2015-04-01
993
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.02.2013 № 58 «Об утверждении Положения о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур» обязывает руководствоваться требованиями данного Положения об организации проверок достоверности единого государственного статистического учета состояния преступности.
Указанное Положение регулирует вопросы проведения комплексных и отраслевых проверок, а особенности подготовки и проведения проверок деятельности прокуратур отражены в регламентах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуратур.
При проведении комплексной проверки[5] деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации и приравненной к ней специализированной прокуратуры изучению и оценке подлежат следующие вопросы:
1. Организация работы по формированию и представлению государственной и ведомственной статистической отчетности.
2. Принимаемые меры по обеспечению полноты и достоверности отчетных данных, в том числе государственной статистической отчетности поднадзорных правоохранительных органов.
Остальные носят организационно-контрольный характер и посвящены оценке роли руководителей прокуратуры в обеспечении контроля состояния учета и отчетности, практике организации исполнения приказов, указаний, распоряжений Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросам статистической отчетности, распределению служебных обязанностей между руководителями и сотрудниками прокуратуры по организации учета и формированию статистической отчетности.
В соответствии с названным приказом производится выборочная проверка сопоставимых показателей в разных формах статистической отчетности и сверка отчетных данных с документами первичного учета; отдельно проверяется не только практика использования программно-технических средств, обеспечивающих электронную форму статистических отчетов, но и создание автоматизированных рабочих мест в подчиненных прокуратурах, обеспеченность каналами электронной связи, компьютерной техникой.
Прокурорские проверки – это основное правовое средство выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих.
Проверки могут быть комплексными или отраслевыми, когда проверяется исполнение конкретного вопроса во всех или многих направлениях деятельности. К их проведению обычно подключаются прокуроры всех уровней. Указанные проверки являются первичными.
Прокуроры проводят также контрольные проверки, основной целью которых является определение качества, в основном полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником. Разновидностью контрольной проверки является повторная проверка. В ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали на работу прокуратуры предпринятые меры по устранению выявленных недостатков, то есть уменьшилось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество нарушений.
Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя категориями: объемом и глубиной. Объем – это собственно границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки определены слишком узко, то это может привести к тому, что отдельные нарушения останутся не выявленными. Если же они будут неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно.
Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникновения в те вопросы, которые подлежат выяснению, и выражается в полноте выявления нарушений, причин и условий, способствующих нарушениям, установления их вредных последствий, а также лиц, допустивших нарушения и способствующих (попустительствующих) им.
Залогом качественного проведения проверок служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки к проверкам зависит в определенной мере от ее объема, специфики и сложности, от опыта работы и квалификации прокурора и от времени, которым он располагает.
Подготовка к проверкам обычно включает следующие элементы:
ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок в целях уяснения, какие нарушения допускались там ранее и какие в связи с этим принимались меры по их устранению и недопущению в будущем;.
тщательное изучение законов, положений и других нормативных актов, регулирующих деятельность органа, в котором предстоит проводить проверку;
подбор и изучение законов и других нормативныхактов,применяемых органом, в котором планируется проверка;
ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности проверяемого органа;
изучение руководящих указаний Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации в части предмета проверки;[6]
изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий и рекомендаций по предмету проверки;
определение тактики и методики проведения предстоящей проверки, а именно: характера и последовательности проверочных и иных действий, структурных подразделений, охватываемых проверкой, перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;
определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если в этом имеется необходимость), и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы;
составление плана или программы проверки, отражающих ее составные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях и другие вопросы. При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки в составлении плана участвуют все участники комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В ходе выезда в прокуратуру субъекта Российской Федерации план ее проведения может корректироваться.
Достижению полноты проверок способствует комплексное проведение прокурорами различных проверочных действий.
В связи с этим по проверяемой прокуратуре субъекта Российской Федерации могут запрашиваться следующие материалы:
в заинтересованных подразделениях прокуратуры субъекта Российской Федерации (если проверка проводится Генеральной прокуратурой Российской Федерации, то в подразделениях центрального аппарата) – материалы предшествующих проверок, планы мероприятий по устранению выявленных ранее недостатков и справочные материалы по их реализации;
статистические данные о результатах деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации в разрезе районов, годовые сборники материалов сравнительного анализа статистических данных о деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации;
в территориальных подразделениях Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации – отчеты по формам № 1, 6, 6-бМС;
в территориальном органе ФСИН России – список лиц, освобожденных из-под стражи в ходе следствия и дознания (с разбивкой по органам следствия и дознания городов и районов);
в изоляторах временного содержания (далее ИВС) территориальных ОВД – список (с разбивкой по органам следствия и дознания городов и районов) задержанных в порядке ст. 91 УПК РФ лиц, которые были освобождены за неподтверждением подозрения в совершении преступления, из-за нарушения при задержании требований ст. 91 УПК РФ, в связи с отказом суда в удовлетворении ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, по иным основаниям;
отчет о результатах работы органов внутренних дел по обеспечению учетно-регистрационной дисциплины (форма № 4-Е, утвержденная приказом МВД России от 31.12.2012 № 1163);
другие необходимые материалы.
В информационном центре органов внутренних дел (далее – ИЦ) запрашивается информация (в виде списков) по уголовным делам с разбивкой по органам следствия и дознания городов и районов:
о зарегистрированных преступлениях;
о преступлениях, уголовные дела по которым выделены из других уголовных дел;
о преступлениях, уголовные дела по которым переданы в другие следственные органы;
о раскрытых и нераскрытых преступлениях;
об уголовных делах, возвращенных прокурором и судом;
о преступлениях экономической направленности;
о преступлениях коррупционной направленности;
о преступлениях, совершенных в сфере ТЭК;
о преступлениях, совершенных в составе организованных преступных групп и сообществ;
о преступлениях, совершенных в состоянии алкогольного опьянения;
о преступлениях, совершенных в состоянии наркотического опьянения;
о преступлениях, совершенных в общественных местах;
о преступлениях, совершенных лицами, ранее совершавшими преступления;
о преступлениях, совершенных несовершеннолетними;
о причиненном и возмещенном ущербе по оконченным и приостановленным уголовным делам.
Например, в первом списке содержатся следующие данные: номер уголовного дела либо материала об отказе в возбуждении уголовного дела; порядковый номер преступления в уголовном деле; дата обработки статистической карточки формы № 1 в территориальном отделе полиции; дата поступления статистической карточки формы № 1 в информационный центр; дата возбуждения уголовного дела; уголовное дело возбуждено по статье УК РФ с учетом последующих изменений в квалификации деяния; код решения по преступлению, отражаемый в реквизите 25 «решение по преступлению» статистической карточки формы № 1.1; дата принятия решения по реквизиту 25 статистической карточки формы № 1.1; краткая фабула преступления.
На основании такого списка достаточно просто выявляются не только факты несвоевременного направления статистических карточек формы № 1, но и производятся различные сверки с данными оперативных учетов прокуратуры.
Исходя из актуальности тех или иных направлений проверок указанные списки могут корректироваться и дополняться для каждой прокуратуры.
Практика проведения проверок позволила типизировать содержание запроса в электронном виде начальнику ИЦ органов внутренних дел (приложение № 2) о предоставлении информации, включающей необходимые для последующего анализа реквизиты статистических карточек.
Для этих целей следует сформировать файлы со списками сведений следующим образом:
файлы со списками сведений с разбивкой по периодам в виде двух и более папок (приложение № 3);
файлы со списками сведений, находящиеся в папках по каждому городу, району и аппарату органов следствия и дознания (приложение № 4);
в каждой папке по определенному району файлы со списками сведений должны быть с разбивкой по подразделениям следственных управлений Следственного комитета Российской Федерации, следствия и дознания МВД России, следствия и дознания ФСКН России, дознания ФССП России, МЧС России, ФТС России (приложение № 6).
В результате сопоставления полученной информации с ведомственными и государственными отчетами выявляются конкретные направления проверки достоверности статистических данных.
По результатам сопоставления составляются перечни показателей, количественные значения которых имеют значимые расхождения с аналогичными показателями в предыдущем отчетном периоде. Точно таким же образом следует действовать, сопоставляя их с показателями в других формах отчетности. Проводя сравнение с аналогичными показателями в других (близлежащих) территориальных органах прокуратуры, следует обращать внимание на степень различия в темпах роста (снижения) этих показателей.
Результаты такого комплексного проверочного анализа находят свое выражение в конкретных пунктах плана проверки достоверности данных первичного учета.
При ведении единого государственного статистического учета прокурор обязан систематически знакомиться с материалами пленумов Верховного Суда Российской Федерации. В этих целях следует обращаться к правовым базам «КонсультантПлюс», «Гарант», информационно-правовой системе «Законодательство России».[7]
Критически оценивая возможности анализа статистических таблиц, полученных в ходе подготовки к проведению проверки достоверности данных первичного учета, следует указать на очевидные сложности работы с обширным цифровым материалом, полученным из различных источников. Они проявляются при сопоставлении показателей в виде расчета темпов роста (снижения), когда отсутствует объективный критерий значимости их различий. Можно полагать, что наиболее продуктивным является использование средств анализа, дающих визуальное представление анализируемых данных в виде различных диаграмм, графиков. При наложении диаграмм возможно одновременно охватить совместное изменение целого ряда признаков. Тогда упоминаемые ранее темпы изменения показателей визуально будут соответствовать мере крутизны линий на графике.
Указанные средства визуального анализа уже в настоящее время содержатся в ряде подсистем ГАС ПС. В дальнейшем их использование в прокуратурах субъектов Российской Федерации в рамках системы телекоммуникаций ИСОП будет способствовать эффективности контроля за соблюдением учетно-регистрационной дисциплины, предотвращению и недопущению фактов укрытия преступлений от учета[8].
Решение вопросов обеспечения полноты и достоверности статистических данных при реализации функции ведения государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния следственной работы и прокурорского надзора было заложено в Концепции создания государственной автоматизированной системы правовой статистики (далее – Концепция).
В Концепции, кроме главной цели − обеспечения прозрачности, достоверности и полноты учетных сведений о преступлениях, сформулированы и иные цели: совершенствование системы национальной безопасности; обеспечение объективности, оперативности, полноты и достоверности данных о состоянии преступности в Российской Федерации, раскрываемости преступлений и судебных актах, вынесенных по уголовным делам; оперативное информирование руководства страны о состоянии преступности, своевременности и результатах рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях; информационно-аналитическое обеспечение деятельности правоохранительных органов при раскрытии и расследовании преступлений; повышение эффективности процессуального надзора за регистрацией и рассмотрением заявлений и сообщений о преступлениях, расследованием уголовных дел; создание объективной системы оценки результативности деятельности правоохранительных органов; создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия.
Основными задачами, решаемыми в настоящее время управлением правовой статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации, являются: ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы; формирование и ведение статистических баз данных с использованием государственной автоматизированной системы правовой статистики, в том числе осуществление сбора, накопления, обработки, хранения статистической информации о состоянии преступности, подготовки и тиражирования статистических изданий о состоянии преступности, раскрываемости преступлений, состоянии и результатах следственной работы и прокурорского надзора; разработка и совершенствование форм статистической отчетности о состоянии преступности, раскрываемости преступлений, состоянии и результатах следственной работы и прокурорского надзора, системы критериев и показателей оценки эффективности деятельности органов прокуратуры; организация учета надзорной деятельности прокуроров и статистической отчетности в органах прокуратуры; проверка полноты и достоверности формирования ведомственной статистической отчетности; организация во взаимодействии с другими подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации надзора за соблюдением законодательства в сфере правовой статистики при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия; организация работы по разработке и внедрению программно-технических решений для автоматизации процедур сбора, обработки, хранения и представления информации, в том числе с использованием средств электронной подписи, на всех этапах учета, расследования и раскрытия преступлений; оказание практической помощи в этой работе подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратурам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним специализированным прокуратурам.
Самым непосредственным образом визуальный анализ изменчивости статистических показателей связан с использованием федеральной базы формирования и ведения общих сводных данных в сфере правовой статистики (ФБД).
Подсистема ФБД ГАС ПС обеспечивает сбор, хранение, обработку форм статистической отчетности в сфере правовой статистики в установленном формате, формирование сводных статистических и аналитических отчетов, разработку конструктора отчетов, формирование сигнальных сообщений, работу с конкретными показателями правовой статистики.
В настоящее время в практическом плане организован доступ к информационно-статистическим ресурсам ФБД лишь для подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Развитие телекоммуникационной составляющей ГАС ПС, наращивание ее вычислительных ресурсов откроет возможность оперативного доступа к ресурсам ФБД прокуратур субъектов Российской Федерации, иных специализированных прокуратур.
Методика организации доступа к статистическим показателям ФБД приведена в приложении № 6.
Очевидно, что реализация возможности перехода к данным первичного учета для каждого статистического показателя в ФБД может не только кардинально изменить содержание и результативность проверок, но и в целом повысить эффективность надзорной деятельности в сфере правовой статистики.
