. Они основаны либо на заранее принятых нормах, стандартах и иных обязательных моделях, либо на определенных парадигмах, политических и идеологических концепциях и принципах государственного управления. В качестве критериев оценки могут выступать показатели, адекватные задачам и планируемым результатам исполнения решений. Различные виды решений характеризуются свойственными им показателями их реализации, а соответственно - и критериями оценки. Например, исполнение политических решений невозможно оценивать по каким-то установленным стандартам или точно предписанным культурно-политическим образцам. Результаты политических решений, особенно стратегических, не поддаются одним только адекватным количественным оценкам, хотя количественные показатели служат существенно важным измерителем результатов осуществления экономической и социальной политики и других государственных программ. О реализации политических проектов судят по объективным изменениям, происшедшим в жизни общества, его отдельных групп, в положении человека, его уровне и качестве жизни; по состоянию общественной системы - ее стабильности или нестабильности, ее уровню адаптированности к внешней среде, наличию баланса или конфликтности групп общественных интересов и т.д.
Можно обозначить три вида контролирующей деятельности: диагностика процесса исполнения решения, ревизия и санкции. Каждый из них завершается оценкой конкретной управляющей деятельности и ее результатов. Диагностика на данном этапе управленческого процесса применяется с целью выявления и объяснения нерешенных или трудно решаемых проблем, связанных с реализацией проекта, и причин их возникновения. Этот вид контроля используется в основном при поверке хода исполнения политических решений. Он осуществляется в форме политического анализа и оценки способов деятельности управляющего субъекта и состояния субъектно-объектных отношений.
Политический анализ как инструмент диагностики - это объяснение функционирования конкретных элементов управляющей системы в конкретной ситуации и оценка ее деятельности с точки зрения соответствия политическим целям и задачам, полноты их реализации в анализируемый период времени и в сложившейся ситуации. Анализ включает: а) выявление особенностей функционирования, в том числе характера трудностей и конфликтов конкретных структур власти и управления и тенденции их изменения в данной ситуации; б) оценку уровня реализации конкретными субъектами и структурами свойственных им функций и компетенции; в) оценку действенности организационных форм и методов исполнительской деятельности и рациональности использования ресурсов; г) определение доминирующих в данной ситуации общественно-политических ориентации и мнений, а также отношения различных слоев населения к выявившимся результатам проводимой политики, осуществляемых решений (лояльного, нейтрального, негативного); д) проверку уровня участия управляемых в исполнении намеченных программ.
Другой вид контроля - ревизия (от лат. - пересмотр) сводится к официальной документальной проверке деятельности исполнительного аппарата государственного органа на предмет законности использования материальных ресурсов, а также соответствия применяемых технологий правовым и другим, установленным государственными органами нормам. Санкции (от лат. - строжайшее постановление) - важная форма социального контроля. Применение санкций - форма контроля решений государственных органов вышестоящими институтами власти и управления. Различают санкции негативные и позитивные. Первые применяются для запрещения незаконных или не соответствующих установленным нормам и принятым ценностям действий управляющих и управляемых. Вторые, напротив, используются в качестве стимулов активизации законных и целесообразных видов действий участников управленческого процесса, например инновационной деятельности.
В заключение отметим, что всякий контроль рационален, служит средством интенсификации управленческой деятельности при условии его осуществления в рамках целей и задач, вытекающих из содержания решений.
Контроль осуществляется прежде всего самим субъектом, принявшим то или иное решение, а также его исполнителем. Вместе с тем функционируют самостоятельные специализированные органы государственного контроля в структуре исполнительной власти. Так, в России существуют три вида федеративных органов исполнительной власти: министерства, федеральные службы и федеральные надзоры. Согласно Конституции РФ Государственной думой Федерального собрания России создан независимый контрольно-финансовый орган - Счетная палата РФ. В ее функции входит проверка финансовой деятельности учреждений и организаций, обслуживаемых федеральным бюджетом. Однако, данный орган не имеет властных полномочий, т.е. не наделен правом применения санкций, пресекающих выявляемые им нарушения законодательства в использовании государственных средств. Он может лишь направлять материалы ревизионных проверок в правоохранительные органы.
Г) Обобщение итогов реализации решений и оценка результатов - заключительный этап управленческого действия. Он является логическим продолжением осуществления функции контроля. Об итогах реализации решений судят по объективным показателям управленческой деятельности, охарактеризованным выше. Процедура обобщения результатов реализации решений в основном сводится к сравнительному анализу планируемых заданий (целей, задач) и достигнутых фактических результатов. Заключительный вывод анализа: «осуществлены» или «не осуществлены» поставленные цели и задачи - не исчерпывает содержания рассматриваемого этапа управленческого процесса. Управляющего субъекта интересуют также вопросы: а) об эффективности реализованного решения; б) о последствиях решения; в) о проблемах, возникающих вследствие решения.
Эффективность - проблема, заслуживающая особого рассмотрения, - не определив эффективности реализованного проекта, невозможно вообще судить о его полезности для общества.
Любые государственные решения могут иметь противоречивые последствия, зафиксированные в прогнозных сценариях или непредвиденные. Из теории деятельности известно, что цели никогда полностью не совпадают с результатами. Они богаче результатов, поскольку представляют их идеальный образ. Идеал всегда выше действительности. С другой стороны, результаты содержат в себе нечто выходящее за рамки цели; это последствия реализации целей. В таком смысле результаты как фрагмент действительности содержательней цели лишь как прогнозируемого представления о ней.
Анализ возможных последствий решений - непременное условие принятия последних. Он не менее важен в качестве элемента обобщения итогов их реализации. Причем речь идет о последствиях ближайших и отдаленных. Позитивные ближайшие последствия зачастую оборачиваются серьезнейшими негативами в будущем, особенно, если решения касаются вопросов, связанных с базовыми факторами жизнедеятельности общества: природными ресурсами, здоровьем нации, образованием народа, развитием науки, геополитическими интересами государства и т.д. Но именно отдаленные последствия труднее всего осмысливаются, и наступление их чаще всего оказывается неожиданным и драматичным.
Обобщение итогов реализации решений и анализ возможных последствий позволяют выявить новые проблемы и новые возможности государственного управления. Диалектика жизни такова, что решение одних проблем приводит к возникновению других. Реализация решений высших органов управления требует комплекса соответствующих управленческих действий нижестоящих органов и т.д. Цепь решений и следующих за ними новых проблем - закономерное явление в функционировании государства и общественной системы.
Совокупный конечный итог составляющих рационального управленческого процесса - расширение границ возможностей контролировать происходящие общественные процессы, точнее предсказывать последствия принимаемых решений и в целом адекватнее организовывать и осуществлять деятельность управленческой системы. Этому постоянно препятствует неопределенность ситуации, в которой действует система. Неопределенность означает недостаточно известное. Неопределенность, отмечает профессор Д. Занд (США), влияет на наш подход к управлению почти на каждом уровне анализа, начиная с теории поведения, кончая теорией разработки стратегии и проектирования организационных структур. Фактор неопределенности - подтверждение принципа «ограниченной рациональности». Его влияние на процесс управления уменьшается в той мере, в какой становится полнее информация о ситуации. Но чем сложнее ситуация и принимаемые решения, тем ощутимее влияние этого фактора на деятельность управляющей системы и большее значение приобретает творческая умственная работа управляющего субъекта.